Pubblicato il 02/02/2026

N. 00723/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04529/2021 REG.RIC.

N. 01882/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4529 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ES RA, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonino Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, alla via Toledo n. 156;

contro

Comune di Sant'Agnello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenicantonio Siniscalchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli alla Calata Trinità Maggiore (palazzo Degas) presso lo studio dell’Avv. Raffaele Pignataro;

sul ricorso numero di registro generale 1882 del 2022, proposto da
ES RA, Eurocar s.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato Antonino Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sant'Agnello, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenicantonio Siniscalchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli alla Calata Trinità Maggiore (palazzo Degas) presso lo studio dell’Avv. Raffaele Pignataro;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 4529 del 2021:

(per quanto riguarda il ricorso introduttivo)

della nota a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa – Pianificazione Territoriale – Beni Culturali Ambientali e Paesistici – Servizio Abusivismo – Condono del Comune di Sant'Agnello, Arch. Gaetano Casa, prot. 11069 del 2 luglio 2021 recante diniego dell''istanza di condono edilizio ex l. 724/94 inoltrata dalla ricorrente con nota prot. 11032 del 24 ottobre 1994, unitamente ad ogni altro atto preordinato, conseguenziale o, comunque, connesso;

(per quanto riguarda i motivi aggiunti)

a. dell’Ordinanza n. 11 del 14.11.2024, a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di Sant’Agnello, recante <applicazione sanzione pecuniaria immobile realizzato alla via P. Zancani n. 7 - 933/05/1819/20 art. 31 comma 4bis dpr 380/01>;

b. dell’ordinanza n. 13 del 19.11.2024, a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di Sant’Agnello, recante <accertamento di inottemperanza ed acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere eseguite alla via P. Zancani n. 7 - fasc. 933/05/1819/2020/AB>;

c. di ogni altro atto preordinato, conseguenziale o connesso con quelli che precedono, tra cui, per quanto possa occorrere, il <verbale di constatazione di inottemperanza all’Ingiunzione n. 12 del 06/08/2021 redatto a seguito di accertamento del Locale Comando di Polizia Urbana in data 13/12/2021 con prot. n. 21771>.

quanto al ricorso n. 1882 del 2022:

(per quanto riguarda il ricorso introduttivo):

della ordinanza n. 12 del 6 agosto 2021 (933/1819/2020/AB) a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa – Pianificazione Territoriale – Beni Culturali Ambientali e Paesistici – Servizio Abusivismo – Condono del Comune di Sant'Agnello, Arch. Gaetano Casa, recante intimazione di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell'art. 31 del DPR 380/2001, con comminatoria, in difetto, di acquisizione recante n. 12 diniego dell'istanza di condono edilizio ex l. 724/94 inoltrata dalla ricorrente con nota prot. 11032 del 24 ottobre 1994, unitamente ad ogni altro atto preordinato, conseguenziale o, comunque, connesso con quello che precede.

(per quanto riguarda i motivi aggiunti):

a. dell’ordinanza n. 11 del 14.11.2024, a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di Sant’Agnello, recante <applicazione sanzione pecuniaria immobile realizzato alla via P. Zancani n. 7 - 933/05/1819/20 art. 31 comma 4bis dpr 380/01>;

b. dell’ordinanza n. 13 del 19.11.2024, a firma del Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di Sant’Agnello, recante <accertamento di inottemperanza ed acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere eseguite alla via P. Zancani n. 7 - fasc. 933/05/1819/2020/AB>;

c. unitamente ad ogni atto preordinato, conseguenziale o connesso con quelli che precedono, tra cui, per quanto possa occorrere, il <verbale di constatazione di inottemperanza all’Ingiunzione n. 12 del 06/08/2021 redatto a seguito di accertamento del Locale Comando di Polizia Urbana in data 13/12/2021 con prot. n. 21771>;

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant'Agnello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa VI LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - In data 24/10/1996 RA ES ha inoltrato al Comune di Sant'Agnello istanza di condono avente ad oggetto il mutamento della destinazione d'uso di un fondo agricolo in deposito per automezzi e materiale (parcheggio), limitatamente alla superficie di metri quadri 800,00 della particella foglio 3 numero 454.

In data 2 luglio 2021 il Responsabile dell'Ufficio Pianificazione Territoriale del Comune ha respinto tale istanza richiamando le precedenti ingiunzioni di demolizione emesse a seguito dell'esecuzione di opere abusive sul fondo oggetto della pratica di condono, nonché il recente accertamento del 10 novembre 2020 (da cui è emersa l'ulteriore esecuzione di opere in assenza di titoli con alterazioni dell'originario stato dei luoghi), rimarcando la sottoposizione dell'area ai vincoli del PUT della Penisola Sorrentino - Amalfitana con conseguente vincolo di inedificabilità assoluta.

Avverso tale provvedimento è insorta la ricorrente con il ricorso iscritto al n. r.g. 4529/2021, lamentando in estrema sintesi:

Violazione di legge; violazione dell’art. 39 L. 724/94; eccesso di potere per travisamento; erroneità nei presupposti di fatto e di diritto; irragionevolezza; sproporzione;

Violazione di legge; violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 33 L. 47/85 e dell’art. 39 L. 724/94; eccesso di potere per travisamento; erroneità nei presupposti di fatto e di diritto; irragionevolezza; sproporzione.

1.2 - In data 6 agosto 2021 il Comune di Sant’Agnello, dato atto che sull'immobile interessato dall’istanza di condono erano state da ultimo accertate ulteriori opere consistenti nella sostituzione del lamierato costituente la copertura delle tettoie perimetrali con altre in ferro zincato per circa metri quadri 921,00 e nel rifacimento della pavimentazione dell'intera area con tappetino bituminoso per complessivi metri quadri 1.450,00, nonché dato atto dell’intervenuto diniego di sanatoria, ha disposto il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell'articolo 31 del testo unico dell'edilizia.

1.3 - Tale provvedimento sanzionatorio è stato impugnato dalla RA e dalla Eurocar s.r.l. (conduttrice del fondo) con il ricorso iscritto al n. r.g. 1882/2022, in seguito alla trasposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato. Al riguardo, parte ricorrente ha eccepito la tardività dell’opposizione formulata dal Comune.

1.4 - Con ricorso per motivi aggiunti proposto in entrambi i giudizi già pendenti la ricorrente RA ha, infine, gravato l’ordinanza n. 11 del 14.11.2024 e l’ordinanza n. 13 del 19.11.2024 aventi ad oggetto – rispettivamente - l'applicazione della sanzione pecuniaria ex articolo 31 co. 4 bis d.P.R. n. 380/01 e l'acquisizione al patrimonio comunale del bene abusivo e dell'area di sedime. Tali provvedimenti, a dire della ricorrente, sarebbero viziati in via derivata nonché per vizi propri.

Nello specifico la ricorrente ha lamentato la carenza di motivazione in merito all'entità della sanzione irrogata, l’omessa notifica dell'atto comunale di accertamento, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, la violazione del principio di irretroattività delle sanzioni pecuniarie, rimarcando altresì che la non ottemperanza andrebbe valutata con riferimento alle ingiunzioni di demolizione n. 192/2006 e 94/2013, di cui l’ordinanza n. 12/2021 sarebbe mera reiterazione.

Quanto alla disposta acquisizione, la RA ha contestato l'apprensione dell'intera particella n. 727 (ex 454), benché l'abuso si estenda per la minore estensione di metri quadri 1.450,00 nonché la violazione dell'obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento.

2 - Il Comune di Sant'Agnello si è costituito in resistenza chiedendo respingersi entrambi i ricorsi.

3 - Accolta l’istanza cautelare formulata nel ricorso per motivi aggiunti e previa riunione dei giudizi, alla pubblica udienza del 18 dicembre 2025 il ricorso è stato assunto in decisione.

4 – Il ricorso introduttivo iscritto al n. r.g. 4529/21 va respinto.

4.1 - Preliminarmente si osserva che il diniego impugnato rientra nella fattispecie dei cc.dd. «provvedimenti plurimotivati», rispetto ai quali è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale, dal momento che nel caso di un atto fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento (cfr., ex plurimis, Cons. St., Sez. V, 3 marzo 2022 n. 1529; Cons. St., Sez. VI, 17 febbraio 2022, n. 1200; Cons. St., Sez. V, 8 febbraio 2022, n. 899; Cons. St., Sez. IV, 24 gennaio 2022, n. 436; Cons. St., Sez. V, 11 gennaio 2022, n. 200).

4.2 - Orbene, con riferimento alla prima censura si osserva che dalla lettura degli scritti della ricorrente e della richiamata relazione tecnica di parte si comprende che l’assunto della RA è nel senso che il mutamento di destinazione d'uso senza opere da agricolo a parcheggio della particella ex 454 sarebbe già avvenuto nel 1992 limitatamente all'estensione di metri quadri 800,00: tanto sarebbe evincibile dal verbale di sopralluogo del 5/12/1992. Pendente l'istanza di condono sarebbero state eseguite, invece, ulteriori opere anche sulla parte del lotto originariamente non modificata a parcheggio, che comunque non hanno inciso sulla riconoscibilità del bene da condonare (l’ufficio in muratura e le tettoie sono stati realizzati “sopra” la superficie oggetto del condono e se ne prevede la demolizione).

L’assunto non ha pregio.

“ … - per giurisprudenza amministrativa da tempo consolidata, cui questo Tribunale ritiene di aderire - in via generale, “in ordine al manufatto ancora in attesa di condono, pende sul proprietario un obbligo di custodia e di rigorosa attenzione nel non alterare alcun profilo strutturale e funzionale dell’originario plesso abusivo, astenendosi da interventi di sorta (anche di natura “leggera”) [ed] in disparte quelli minimali strettamente necessari a garantire la sicurezza manutentiva e la incolumità delle persone” (cfr., T.A.R. Campania Napoli, Sez. VI, Sent., (data ud. 13/12/2022) 28/12/2022, n. 8088). Ne consegue che “ogni successiva ingiustificata alterazione dell’assetto originario della struttura sub iudice determina fatalmente un sopravvenuto aliud pro alio dell’intero abuso, la cui ultimazione viene pertanto traslata ben oltre il termine ultimo di legge, superato il quale resta inibita qualsiasi sanabilità dell’opera così trasformata (con conseguente improcedibilità della domanda pendente, a suo tempo proposta per una entità abusiva diversa). Ciò anche a prescindere dall’eventualità […] che i nuovi abusi si siano sovrapposti in modo stratificato sulla struttura originaria senza alterazioni irreversibili, consentendo cioè una loro rimozione capace di ripristinare lo status quo ante. Infatti, in presenza di una struttura edilizia realizzata senza titolo, la condonabilità di quest'ultima, attraverso interventi legislativi di settore qualificati dalla Corte Costituzionale eccezionali e straordinari (limitati a periodi di abuso ben determinati e delimitati, i più recenti risalenti quasi ad un ventennio), trova la sua ragione nel “chiudere un passato illegale in attesa di poter infine giungere ad una repressione efficace dell'abusivismo edilizio… con conseguente esigenza di recupero della legalità” (fra le tante in tema di condoni, Corte Cost. 196/2004); si presuppone quindi, da parte dell’autore dell'abuso che attende l’esito del condono, un contegno trasparente, senza alcuna promiscuità di convenienza, in applicazione di quel principio di leale cooperazione e di buona fede anche a carico anche del cittadino nei confronti della PA, ora espressamente tipizzato dal legislatore nel 2020 con il nuovo comma 2bis dell'art. 1 della L. n. 241 del 1990; di converso, resta sempre necessaria un’attività valutativa di somma attenzione da parte del comune, per intercettare con la dovuta severità atteggiamenti strumentali del richiedente, mediante solerti controlli non limitati al vaglio di ammissibilità della domanda, ma estesi a verificare l’assoluto rispetto di non aggravamento dell'abuso, durante la pendenza decisoria della domanda stessa. In questo senso, una volta che l'ente civico si accorge degli interventi abusivi ulteriori eseguiti sui manufatti in pendenza di condono, non resta legittimamente configurabile, da parte della stessa PA, alcun ordine-invito ad un semplice […] rientro del responsabile nella illegalità originaria ancora sub iudice (sempre che si tratti di abuso "stratificato" nei sensi prima precisati), dovendosi piuttosto reprimere senza prove di appello l’intero plesso contra legem, ormai trasformato e non più ricollegabile alla domanda di condono” (T.A.R. Campania Napoli, Sez. VI, Sent., (data ud. 08/06/2021) 21/06/2021, n. 4235) ” - Tar Campania, Napoli, sez. III, sent. n. 2131/2025.

Sulla scorta di tali assorbenti motivi e tenuto anche conto che non a ragione la RA pretende di considerare partitamente due porzioni di un suolo unico progressivamente trasformato senza titoli, il ricorso avverso il diniego di condono va respinto.

5 - Il ricorso per motivi aggiunti è solo accoglibile.

5.1 - L’infondatezza del ricorso introduttivo comporta l’inconfigurabilità di vizi derivati (in disparte la effettiva possibilità giuridica che i vizi di un diniego di condono possano riverberarsi automaticamente su atti quali quelli oggetto di delibazione).

5.2 – Quanto ai vizi propri dedotti in ricorso con riferimento all’ordinanza recante irrogazione della sanzione pecuniaria, risulta configurabile quello incentrato sulla mancata notifica dell’atto di accertamento dell’inottemperanza.

“ 9.1. Infatti, l’Adunanza Plenaria, definendo la questione rimessa dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3974 del 19 aprile 2023, ha affermato il principio secondo cui: “la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore”.

9.2. In particolare, la richiamata decisione n. 16/2023 ha affermato che la formulazione del comma 4 bis del citato art. 31 (il quale prevede che: “L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria”) non lascia adito a dubbi quanto al fatto che la sanzione pecuniaria è irrogata in ragione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione: l’accertamento deve necessariamente precedere l’irrogazione della sanzione.

La condotta colpevolmente omissiva del destinatario dell’ordine di demolizione comporta, quindi, per il proprietario una duplice sanzione: a) la perdita della proprietà del bene; b) una sanzione pecuniaria variabile da 2.000 a 20.000 euro ” – Consiglio di Stato, sez. VII, sent. n. 7739/2025.

Nel caso in esame, l’atto impugnato si limita a dar conto dell’accertamento eseguito dal personale della P.M., senza che al relativo verbale (atto dotato di efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate durante l'accesso ai luoghi, nella fattispecie neppure notificato) abbia fatto – però - seguito la successiva attività provvedimentale del Comune preliminare rispetto alla adozione del provvedimento sanzionatorio: la presa d’atto dell’Amministrazione è stata, infatti, contestuale all’emanazione dell’ordinanza di acquisizione di pochi giorni successiva all’atto impugnato.

Per tale assorbente ragione, l’ordinanza n. 11/2024 va annullata.

5.3 – L’impugnativa dell’ordinanza di acquisizione va invece respinta.

Il provvedimento specifica che l’acquisizione è circoscritta alle “ opere abusivamente eseguite ” e alla “ relativa area di sedime ”, cosicché la successiva identificazione catastale non lascia presumere che oggetto dell’acquisizione sia l’intera particella anche per l’estensione non interessata dagli abusi menzionati nel provvedimento.

5.3.1 - Non coglie, infine, nel segno la censura incentrata sull’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, in quanto l’attività di contrasto agli abusi edilizi costituisce un’attività vincolata e, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della citata l. 241 del 1990, l’omissione non comporta conseguenze nel caso in cui il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato (Cons. Stato, sez. III, 24 settembre 2025, n. 7502; sez. VII, 31 luglio 2025, n. 6769; sez. II, 27 gennaio 2025, n. 624).

6 - Il ricorso n. r.g. 1882/22 è inammissibile.

Il ricorso straordinario risulta notificato al Comune di Sant’Agnello in data 18/12/2021 (cfr. avviso di ricevimento in atti), mentre l’Amministrazione ha spedito l’atto di opposizione per la notifica il 17/2/22, ovvero con un giorno di ritardo rispetto alla scadenza maturata il 16/2/2022.

In argomento, si rammenta che l’art. 10, comma 1, d.P.R. n. 1199/19711, stabilisce: “1. I controinteressati, entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso, possono richiedere, con atto notificato al ricorrente e all'organo che ha emanato l'atto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale. In tal caso, il ricorrente, qualora intenda insistere nel ricorso, deve depositare nella segreteria del giudice amministrativo competente, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell'atto di opposizione, l'atto di costituzione in giudizio, dandone avviso mediante notificazione all'organo che ha emanato l'atto impugnato ed ai controinteressati e il giudizio segue in sede giurisdizionale secondo le norme del titolo III del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e del regolamento di procedura, approvato con regio decreto 17 agosto 1907, n. 642.

2. Il collegio giudicante, qualora riconosca che il ricorso è inammissibile in sede giurisdizionale, ma può essere deciso in sede straordinaria dispone la rimessione degli atti al Ministero competente per l'istruzione dell'affare”.

Ai sensi dell’art. 48 co. 3 c.p.a. “qualora l'opposizione sia inammissibile, il tribunale amministrativo regionale dispone la restituzione del fascicolo per la prosecuzione del giudizio in sede straordinaria”: “ la disposizione riguarda “l’ipotesi in cui a essere tardiva è l’opposizione”, non quella in cui l’impugnativa sia stata trasposta oltre il termine a seguito di opposizione; se infatti si consentisse che alla trasposizione tardiva seguisse la restituzione del fascicolo alla sede straordinaria si priverebbe di effetto utile l’opposizione tempestiva alla prosecuzione della controversia nella sede straordinaria ” - Consiglio di Stato, Sez, VII, sent. n. 689/2025.

Ne deriva la declaratoria di inammissibilità del ricorso giurisdizionale e la rimessione ai sensi dell’art. 10, comma 2 d.P.R. n. 1199/1971 degli atti al Ministero competente per l’istruzione dell’affare.

7 - Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come integrati da motivi aggiunti:

respinge il ricorso introduttivo n. 4529/21;

accoglie in parte il ricorso per motivi aggiunti iscritto al n. 4529/21 e, per l’effetto, annulla l’ordinanza n. 11/2024;

dichiara inammissibile il ricorso iscritto al n. 1882/22.

Dispone la restituzione del fascicolo per l’eventuale prosecuzione del giudizio in sede straordinaria, ai sensi dell’art. 48, comma 3, c.p.a.

Condanna RA ES alla refusione delle spese di lite nei confronti del Comune di Sant’Agnello che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI RA NA, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere

VI LE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI LE	RI RA NA

IL SEGRETARIO