Pubblicato il 29/12/2025

N. 23953/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00339/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 339 del 2022, proposto da
Sat – Società Autostrada Tirrenica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni e Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (già Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento:

a) del provvedimento prot. 32860 del 15 dicembre 2021 con cui il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili - Dipartimento per la programmazione, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi - Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e sui contratti concessori autostradali ha irrogato nei confronti della Società Autostrada Tirrenica S.p.A. una sanzione amministrativa dell'importo complessivo di € 125.000,00;

b) di ogni atto istruttorio relativo al procedimento che ha portato all'applicazione del suddetto provvedimento prot. 32860 del 15 dicembre 2021 ivi compresi:

(i) le note della Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e sui contratti concessori autostradali prot. 5854 del 4.3.2021 e prot. 6821 del 12.03.2021 recanti la contestazione alla Società Autostrada Tirrenica S.p.A. della presunta “inosservanza degli obblighi di provvedimenti del Concedente”;

(ii) il verbale della audizione tenutasi in data 27 maggio 2021 nella parte in cui la Direzione non ha positivamente valutato le deduzioni svolte dalla Concessionaria;

(iii) la relazione del RUP prot. n. 15596 del 4.06.2021;

(vi) per quanto occorrer possa, il parere dell'Avvocatura Generale dello Stato CT-40046/2018 prot. 176891 del 28.03.2019;

(c) di ogni ulteriore atto a questi connesso, presupposto e/o consequenziale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 ottobre 2025 il dott. IG RD AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato e depositato il 14 gennaio 2022, SAT – Società Autostrada Tirrenica S.p.A. ha impugnato l’atto, indicato in epigrafe, con cui il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili - Dipartimento per la programmazione, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi - Direzione generale per le strade e le autostrade, l’alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e sui contratti concessori autostradali le ha irrogato una sanzione amministrativa pari all’importo complessivo di € 125.000,00.

2. Il ricorso è affidato a cinque motivi.

2.1. Con il primo (rubricato “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 14 e 28 della Legge 689/1981 nonché dell’art. 25 e dell’Allegato N alla Convenzione di Concessione ”), si lamenta che la potestà sanzionatoria dell’amministrazione resistente in ordine alle condotte della ricorrente relative all’esercizio 2015, sarebbe prescritta.

2.2. Con il secondo (rubricato “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 26 e dell’Allegato N alla Convenzione Unica. Violazione dell’art. 1 della Legge 689 del 1981 e dei principi di legalità, tipicità e tassatività della sanzione amministrativa. Eccesso di potere per falso presupposto, sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione ”), si afferma che la sanzione irrogata violerebbe il combinato disposto dell’art. 2, comma 86, lett. d) del D.L. n. 262 del 2006 convertito con modificazioni dalla Legge n. 286 del 2006 e del cap. 2 dell’Allegato N alla Convenzione, il quale prevede una sola fattispecie sanzionatoria che riguarda la manutenzione straordinaria (e non quella ordinaria) e punisce esclusivamente la “ mancata presentazione al Concedente, per l’approvazione, dei progetti di manutenzione straordinaria ”.

2.3. Con il terzo (rubricato “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 lett. d) della Convenzione Unica. Eccesso di potere per illogicità, perplessità, falso presupposto, sviamento ”), si deduce l’erroneità del gravato provvedimento nella parte in cui ha contestato alla ricorrente la violazione dell’art. 8 lett. d) della Convenzione unica, dal momento che tale disposizione non prescriverebbe alcun obbligo in capo al Concessionario e non avrebbe alcuna attinenza con la contestazione oggetto del procedimento sanzionatorio.

2.4. Con il quarto (rubricato “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della Legge 689/1981, nonché degli artt. 3, 8, 25 e degli Allegati F ed N della Convenzione Unica. Radicale insussistenza dell’elemento soggettivo e oggettivo delle presunte violazioni contestate. Eccesso di potere per falso presupposto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà e sviamento ”), si lamenta che, in relazione alle annualità prese a riferimento nell’atto di irrogazione della sanzione (e dunque per gli esercizi dal 2015 al 2019), non vi era alcun obbligo convenzionale per il Concessionario di ottenere l’approvazione del piano dei lavori di manutenzione ordinaria prima di avviarne l’esecuzione.

2.4.1. Con il detto mezzo si allega, altresì, che, essendo stata rappresentata alle concessionarie autostradali l’esigenza della previa approvazione da parte dell’UIT dei programmi annuali di manutenzione ordinaria solamente con la circolare prot. 8721 del 3 aprile 2019 (emanata allorché tutti i programmi manutentivi relativi agli esercizi 2015 - 2019 erano già stati predisposti dalla ricorrente e inviati alla Concedente), l’applicazione retroattiva di tale obbligo e della sanzione per la sua inottemperanza contrasterebbe con il principio di legalità ed irretroattività delle sanzioni amministrative di cui all’art. 1 della Legge 689/1981, con i principi della certezza del diritto ex art. 10 del TFUE e della tutela del legittimo affidamento, nonché con quelli di cui agli artt. 1 e 6 del Protocollo CEDU 1

2.5. Con il quinto (rubricato “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della Legge 241/1990 e dell’Allegato N alla Convenzione di Concessione. Violazione dei principi di efficienza, efficacia, trasparenza e buon andamento della P.A. ”), si deduce l’illegittimità dell’impugnato provvedimento, in quanto adottato in un termine triplo rispetto a quello massimo previsto dalla norma primaria.

3. L’amministrazione si è costituita in resistenza il 21 gennaio 2022.

4. All’udienza pubblica ex art. 87, comma 4-bis, c.p.a., in vista delle quale le parti hanno depositato documenti e memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Occorre, in ossequio al principio della ragione più liquida, principiare l’esposizione dallo scrutinio dal secondo mezzo di gravame.

6. Detto motivo è fondato.

6.1. L’art. 2, comma 86, lett. d) del D.L. n. 262/2006, stabilisce che l’NA (alla quale, a far data dal 1° ottobre 2012, è subentrato il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nella qualità di Concedente come previsto dall’art. 11, comma 5, del D.L. n. 216/2011, convertito con modificazioni dalla L. n. 14/2012, e dell’art. 36 del D.L. n. 98/2011, convertito con modificazioni dalla L. n. 111/2011), nell’ambito del potere di vigilanza che è chiamata ad esercitare sui concessionari, “ salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inosservanza degli obblighi di cui alle convenzioni di concessione e di cui all’articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, come sostituito dal comma 85 del presente articolo, nonché dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte dei concessionari alle richieste di informazioni o a quelle connesse all’effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri ” irroga “ sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori nel minimo a euro 25.000 e non superiori nel massimo a euro 150 milioni, per le quali non è ammesso quanto previsto dall’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689; in caso di reiterazione delle violazioni ha la facoltà di proporre al Ministro competente la sospensione o la decadenza della concessione ”.

6.2. La Convenzione Unica stipulata tra le parti l’11 marzo 2009, nel disciplinare all’art. 25 il potere sanzionatorio del concedente, precisa che: “ Fatta salva la pronuncia di decadenza dalla concessione prevista dal precedente articolo 9, e fatta salva parimenti l’applicazione, anche cumulativa, delle penali di cui alla presente convenzione, in caso di violazione, di inosservanza o di omissione, anche parziale, degli obblighi derivanti dalla legge e dalle disposizioni individuali nell’allegato N alla presente Convenzione Unica trova applicazione il sistema di sanzioni, quale disciplinato dal medesimo allegato N. La procedura sanzionatoria di cui all’art. 2, comma 86, lett. d), del Decreto Legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla Legge 24 novembre 2006, n. 286, è regolata dalla legge n. 689 del 24 novembre 1981 ”.

6.2.1. L’Allegato N alla citata Convenzione Unica contiene, nella prima parte, il “ Disciplinare per l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui al comma 86 lett. d) del Decreto Legge n. 262 del 23 ottobre 2006 convertito dalla Legge n. 286 del 24 novembre 2006 ” e, nella seconda parte, il “ Disciplinare per l’applicazione delle penali per inadempimenti contrattuali ai sensi del comma 83, lett. h), dell’art. 2 del Decreto legge n. 262 del 3 ottobre 2006 convertito dalla Legge n. 286 del 24 novembre 2006 ”.

6.3. In virtù dell’impianto normativo convenzionale si ricava, nella sostanza, che il potere del MIT di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie ai concessionari autostradali è circoscritto alla violazione degli obblighi individuati nella Convenzione Unica, la quale tipizza le violazioni che danno luogo a sanzioni, individuandole nel dettaglio al menzionato Allegato N, al Capitolo 2.

6.4. Ebbene, dal confronto tra le previsioni di cui al suddetto Capitolo 2 e l’oggetto del provvedimento sanzionatorio impugnato – mancata autorizzazione nello svolgimento dell’attività annuale di manutenzione ordinaria – il Collegio constata che nessuna delle sanzioni ivi previste riguarda specificamente la violazione dell’obbligo di approvazione del programma di manutenzione ordinaria (come del resto non disconosciuto in causa dall’amministrazione resistente: cfr., in particolare, p. 7 della memoria di parte resistente del 13 agosto 2025).

6.5. Se è certo che, sul concessionario autostradale, grava l’obbligo di assicurare l’esecuzione, a cadenza regolare, di interventi di manutenzione ordinaria funzionali ad assicurare la piena efficienza della rete autostradale, l’inadempimento a tale obbligo, che pure potrebbe dar luogo alle penali previste dai capitoli da 3 ad 8 dell’Allegato N, non risulta assoggettato altresì alle sanzioni di cui agli artt. 8, comma d), e 25 della Convenzione Unica né del Capitolo 2 dell’Allegato N alla Convenzione (cfr. in questi termini, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 8 agosto 2025, nn. 5895 e 5896, in questa sede richiamate anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.).

6.6. Non induce a diverso avviso la previsione del D.M. n. 346/2014, richiamata dall’amministrazione resistente, se non altro perché è solo con la circolare del 3 aprile 2019 (sub doc. 4 di parte ricorrente, dove si legge quanto segue: “ in aderenza con l’orientamento espresso dall’Avvocatura dello Stato si rappresenta l’esigenza che la predisposizione dei programmi annuali di manutenzione ordinaria da parte di codeste società debba risultare da una puntuale attività di ricognizione dello stato delle infrastrutture, pianificazione e valutazione delle esigenze, da condividere con gli Uffici Ispettivi Territoriali di questa Direzione Generale e corredata da preventiva autorizzazione da parte degli stessi Uffici ”), e dunque in relazione ad annualità successive rispetto a quelle di cui all’atto di irrogazione della sanzione oggetto del presente giudizio, che è stato stabilito l’obbligo di preventiva approvazione dei piani di manutenzione ordinaria, peraltro a seguito di un parere – rilasciato dall’Avvocatura dello Stato con nota prot. n. 176891 del 28 marzo 2019 – richiesto dallo stesso Ministero resistente sull’interpretazione e la corretta applicazione del rapporto tra atti regolamentari e convenzionali applicabili ai rapporti concessori (cfr. le già richiamate pronunce del T.A.R. Campania, Napoli, n. 5895 e 5896 del 2025).

6.7. Ne consegue la fondatezza dei rilievi proposti da pare ricorrente con il mezzo in esame.

7. Del pari fondato è il quarto motivo di ricorso.

7.1. Invero, non risulta efficacemente contestato, ai sensi dell’art. 64, comma 2 c.p.a., che la ricorrente ha presentato annualmente e tempestivamente il programma delle manutenzioni (cfr. p. 7 e 8 del ricorso); all’assolvimento di tale onere, però, non è corrisposta alcuna attività istruttoria da parte dell’Amministrazione concedente. Di conseguenza, l’affermata potestà di approvazione avrebbe dovuto tradursi in concrete determinazioni, anche, non secondariamente, in ragione di un principio di leale collaborazione e in applicazione del rapporto fiduciario che deve sussistere tra le parti della concessione. Ma ciò, per quanto emerso in giudizio, non è accaduto, senza plausibili giustificazioni; né può ritenersi che la tardiva attivazione del procedimento sanzionatorio (nota prot. 5854 del 4 marzo 2021) possa supplire ad un’inerzia, risalente addirittura al 2015, che ha, piuttosto, fondato il legittimo affidamento della società ricorrente in ordine all’appropriatezza tecnica dei piani di manutenzione (impregiudicato, invece, il controllo sulla loro esecuzione) e che, dunque, esclude di poter ravvisare l’elemento psicologico minimo (colpa) necessario per irrogare la sanzione impugnata (cfr., in questi termini, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV, 31 gennaio 2022, n. 1126 per una fattispecie pressoché identica a quella per cui è causa).

8. L’accoglimento del secondo e del quarto motivo di ricorso, comportando l’annullamento della predetta sanzione, determina l’assorbimento delle censure non esaminate.

9. La novità e la complessità delle questioni oggetto del presente giudizio giustifica l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in parte motiva.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IC IA, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

IG RD AN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG RD AN	IC IA

IL SEGRETARIO