Pubblicato il 29/09/2021

N. 01145/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01369/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1369 del 2017, proposto da
Società Semplice Agricola -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Gianluca Mignacca e Monica Malagutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AV, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin e Ezio Zanon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Ezio Zanon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del Decreto decadenza parziale domande PSR 2007/2013 Misura 214E3M “Mantenimento di prati stabili in zone vulnerabili (montagna e collina) – Misura 211 “Comuni a ridotta capacità foraggera” e Domanda Unica 2012-2013 Prot. 148735/2017 del 04/09/2017 – rep. 772/2017 – class. V/7 notificato a mezzo pec alla Società Semplice Agricola -OMISSIS- il 06/09/2017 per l’importo complessivo di € 107.502,91 di cui € 36.027,15 a titolo di irregolarità e € 71.475,76 a titolo di sanzione, per gli scostamenti accertati in applicazione a quanto previsto dagli articoli 16 del regolamento CE n. 65/2011 e 58 del regolamento CE n. 1122/2009

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AV e della Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 settembre 2021, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società Semplice Agricola -OMISSIS- (d’ora in poi -OMISSIS-), esercente attività di allevamento di bovini in Canale D’-OMISSIS- (BL), ha presentato ad AV le domande per i premi PAC (Politica Agricola Comunitaria), previsti dai Regg. CE. 73/2009 e 1698/2005.

In data 09/01/2015, prot. n. 1028 è pervenuto ad AV il verbale di contestazione della Guardia di Finanza, Tenenza di -OMISSIS-, redatto nei confronti della società ricorrente, alla quale è stata contestata l'utilizzazione di dichiarazioni false per indurre in errore l'Agenzia in merito ad una non veritiera consistenza di terreni, al fine di procurare a sé un ingiusto profitto consistente nella concessione di ingenti somme.

Con nota del 03/05/2017, prot. n. 33500, è stata trasmessa da AV a -OMISSIS-, la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza dai premi riconosciuti alla ricorrente, con conseguente accertamento del debito.

Pur a seguito delle memorie difensive presentate da -OMISSIS-, AV, con provvedimento prot. n. 148735/2017 del 04/09/2017, ha dichiarato la decadenza parziale di -OMISSIS- dai benefici ottenuti per le domande presentate, per l’importo complessivo di € 107.502,91, di cui € 36.027,15 a titolo di irregolarità e € 71.475,76 a titolo di sanzione, per gli scostamenti accertati in applicazione a quanto previsto dagli articoli 16 del regolamento CE n. 65/2011 e 58 del regolamento CE n. 1122/2009.

Avverso il provvedimento indicato in epigrafe -OMISSIS- ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 29 novembre 2017, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. AV non avrebbe correttamente valutato e ponderato tutti gli elementi istruttori a disposizione, in particolare, non adeguatamente valutando e motivando in ordine alla documentazione di cui alle memorie difensive presentate in sede procedimentale, a comprova dell'esistenza di accordi con parte dei proprietari dei terreni contestati, l’attività di pascolo essendo asseritamente avvenuta in seguito alla consultazione e al consenso verbale dei proprietari;

2. il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto fondato, da un lato, su una rappresentazione dei fatti difforme da quella reale, riferendosi AV ad un procedimento -OMISSIS-, per il quale non si è costituita parte civile e ha dichiarato di non ritenersi vincolata alla eventuale pronuncia; dall’altro lato, sull’esistenza di fatti o di circostanze che dagli atti risulterebbero, invece, insussistenti; secondo parte ricorrente, poi, il verbale della GdF oggetto del procedimento -OMISSIS- presso il Tribunale di -OMISSIS- è antecedente al d.m. 1992 del 20 marzo 2015 che conferma inequivocabilmente la marginalità del titolo di conduzione, alla luce, in particolare, di quanto previsto dall’art. 9, punto 2; inoltre, parte ricorrente ha dedotto di aver emesso assegni bancari, asseritamente incassati dai beneficiari, corrispondenti al corrispettivo del canone di affitto, a fronte della disponibilità dei terreni utilizzati, nonché di aver utilizzato, mediante attività di pascolamento, un’area a rischio di abbandono così rispettando i dettami delle norme e dei regolamenti in materia.

Si sono costituite in giudizio AV e la Regione Veneto, contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 22 settembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale: in punto giurisdizione.

Parte ricorrente, nella memoria difensiva depositata in data 30 luglio 2021 ha eccepito il difetto di giurisdizione dell’intestato TAR dalla stessa adito, eccezione la cui fondatezza è stata avversata dall’Amministrazione resistente.

Al riguardo, occorre fare richiamo al consolidato indirizzo giurisprudenziale (Consiglio di Stato, decisione n. 6/2014 dell’Adunanza Plenaria), secondo cui <<in materia di aiuti comunitari all’agricoltura e benefici analoghi e con riferimento al problema della giurisdizione si deve distinguere tra la fase amministrativa della concessione del contributo e la fase successiva durante la quale le due parti debbono adempiere i rispettivi obblighi: la pubblica amministrazione l’obbligo di erogare il contributo stabilito, il beneficiario l’obbligo di eseguire integralmente gli impegni assunti a pena di decadenza dal beneficio e di restituzione di tutto quanto già percepito. Nella prima fase, la posizione giuridica dell’agricoltore è di interesse legittimo; laddove, nella seconda, quella di diritto soggettivo>>.

Alla luce delle suesposte coordinate ermeneutiche, deve dunque ritenersi che, non vertendosi, nella specie, su questioni inerenti agli adempimenti/inadempimenti agli obblighi, quanto piuttosto alla esatta valutazione circa la veridicità delle dichiarazioni fatte dalla società interessata ai fini dell’ottenimento della concessione degli aiuti, la giurisdizione pertiene al giudice amministrativo.

Si tratta, quindi, di una rivalutazione da parte della P.a. della validità dell’originario provvedimento in forza del quale è stato accordato a parte ricorrente il beneficio economico e non di un inadempimento connesso alla fase successiva all’adozione del provvedimento medesimo.

Pertanto, l’eccezione deve essere respinta.

2. Nel merito.

2.1. In via preliminare, occorre rilevare come la documentazione prodotta da parte ricorrente in memoria di replica sia tardiva e, come tale non ammissibile, trattandosi di documenti che avrebbero potuto essere tempestivamente prodotti nei termini di legge, non essendo state allegate e, comunque, dimostrate, circostanze tali da giustificare una rimessione in termini di parte ricorrente.

2.2. I motivi di ricorso formulati da parte ricorrente devono essere esaminati congiuntamente.

È dirimente, in particolare, ai fini della decisione del presente giudizio, riscontrare come il provvedimento impugnato e, ancor prima, il procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione dello stesso, siano successivi all’entrata in vigore del d.m. MIPAAF 20 marzo 2015, n. 1922, recante <<ulteriori disposizioni relative alla semplificazione della gestione della PAC 2014-2020>>.

L’art. 9 (recante “Disposizioni transitorie in tema di controlli sulle erogazioni in agricoltura”) detta una serie di specifiche disposizioni, al fine di favorire la transizione alle nuove norme di gestione del fascicolo aziendale, di cui all’art. 3 del decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali 12 gennaio 2015, n. 162, con riferimento ai controlli avviati nel corso dell’annualità 2013 e finalizzati ad individuare indebite richieste od erogazioni di premi a superficie conseguenti ad occupazioni abusive od illegittime di terreni.

A questo proposito, il comma secondo della suddetta disposizione stabilisce che, per i terreni di proprietà dei soggetti privati o pubblici dichiarati nelle domande di aiuto presentate nelle annualità 2006 - 2013, l’assenza di opposizioni da parte dei proprietari o, nel caso di soggetti privati, dei loro eredi, consente all’agricoltore che li dichiara nelle domande di aiuto di ottenere gli aiuti erogati dagli organismi pagatori riconosciuti, senza che ciò valga a costituire legittima conduzione di tali terreni. A tal fine, gli Organismi pagatori competenti (nel caso di specie AV) comunicano ai soggetti privati o agli enti pubblici proprietari, anche mediante l’utilizzo delle registrazioni catastali, gli identificativi dei terreni e del periodo di riferimento della conduzione dichiarata, invitandoli ad esprimere, entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione, la propria eventuale opposizione.

Decorso tale termine senza che siano pervenute opposizioni, gli aiuti sopra indicati sono considerati legittimamente richiesti e/o erogati.

In forza del comma 3, qualora almeno uno degli aventi diritto manifesti espressamente l’assenza di opposizione, dichiarando di agire in nome e per conto anche degli altri aventi diritto, il procedimento di cui al comma 2 si intende concluso.

Il comma 4 stabilisce che, qualora almeno uno degli aventi diritto abbia già espresso formalmente il proprio dissenso nell’ambito delle verifiche condotte da Organismi di controllo, non si fa luogo all’applicazione della procedura di cui ai commi precedenti. Del pari, non si fa luogo all’applicazione di tale procedura ove i controlli di cui al comma 1 abbiano già accertato l’assenza di indebite richieste o erogazioni di premi a superficie. La mancata opposizione nei termini da parte degli aventi diritto non vale comunque al fine della costituzione di diritti di godimento sui terreni oggetto della comunicazione.

In forza del comma 5, <<ove nell’ambito dei controlli di cui al comma 1 si accertino irregolarità sui titoli di conduzione che conseguono ad occupazioni abusive o illegittime, alle domande di aiuto di cui trattasi si applicano le disposizioni previste dalla normativa europea in caso di dichiarazione eccessiva di superficie. Tali fattispecie non integrano invece le condizioni per l’applicazione degli articoli regolamentari relativi alla creazione di condizioni artificiose per l’ottenimento degli aiuti>>.

La sopra citata normativa ha, quindi, disciplinato in modo specifico e puntuale il procedimento che l’Organismo di controllo (nel caso di specie, come detto, AV) deve seguire al fine di poter adottare eventuali provvedimenti di decadenza come quello per il quale è causa.

La normativa che precede risulta finalizzata a far sì che a fronte di contratti verbali, difficili da dimostrare, per la mancanza di prova scritta, il richiedente il premio non sia penalizzato laddove, pur non riuscendo a dimostrare adeguatamente la sussistenza del titolo, non abbia di fatto dato luogo ad una occupazione illegittima, in contrasto, cioè, con l’interesse del legittimo proprietario, il quale abbia anche solo “tollerato” la conduzione dei terreni, e per tale ragione, quindi, non abbia inteso opporre o non intenda opporre alcunché alla conduzione del terreno, legittimando di conseguenza la percezione dei premi da parte del richiedente. Ciò, d’altronde, fermo restando che <<la mancata opposizione nei termini da parte degli aventi diritto non vale comunque al fine della costituzione di diritti di godimento sui terreni oggetto della comunicazione>>.

La normativa, cioè, distingue l’aspetto strettamente civilistico legato alla sussistenza di un titolo - dal quale discende il diritto dell’agricoltore di utilizzare il terreno -, dalla “tolleranza” che il proprietario dei terreni manifesta verso l’uso degli stessi da parte di chi è privo del suddetto titolo, tolleranza manifestata attraverso un mancato dissenso o un consenso formale ancorché postumo.

In quest’ottica, dall’esame complessivo delle disposizioni normative che precedono emerge chiaramente come l’accurata istruttoria che AV è chiamata ad effettuare, prima di decidere se adottare un eventuale provvedimento di decadenza, deve essere rivolta, in prima battuta, ad acquisire la prova che la conduzione del terreno sia fondata su un titolo effettivo o, comunque, su un atto di assenso del proprietario o del legittimo titolare della superficie condotta dal richiedente il premio; oppure, per converso, in mancanza della prova di un titolo legittimante la conduzione del terreno, ad acquisire la prova che il suddetto proprietario/titolare abbia formalmente espresso il proprio dissenso all’utilizzo del terreno da parte del richiedente il premio.

Come detto, d’altronde, deve trattarsi di un dissenso espresso “formalmente”, ovvero deve risultare chiaramente la volontà del proprietario che il richiedente non utilizzi il terreno, non essendo sufficiente una mera attestazione della mancata stipula di un contratto tra le parti.

Qualora la prova suddetta, nonostante l’istruttoria, non sia adeguatamente raggiunta, l’Organismo di controllo deve procedere in conformità ai commi 2 e 3 che precedono.

Ebbene, nel caso di specie, dalla documentazione in atti, ma ancor prima dalla stessa motivazione del provvedimento impugnato, emerge, in primo luogo, come, al momento dell’adozione del provvedimento medesimo, non vi fossero elementi di prova sufficienti a far ritenere comprovata l’esistenza del titolo di conduzione, da parte della società ricorrente, relativi a tutti i terreni oggetto di causa, poiché, a fronte dell’asserzione dell’avvenuta stipula di alcuni contratti verbali tra quest’ultima e i proprietari degli stessi, non risultano agli atti degli accertamenti giudiziali, non solo passati in giudicato, ma quantomeno sufficientemente pregnanti al fine di escludere un provvedimento di decadenza, né emergono elementi probatori sufficientemente univoci per ritenere, comunque, sulla scorta di una valutazione autonoma da parte della P.a., esistenti i titoli di conduzione affermati.

Per contro, non emergono nemmeno elementi documentali dai quali evincere, in modo completo, preciso e puntuale, la prova di un dissenso/opposizione espresso “formalmente” da parte di tutti i proprietari/titolari dei terreni dichiarati da parte ricorrente, considerato, peraltro, che, ai fini dell’applicazione dell’art. 9, d.m. n. 1922 del 2015, all’opposizione/dissenso richiesto dalla norma medesima non è assimilabile la mera declaratoria di assenza di contratto, ma occorre, per le ragioni sopra esposte, una manifestazione esplicita e chiara in senso oppositivo, di tutti i singoli proprietari, alla conduzione “di fatto” dei terreni da parte dell’impresa agricola.

A fronte di quanto sopra, pertanto, AV avrebbe dovuto procedere ai sensi dell’art. 9, commi 2 e 3, d.m. 2015, ovvero avrebbe dovuto comunicare ai proprietari, anche mediante l’utilizzo delle registrazioni catastali, gli identificativi dei terreni e del periodo di riferimento della conduzione dichiarata, invitandoli ad esprimere, entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione, la propria eventuale opposizione; decorso tale termine senza che fossero pervenute opposizioni, gli aiuti sopra indicati avrebbero dovuto essere considerati legittimamente richiesti e/o erogati; qualora, almeno uno degli aventi diritto avesse manifestato espressamente l’assenza di opposizione, dichiarando di agire in nome e per conto anche degli altri aventi diritto, il procedimento di cui al comma 2 si sarebbe concluso.

In caso di opposizione espressamente formulata, invece, avrebbe dovuto trovare applicazione il comma 5, in forza del quale, ove nell’ambito dei controlli che precedono si accertino irregolarità sui titoli di conduzione che conseguono ad occupazioni abusive o illegittime, alle domande di aiuto di cui trattasi si applicano le disposizioni previste dalla normativa europea in caso di dichiarazione eccessiva di superficie.

Poiché, quindi, non risulta provato documentalmente, in modo puntuale e analitico, che AV si sia conformata al dettato dell’art. 9, d.m. 1922 del 2015, che precede, con conseguente vizio istruttorio, il ricorso deve essere accolto per le ragioni e nei limiti di cui sopra, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, ferma restando la riedizione del potere da parte di AV al seguito del completamento dell’istruttoria nei termini delineati.

Le spese di lite, attesa la particolarità della controversia devono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 settembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO