Pubblicato il 17/12/2025

N. 00196/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00105/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 105 del 2025, proposto da HOTEL DU LAC ET DU PARC S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Benini e Laura Tardivo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- la Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Evelina Stefani, IAluisa Cattoni e Danilo Cabras, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura in Trento, piazza Dante n. 15;
- il Comune di Riva del Garda, non costituito in giudizio;

nei confronti

dell’Albergo AS S.a.s. di WA TO e C., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione della Giunta provinciale n. 510 d.d. 11.04.2025 e dei relativi allegati, pubblicata in data 24.04.2025, con la quale è stata approvata con modifiche e prescrizioni la “Variante 13 bis”, Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG), ai sensi dell'articolo 39, comma 2, della L.P. 4 agosto 2015, n. 15, in particolare avuto riguardo alle previsioni relative al compendio alberghiero all'insegna “Du Lac et Du Parc Grand Resort” e alle correlate norme tecniche di attuazione di cui agli articoli 23-quater, co. 2, ultimo capoverso, e 27, lett. “B) zone HB  - ricettive in Fascia Lago”

- della deliberazione del Commissario ad acta presso il Comune di Riva del Garda n. 1 di data 19.06.2024, di adozione definitiva della “Variante 13 bis”, Variante non sostanziale al PRG, ai sensi dell'articolo 39, comma 2, della L.P. 4 agosto 2015, n. 15, in particolare avuto riguardo alle previsioni relative al compendio alberghiero all'insegna “Du Lac et Du Parc Grand Resort”;

- della deliberazione del Commissario ad acta presso il Comune di Riva del Garda n. 1 del 09.11.2023, di adozione in via preliminare della “Variante 13 bis”, Variante non sostanziale al PRG, ai sensi dell'articolo 39, comma 2, della L.P. 4 agosto 2015, n. 15, in particolare avuto riguardo alle previsioni relative al compendio alberghiero all'insegna “Du Lac et Du Parc Grand Resort”;

- di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, e in particolare, per quanto occorrer possa, delle “Controdeduzioni, chiarimenti e precisazioni al parere della PAT”, della nota del Commissario ad acta presso il Comune di Riva del Garda prot. n. 54819 d.d. 24.12.2025 e delle decisioni assunte in relazione alle Osservazioni alla variante n. 13-bis, nella parte in cui non sono state accolte le osservazioni formulate dalla società Hotel Du Lac et Du Parc S.p.A.-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Trento, e vista la documentazione depositata;

Viste le memorie depositate dalle parti costituite;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il consigliere IA AP, e uditi i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, notificato il 20 giugno 2025 e depositato il 14 luglio, la Società Hotel Du Lac et Du Parc S.p.A. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, in particolare, i provvedimenti di adozione definitiva e di approvazione della Variante non sostanziale 13 bis, adottati rispettivamente dal Commissario ad acta presso il Comune di Riva del Garda con deliberazione n. 1 del 19 giugno 2024, e dalla Provincia Autonoma di Trento con deliberazione della Giunta 11 aprile 2025, n. 510.

La ricorrente è proprietaria nel Comune del compendio alberghiero “Du Lac et Du Parc Grand Resort” - tavolarmente contraddistinto dalle pp.ed. 406/1, 406/2, 3617, 2916 e dalle pp.ff. 4568, 3964/1 3964/2 e 3965/1 C.C. Riva - su un’area di oltre 70.000 mq situata tra viale Rovereto e la sponda nord del lago di Garda, all’interno della c.d. “Fascia Lago”, con la presenza del più esteso parco privato della sponda settentrionale lacustre, ricco di vegetazione di tipo misto e di diversi laghetti naturali ed artificiali.

Espone in punto di fatto che:

- negli ultimi sette anni sono stati investiti circa 15 milioni di euro per la riqualificazione del Resort (camere, Spa, piscina coperta, spazi congressuali);

- a seguito della decadenza del piano attuativo ai fini generali n. 17 è sorta l’esigenza di ridisciplinare le aree ricadenti in “Fascia Lago” di Riva del Garda, adempimento previsto entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della l.p. n. 3/2017;

- con provvedimento del 9 novembre 2023 il Commissario ad acta presso il Comune ha adottato in via preliminare la variante 13 bis al PRG, qualificata quale variante “di tipo non sostanziale” in quanto destinata ad effettuare una ricognizione generale delle previsioni oggetto di decadenza ai sensi di quanto disposto dall’art. 39, co. 2, lett. d), della l.p. n. 15/2015; e, altresì, ad introdurre modifiche correlate alle previsioni di cui all’art. 39, co. 2, lettere b), e), g), g-bis), j-bis) e k), della l.p. 15/2015;

- dalla relazione illustrativa, per la parte relativa alle strutture ricettive, si evincono le relative strategie, quali: favorire il trasferimento dei parcheggi al fine di massimizzare il verde privato; l’innalzamento degli standard ricettivi; la riqualificazione dei volumi ricettivi esistenti con la stesura di una scheda per ogni immobile;

- in sede di prima stesura l’amministrazione ha quindi redatto una scheda per ogni struttura al fine dichiarato di assicurare le esigenze di adeguamento unitario adattando la proposta al singolo edificio, con indicazioni di tipo puntuale contenute nelle singole schede progettuali; e alla ricorrente sono state dedicate le schede n. 8 FL e n. 9 FL;

- la predetta ha formulato rituali osservazioni ricevute dal Comune il 27 dicembre 2023; e anche la Conferenza di pianificazione con il verbale datato 8 febbraio 2024 ha manifestato delle perplessità circa l’uso delle schede intervento in luogo della disciplina di zona, evidenziando altresì un approccio frammentario che non tiene conto della peculiarità della fascia lago;

- con provvedimento del 19 giugno 2024 l’Amministrazione ha adottato in via definitiva detta variante 13 bis, ridefinendo solo in parte i contenuti sulla scorta delle osservazioni della Conferenza e di quelle pervenute durante la fase di deposito del piano; mentre quelle presentate dalla ricorrente sono state quasi interamente respinte;

- il Servizio Urbanistica e tutela del paesaggio della Provincia con nota datata 11 novembre 2020 ha espresso il parere di competenza evidenziando le suddette criticità sulle attività ricettive, e subordinando l’approvazione della variante alla modifica dei contenuti del piano;

- il Commissario ad acta con nota del 24 dicembre 2024 ha trasmesso la documentazione modificata al fine di assicurare la compatibilità con il PUP, con la l.p. n. 15/2015 e con il PTC; con conseguente nota del 26 febbraio 2025 del Servizio Urbanistica con indicazione dei contenuti della variante su cui intervenire, e relativo riscontro del Comune con relazione integrativa di marzo 2025;

- con deliberazione della Giunta Provinciale n. 510 datata 11 aprile 2025, pubblicata il 24 aprile 2025, la variante 13 bis è stata approvata con modifiche e prescrizioni.

L’odierna ricorrente si duole della variante così approvata, censurando la stessa in parte qua per i seguenti motivi:

1) Violazione ed erronea applicazione degli artt. 17, 24 e 50 della legge provinciale 04 agosto 2015, n. 15 e s.m.-. Violazione ed erronea applicazione dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica e, precisamente, del principio di ripartizione del territorio 9 in “zone territoriali omogenee”. Violazione del principio di tipicità e nominatività degli strumenti urbanistici e dei principi di legalità e di tipicità degli atti amministrativi. Eccesso di potere per difetto o, comunque, insufficienza di istruttoria, insussistenza dei presupposti di fatto, carenza o, comunque, insufficienza della motivazione. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste ;

2) Ancora violazione ed erronea applicazione di legge, in particolare, dell’art. 24 della legge provinciale 04 agosto 2015, n. 15 e s.m. Violazione del principio di legalità e di tipicità degli atti amministrativi. Eccesso di potere per insussistenza dei presupposti di fatto e carenza o, comunque, insufficienza della motivazione e dell’istruttoria, sviamento. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste ;

3) Violazione ed erronea applicazione di legge, in particolare, degli art. 24 e 77 della legge provinciale 04 agosto 2015, n. 15 e s.m., nonché dell’art. 22 delle N.D.A. del PUP di cui all’Allegato B alla l.p. 27 n. 5/2008. Eccesso di potere per carenza o, comunque, insufficienza della motivazione, difetto di istruttoria. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste .

Ha, quindi, chiesto l’annullamento in parte qua degli atti impugnati, con vittoria di spese, e con riserva di proporre motivi aggiunti e di formulare, anche in separato giudizio, la domanda risarcitoria ex art. 30, co. 5, cod. proc. amm..

B. – Si è costituita in giudizio la Provincia Autonoma di Trento, depositando documentazione.

C. – In vista della trattazione del merito le parti costituite hanno depositato memorie difensive.

C.1. – La Provincia – fatta una premessa sul potere provinciale nel procedimento pianificatorio dei comuni – ha ripercorso l’articolato iter che ha portato all’approvazione della contestata variante, avversando le singole censure e chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato, con vittoria di spese.

C.2. – La società ricorrente ha replicato a tali deduzioni difensive insistendo per l’accoglimento del ricorso.

D. – All’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, uditi i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale – i quali hanno discusso ribadendo le rispettive tesi – la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dalla Società Hotel Du Lac et Du Parc S.p.A. avverso i provvedimenti di adozione definitiva e approvazione della Variante non sostanziale 13 bis, adottati rispettivamente dal Commissario ad acta presso il Comune di Riva del Garda con deliberazione n. 1 del 19 giugno 2024, e dalla Provincia Autonoma di Trento con deliberazione della Giunta 11 aprile 2025, n. 510.

B. – Il ricorso non è fondato, il che consente di prescindere dal problema della disintegrità del contraddittorio in relazione alle altre strutture ricettive, non evocate in giudizio, interessate dalla nuova disciplina oggetto di contestazione.

B.1. – Il primo e il secondo motivo – i quali possono essere trattati congiuntamente per ragioni di ordine logico-sistematico – non sono fondati.

B.1.1. – Con il primo motivo – e con il primo profilo del secondo motivo – la ricorrente si lamenta della scelta effettuata dal Comune, e avallata dalla Provincia, di introdurre una « disciplina ad hoc e diversificata per ciascuno dei 9 esercizi ricettivo-alberghieri presenti in Fascia Lago », in deroga all’art. 27 lett. B) – Zone HB – ricettive Fascia Lago, dolendosi di un regime ingiustificatamente restrittivo e gravoso, soprattutto se posto a raffronto con quello più favorevole riservato ad altre strutture ricettive presenti all’interno della fascia Lago.

Con le osservazioni a tal fine presentate parte istante ha innanzitutto criticato l’eccessiva polverizzazione della disciplina del territorio e la violazione del principio della ripartizione in “zone territoriali omogenee” avente quale finalità quella di assicurare uniformità di trattamento in parti di territorio aventi caratteristiche simili (densità edilizia, altezze edifici, distanze tra costruzioni); lamentando altresì la riconduzione nella sede della pianificazione generale di compiti propri dei piani attuativi, e dell’assenza di una disciplina edificatoria della zona in interesse.

La prospettazione non può essere accolta.

Deve innanzitutto premettersi, in generale, che secondo un granitico orientamento anche del giudice di appello:

- “…l e scelte di pianificazione urbanistica sono ampiamente discrezionali e non sono sindacabili dal Giudice amministrativo salvo che per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 29 marzo, n. 2962; Consiglio di Stato novembre 2021, Sez. IV n. 7926) …” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 settembre 2025, n. 7350).

-“… le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono apprezzamenti di merito, connotati da ampia discrezionalità e incidenti non solo sull’assetto del territorio, ma anche sul suo sviluppo socio-economico, e sono - in quanto tali - sottratte al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, ovvero risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dell’intervento pianificatorio o siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio …” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6895; nello stesso senso, T.R.G.A., Trento, 25 maggio 2020, n. 75);

- “… il piano regolatore, così come gli altri piani urbanistici, sono atti generali ampiamente discrezionali, sindacabili soltanto per macroscopica illogicità o irragionevolezza, o qualora siano inficiati da errori di fatto o da abnormi illogicità, perché incoerenti con l'impostazione di fondo dell'intervento pianificatorio. Ne consegue che non sussiste la necessità di particolari motivazioni a sostegno delle scelte urbanistiche del Comune essendo sufficiente il mero richiamo ai criteri e principii ispiratori del piano. Tale principio trova eccezione nell’ipotesi in cui sussista un’aspettativa qualificata del proprietario o una specifica destinazione urbanistica. A fronte di destinazioni urbanistiche diverse e più sfavorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico, l'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione sussiste solo quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo), approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione.

Inoltre, le istanze e osservazioni proposte dai cittadini e/o proprietari in riferimento agli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, non danno luogo a peculiari aspettative, sicché il loro rigetto o il loro accoglimento, di regola, non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi allo strumento pianificatorio (da ultimo Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 08.06.2020 n. 3632 …” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 maggio 2025, n. 4731).

Per quanto attiene, poi in particolare, al tema della cd. “microzonizzazione”, è stato chiarito che:

- “… in linea generale, si deve ribadire che la discrezionalità del Comune in materia di pianificazione urbanistica può essere esercitata anche prevedendo delle "sottozone" all'interno di quelle individuate dal D.M. n. 1444 del 1968 (secondo il modello della c.d. "microzonizzazione") nel rispetto del principio di ragionevolezza e dunque, da un lato, in presenza di oggettive circostanze che differenzino tali aree e, dall'altro, assicurando l'omogeneità di disciplina tra parti del territorio aventi caratteristiche comuni (in termini analoghi, si v. Cons. St., sez. IV, sent. n. 844 del 2016 e precedenti ivi citati) .

(…omissis…)

“… Per giurisprudenza consolidata, infatti, in sede di pianificazione urbanistica la valutazione dell’idoneità delle aree a soddisfare specifici interessi urbanistici rientra nei limiti dell’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione tra aree differenti (tra le tante, si v. Cons. St., sez. II, sent. n. 3806 del 2019) …” (Consiglio di Stato, Sez. II, 21 settembre 2023, n. 8443);

- “… non è precluso all’amministrazione comunale (che pure non possiede simili prerogative in punto di imposizione di vincolo “singulatim” incidente su un determinato plesso immobiliare) la possibilità di addivenire alla cosiddetta "microzonizzazione" cioè, all'individuazione di sottozone con caratteristiche peculiari nell'ambito di quelle previamente individuate, purché sia rispettata la necessità che, per aree aventi caratteristiche comuni ed omogenee, venga individuata la corrispondente classificazione e con essa l'uniformità di disciplina".

Consegue da ciò che "la previsione di prescrizioni difformi per aree appartenenti ad una determinata zona, con conseguente diversità di disciplina, deve, dunque, ritenersi di per sé consentita all'Amministrazione, che deve farsi interprete delle esigenze peculiari proprie di taluni ambiti, il che richiede, tuttavia, che la correlativa statuizione sia sorretta da un'adeguata e puntuale motivazione" (cfr., T.A.R. Lombardia, Brescia, 20.11.2001, n. 1000, T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento Sez. Unica, 07-01-2010, n. 1).” …” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 846).

E’ stato, inoltre, chiarito che “… l'Amministrazione ha la più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l'uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie, precedenti previsioni urbanistiche), valutando gli interessi in gioco e il fine pubblico e non deve motivare specificatamente le singole scelte urbanistiche, in quanto esse trovano la loro giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione del piano. Al contrario, nel caso della cd. microzonizzazione, ovvero della creazione di sottozone con specifiche caratteristiche che si discostano dai parametri urbanistici vigenti per il resto della zona, l'Amministrazione ha un preciso obbligo di fornire una congrua e specifica motivazione sulla sussistenza delle esigenze specifiche di interesse pubblico …” (T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Bolzano, 6 novembre 2025, n. 294).

Va anche precisato che tale potere regolatorio trova il suo specifico fondamento normativo nella legge urbanistica provinciale n. 15/2015, il cui articolo 1, co. 1, lett. b) riserva alla predetta legge – nell’ambito dell’esercizio della competenza legislativa primaria in materia di governo del territorio e di tutela del paesaggio prevista dallo Statuto di autonomia (approvato con d.P.R. n. 670/1972 e s.m.; articolo 8, n. 5) e n.6) – “ la disciplina della tutela e della valorizzazione del paesaggio, con l'indicazione delle specifiche competenze di Provincia, comunità e comuni e con l'individuazione degli strumenti volti a garantire elevati livelli di qualità del paesaggio urbanizzato, agrario e naturale ”.

Il successivo articolo 17 individua gli strumenti di pianificazione, tra cui (alla lettera c) il piano regolatore generale, disponendo al comma 5 che “ 5. I contenuti degli strumenti di pianificazione sono improntati ai principi di valorizzazione del paesaggio, di minimizzazione del consumo di suolo - ai sensi dell'articolo 18 -, di sostenibilità dello sviluppo territoriale, di riqualificazione del territorio, di ottimale utilizzo delle risorse territoriali, di valorizzazione delle aree agricole, di miglioramento dell'assetto insediativo, infrastrutturale locale e dell'assetto dei servizi pubblici e d'interesse pubblico, di promozione della coesione sociale e della competitività del sistema territoriale ”.

Inoltre, l’articolo 24 della citata l.p. n. 15/2015, nel definire gli “Obiettivi, contenuti e struttura del PRG”, al comma 2 dispone espressamente che “ Il PRG assicura le condizioni e i presupposti operativi per lo sviluppo sostenibile del territorio e individua gli obiettivi di conservazione, di valorizzazione e di trasformazione del territorio comunale ”, ed al comma 3 prevede che “ Per i fini del comma 2 il PRG determina le destinazioni delle diverse aree del territorio comunale nell'ambito delle categorie funzionali previste da quest’articolo, e ne fissa la disciplina d'uso ”; e alla lettera j) si fa espresso riferimento a “ i vincoli da osservare nelle aree a carattere storico, ambientale e paesaggistico ”.

Infine, il medesimo articolo 24, comma 4, prevede espressamente che “ Per i fini del comma 2, il PRG può inoltre individuare particolari ambiti che possiedano caratteri unitari sul piano storico-culturale, urbanistico, edilizio, paesaggistico, naturalistico, e che vadano quindi tutelati nel loro insieme ”.

Il complesso delle disposizioni su riportate si pone, pertanto, quale idonea base normativa all’esercizio del potere del Comune di introdurre una disciplina specifica relativa ad una determinata porzione di territorio giustificata da motivazioni di tipo paesaggistico-ambientale e/o urbanistico-edilizio, con riguardo a tutti gli aspetti che incidono sulla trasformazione edilizia del territorio anche tenendo conto del potenziale impatto paesaggistico.

Orbene, applicando al caso in esame la normativa provinciale e i su richiamati principi giurisprudenziali, occorre quindi appurare se la disciplina specifica introdotta dal Comune – con una norma di zona tendenzialmente omogenea – sia in concreto giustificata da oggettive esigenze legate alla peculiarità della zona in interesse; e se, pertanto, l’ente locale abbia esercitato la propria ampia discrezionalità nel governo del territorio in maniera non manifestamente irragionevole e illogica, con scelte sorrette da una adeguata motivazione.

Ritiene il Collegio che la disciplina della zona fascia Lago trova la sua adeguata motivazione sia nella relazione illustrativa, sia nelle deduzioni presentate dal Comune in riscontro ai rilievi effettuati dalla Provincia, la quale ha condotto un’istruttoria compiuta su ciascun profilo indicato come critico, nella sede della Conferenza di Pianificazione.

Deve in particolare osservarsi che la Conferenza di Pianificazione ha posto alcuni rilievi e, in particolare:

- la necessità di definire una norma di zona omogenea;

- il dubbio che gli interventi inseriti nelle schede inizialmente redatte non costituissero un contenuto tipico del PRG;

- la necessità di tenere conto della densità edilizia e del carico antropico conseguenti, con particolare riferimento alla capacità delle opere di urbanizzazione presenti di far fronte al previsto incremento del fabbisogno;

- la richiesta di chiarimenti sulle linee di arretramento.

Accanto a tali punti critici è emersa, altresì, la necessità che la dimensione progettuale delle schede fosse preceduta dalla necessaria analisi dello stato di fatto al fine di tenere conto della storia edilizia degli edifici, anche considerando che per quelli all’interno dell’area di protezione dei laghi del PUP andava prescritta la coerenza con l’art. 22 dello stesso PUP.

E, tuttavia, lo stesso Presidente della conferenza di pianificazione ha dichiarato di condividere la necessità di un “approccio sartoriale” per la disciplina delle attività ricettive, in considerazione delle rilevanti differenze tra le strutture insediate in fascia lago”, contestualmente chiedendo una disciplina di destinazione di zona omogenea (al posto delle schede intervento) che ne strutturasse la disciplina e i limiti di intervento (v. pagine 23 e 24 dell’allegato alla delibera di approvazione della variante).

Sulla base di tali rilievi l’amministrazione comunale ha apportato le relative modifiche e aggiustamenti della disciplina.

In particolare, dalle controdeduzioni presentate dal Comune al verbale PAT n. 1/2024 si evince il seguente riscontro:

“ Tutti gli alberghi che trovano collocazione all’interno della Fascia Lago sono soggetti a obbligo di ri-pianificazione a seguito della scadenza del P.F.G. 17. Nella formazione delle scelte di pianificazione, in seconda adozione, tenuto conto dei rilievi emersi in sede di Conferenza di pianificazione, la disciplina puntuale sulle strutture ricettive in Fascia Lago viene definita all’interno della zona omogenea H/B, in art. 27 NTA, con una regolamentazione uniforme, comune a tutte le strutture, nonché tramite norme particolari per i singoli immobili anche rivolte al miglioramento degli standard qualitativi. Si precisa che, in sede di predisposizione della variante, era stata effettuata un'analisi ricognitiva dello stato di fatto che teneva conto degli interventi già realizzati sugli edifici. Si allega al riguardo lo specifico approfondimento edilizio dd. 29 marzo 2023 ”.

Il risultato è stata l’adozione di una norma di zona omogenea, l’art. 27 delle NTA, all’interno della quale, tuttavia, permangono disposizioni di dettaglio per le strutture ricettive, indicate dall’ente locale nell’esercizio del suo potere di ripianificazione sostanzialmente quale unica opzione possibile in relazione alla specifica e concreta situazione urbanistico-edilizia di tale “microzona”.

Per quanto concerne in particolare, tale zona e le strutture ricettive, dall’esame della relazione illustrativa emergono le finalità di: a) migliorare la qualità paesaggistica e funzionale della “Fascia Lago” (Parte 1-8); b) potenziare alcuni servizi e spostarne altri, riqualificare l’esistente ed evitare il consumo di suolo (Parte 1-8; Parte 3) - 71).

La stessa relazione, per quanto attiene alle aree ricettive, ha indicato i seguenti obiettivi, strategie e gli indici urbanistici:

- l’obiettivo “Riqualificare gli spazi privati” – con rinvio all’art. 22 del PUP, Aree di protezione dei laghi – e la correlativa strategia di “Uniformare le caratteristiche architettoniche dei volumi esistenti (altezze, coperture; materiali, balconi, aperture, ecc.). Favorire la trasformazione dei parcheggi pertinenziali in spazi verdi. Rendere virtuali gli elementi di separazione. Uniformare le tipologie di pergolato, gazebo, veranda e dehor”;

- privilegiare l’utilizzo del verde, con la correlativa strategia di “Favorire il trasferimento dei parcheggi a nord della F.L. (pubblici e privati). Favorire la realizzazione di parcheggi interrati con superficie a verde (Parte 2)-2-3).

A tale obiettivo, connesso al riconoscimento dell’area della Fascia Lago come Parco Botanico, si collega – oltre al trasferimento dei parcheggi – anche “l'ampliamento delle aree verdi e la conseguente riduzione dei volumi presenti in FL” (v. Parte 2)-5).

Sono state, quindi, indicate le ulteriori seguenti strategie:

- promuovere la riqualificazione dell’offerta turistica privilegiando la realizzazione di servizi e interventi volti all’innalzamento degli standard ricettivi;

- riqualificare i volumi ricettivi esistenti sulla base di indirizzi progettuali definiti attraverso la stesura di norme particolari per ogni immobile;

- equilibrare gli ampliamenti ammessi e quelli concessi con le esigenze emerse in fase di consultazione/partecipazione pubblica” (Parte 2-34).

Rispetto alla situazione esistente quale “fotografata”, nella relazione è stato anche esplicitato che:

- “Sotto il profilo paesaggistico ambientale è necessario considerare il limite dell’Area di rispetto dei laghi di PUP (art 22. NTA PUP), anche attraverso la ricomposizione e l’arretramento dei volumi esistenti”;

- “La Variante 13Bis prevede (in art. 27 NTA), la stesura di norme particolari per ogni edificio ricettivo che mirano alla definizione di soluzioni architettoniche e compositive unitarie funzionali alle attività ricettive attualmente presenti. Con tale metodologia si punta al soddisfacimento delle esigenze di adeguamento funzionale distribuendo le potenzialità edificatorie non più in termini percentuali ma adattando la proposta a ogni singolo edificio anche in considerazione dell’inserimento paesaggistico-ambientale” (cfr. relazione illustrativa, Attività ricettive, parte 2)-34-35).

Nell’ambito di tale opera di riqualificazione si inserisce la disciplina puntuale delle strutture ricettive, aventi caratteristiche molto diverse per qualità ricettiva, dotazione di servizi e di parcheggi, qualità architettonica e aspetti dimensionali; e, quanto alla limitazione del consumo del suolo, tale obiettivo si presenta coerente anche con il suddetto principio espresso dall’art. 18 della l.p. 15/2015.

Per quanto attiene, poi, alla disciplina di zona, l’art. 27 delle NTA – come riformulato a seguito dei rilievi della Provincia – prevede le “Destinazioni di zona”, tra cui le attività ricettive; gli interventi ammessi e, per quanto concerne specificamente le zone HB – ricettive in Fascia Lago, indica i parametri generali per gli interventi – “ R.c. max = 60%; S. filtrante minima 20%; copertura: tetto piano non praticabile dell’ultimo livello; parcheggi: in struttura interrata o collocati a congrua distanza in aree urbanisticamente conformi, fatte salve le modalità di attuazione sotto riportate; distanze: vedi art. 12 N.T.A. ” – e successivamente norme particolari per ciascuna struttura alberghiera.

Osserva a questo punto il Collegio che l’ente locale – nella delicata attività di ripianificazione della Fascia Lago in cui insistono numerosi compendi alberghieri e l’area si presenta fortemente urbanizzata, seppure con una certa identità (ricettiva) – ha esercitato la propria discrezionalità in maniera non irragionevole, in quanto con l’art. 27 delle NTA ha cercato, per quanto possibile in relazione alle peculiarità della zona quale esistente e consolidata, di redigere dei criteri e degli indici valevoli per la zona con la previsione comune a tutti gli edifici, inserendo necessariamente delle previsioni specifiche, di cui si riscontra una coerenza di fondo con le linee programmatiche e con gli obiettivi fissati, anche tenendo conto di alcune parti di tale zona ricadenti nell’area di rispetto dei laghi (art. 22 NTA PUP).

Va altresì osservato che l’ iter che ha portato all’adozione definiva della variante 13 bis ha tenuto conto di uno studio paesaggistico denominato “Riva del Garda masterplan e studio paesaggistico della fascia lago”, commissionato dal Comune di Riva del Garda nel 2021, in considerazione della rilevanza economica, paesaggistica e identitaria attribuita alla fascia lago; studio questo, funzionale al conseguimento dell’obiettivo di “migliorare la qualità paesaggistica e funzionale della Fascia Lago di Riva del Garda”, e al fine di coordinare le scelte relative agli spazi pubblici e di interesse pubblico della fascia lago (v. relazione finale, Parte 1)-8; Parte 1)-31); Parte 2) -1).

Tra gli obiettivi specifici, definiti anche in base a tale studio, vengono in considerazione i seguenti:

- “Ridistribuire il carico antropico presente nella FL in quanto risulta eccessivamente concentrato lungo il bordo d’acqua mentre le aree pubbliche interne spesso non vengono neppure utilizzate (Parco Miralago, Campo sportivo ecc.)”;

- Riqualificare gli spazi privati (strategia: “Uniformare le caratteristiche architettoniche dei volumi esistenti (altezze, coperture; materiali, balconi, aperture, ecc.). Favorire la trasformazione dei parcheggi pertinenziali in spazi verdi”);

- evitare il consumo di suolo.

Sempre dalla relazione illustrativa si evince che il riconoscimento dell’area della Fascia Lago di Riva del Garda come Parco Botanico è quindi uno degli elementi qualificanti della Variante 13 bis, con le conseguenti scelte effettuate (trasferimento dei parcheggi pubblici a Nord di Viale Rovereto; l’ampliamento delle aree verdi e la conseguente riduzione dei volumi presenti in FL; la riqualificazione del compendio Miralago; l’accordo urbanistico per l’area ex Cattoi).

Rispetto al riferimento a tale studio paesaggistico, parte ricorrente nella memoria di replica ha contestato la valenza di tale documento, in quanto – a seguito dei rilievi della Provincia – lo stesso è stato stralciato quale allegato alla variante, quindi senza efficacia attuativa dei suoi contenuti.

Osserva tuttavia il Collegio che, dall’esame della relazione illustrativa quale definitivamente approvata, è evidente che di tale studio il Comune ha sostanzialmente tenuto conto quale supporto conoscitivo anche con riferimento alle indicazioni che ne ha tratto per la stesura della variante.

Per cui, sebbene tale documento sia stato stralciato quale allegato in quanto non avente formalmente effetti diretti pianificatori e/o conformativi, lo stesso è stato utilizzato quale linea di indirizzo per la formulazione degli obiettivi e delle strategie, sicché “La ripianificazione traduce la visione della futura fascia lago suggerita dal masterplan”, tra cui il tema del Parco Botanico e delle attività ricettive (v. pag. 22 del verbale della Conferenza pianificazione allegata alla delibera provinciale di approvazione).

Ne consegue che la disciplina concretamente introdotta ha tenuto conto delle caratteristiche specifiche dei complessi ricettivi esistenti e della loro destinazione; e, d’altro canto, “… Per giurisprudenza consolidata, infatti, in sede di pianificazione urbanistica la valutazione dell’idoneità delle aree a soddisfare specifici interessi urbanistici rientra nei limiti dell’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione tra aree differenti (tra le tante, si v. Cons. St., sez. II, sent. n. 3806 del 2019) …” (Consiglio di Stato n. 8443/2023 cit.).

Per quanto attiene alla limitazione della capacità edificatoria, va ulteriormente osservato che, la circostanza che il PUP facoltizzi i Comuni ad introdurre nei Piani regolatori previsioni di ampliamento degli esercizi alberghieri esistenti, non si traduce per ciò stesso nell’obbligo dell’ente locale di consentire ulteriori interventi di ampliamento; a maggior ragione se tra gli obiettivi della relazione emerge chiaramente quello della limitazione del consumo del suolo, avente peraltro una solida base normativa a livello provinciale (v. il citato art. 18 della l.p. n. 15/2015).

Anche per quanto attiene alle altezze degli edifici – e alla contestata limitazione posta all’intero compendio di parte istante – deve rilevarsi che l’art. 27 della NTA prevede quale indice generale l’altezza massima di ml 18, altezza che risulta superata di fatto per il corpo principale del compendio alberghiero di parte istante (altezza rilevata dal progetto, 20,74 ml); è consentita in ml 18 per i restanti edifici, con una deroga solo per la nuova edificazione (mt 6).

Al riguardo, può solo aggiungersi che l’aspettativa edificatoria del privato è inevitabilmente soggetta alla disciplina urbanistica (Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2025, n. 1122), e che:

- “… “le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano regolatore" (Cons. Stato, Sez. IV, 28 luglio 2025 n. 6359; 7 dicembre 2022, n. 10731. In tale ambito può dirsi che “…la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell'Amministrazione, …salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo (come nei casi eccezionali di: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 settembre 2024 n. 7527; Consiglio di Stato sez. IV, 04/12/2024, n.9718) non individuabili nella fattispecie in esame …” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 novembre 2025, n. 9333);

- “… la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell'attitudine edificatoria di un'area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l'amministrazione in ordine ad una diversa "zonizzazione" dell'area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo …” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 maggio 2018, n. 2780; Sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1197; 25 luglio 2001, n. 4078).

B.1.2. – Esaminato l’aspetto della disciplina di zona e dei singoli edifici – oggetto del primo motivo e del primo profilo del secondo motivo – resta da esaminare l’ulteriore profilo del secondo motivo, con il quale parte ricorrente si duole delle linee di arretramento previste, assumendone l’illogicità e la differenza rispetto ad altri, quali l’Hotel AS (unico compendio ricettivo evocato in giudizio).

Deduce, in particolare, la mancanza di un minimo corredo esplicativo di tale scelta di arretramento, ponendo un raffronto con altro compendio (Hotel Bellariva, non evocato in giudizio), di cui contesta la previsione di un ampliamento volumetrico su sedime del 5% fino a 5 piani fuori terra, assumendo – tuttavia, in modo dubitativo e, come tale inammissibile – la saturazione della potenzialità edificatoria.

Tale profilo non può trovare accoglimento.

Osserva sul punto il Collegio che il Comune ha fornito una spiegazione sull’indicazione di tali linee di arretramento, in risposta proprio ad un’osservazione della Provincia, evidenziando che:

“ I percorsi lungo il bordo d’acqua di Riva del Garda sono interessati annualmente dal passaggio di 1,5 milioni di persone (Stima di Garda Dolomiti Spa). Come espresso a più riprese nella Relazione è intenzione dell’Amministrazione valorizzare la funzione di “Parco Botanico” per l’intera Fascia Lago così come definita nello studio paesaggistico che ha preceduto la stesura della Variante 13bis. A tal fine si ritiene necessario valorizzare ogni scorcio visuale delle aree utilizzate a parco sia di proprietà pubblica che privata. In passato la proprietà dell’Hotel du Lac et du Parc ha realizzato volumi in prossimità della riva del lago (Pizzeria, bungalow e scuola/deposito windsurf) vanificando in parte l’apprezzamento del parco percepito dai percorsi sul bordo d’acqua. L’arretramento ha lo scopo di consentire la riqualificazione dei volumi esistenti a condizione di arretrarli verso nord per lasciar spazio al verde di pregio che caratterizzava l’area ” (v. riscontro del Comune del 24 dicembre 2024, alla nota PAT datata 11 novembre 2024).

Tale spiegazione non è stata specificamente censurata dalla parte ricorrente in seno al secondo motivo di ricorso; e, in ogni caso, tale spiegazione esprime una cifra di apprezzamento discrezionale, coerente che le linee direttrici della variante, di cui non si riscontrano – né sono stati dedotti – profili di manifesta illogicità e/o irragionevolezza.

Né può trovare ingresso la critica mossa dalla ricorrente con la memoria di replica, in quanto solo con tale scritto difensivo – in replica alle deduzioni della Provincia contenute nella memoria conclusiva – la ricorrente ha censurato le ragioni espresse dal Comune, introducendo un’inammissibile mutatio libelli rispetto a quanto dedotto in ricorso ( id est : mancanza di un minimo corredo esplicativo di tale scelta di arretramento).

B.2. – Anche il terzo motivo non è fondato.

Con tale doglianza parte ricorrente fa riferimento innanzitutto alla porzione sud del compendio alberghiero, in ordine al quale è stato disposto lo stralcio “cartografico”, con reinserimento nelle “Zone RB2-Verde privato”, in conformità alla previgente destinazione di zona.

Si duole del carattere meramente formale di tale stralcio avuto riguardo alla permanenza di tale disciplina all’interno della Norma Tecnica dedicata alle Zone H-Ricettive, ricadenti in area protezione laghi (PUP): sostiene quindi che – a dispetto della formale destinazione impressa per mezzo delle risultanze cartografiche – alla parte sud del compendio sarebbe stata impressa sostanzialmente una destinazione “ricettiva” in contrasto con l’art. 22 della NdA del PUP.

Per quanto attiene alla fascia nord, la ricorrente contesta anche in tale caso le pesanti limitazioni alla capacità edificatoria derivanti da un minimale ampliamento volumetrico una tantum nel limite del 10%.

Orbene, con riferimento a tale ultimo profilo, vale innanzitutto quanto esposto e rilevato al superiore punto B.1.1), ribadendo l’ampia discrezionalità che connota le scelte del pianificatore, e l’insussistenza – se non in casi peculiari, non rinvenibili nel caso in esame – di una posizione di aspettativa qualificata ad un aumento, o ad un mantenimento senza reformatio in peius della capacità edificatoria.

Ciò ribadito, deve anche precisarsi che la ricorrente tenta di frazionare la disciplina del compendio alberghiero, del quale per contro il Collegio ritiene ragionevole che ne venga effettuata una valutazione complessiva con la prescrizione di un progetto unitario; e tanto, proprio tenendo conto del dato obiettivo per cui una porzione di area ricade all’interno della fascia di protezione dei laghi.

Con riferimento alla coerenza con l’art. 22 del PUP, deve rilevarsi che – come già accennato – in base a tale disposizione i Piani regolatori possono ammettere ampliamenti degli esercizi alberghieri esistenti, ma non sono in tal senso obbligati, come emerge plasticamente dall’uso del verbo “possono”; e si tratta di ampliamenti dei quali il PUP indica la misura massima, e “sempre che non comportino un avvicinamento alla riva del lago”, e “purchè sia assicurata una significativa riqualificazione dell’area sotto il profilo paesaggistico ed ambientale ovvero della migliore fruibilità pubblica delle rive, e dell’offerta ricettiva” (v. relazione PUP, pag. 103).

Rispetto a tali previsioni del PUP, ad avviso del Collegio le previsioni restrittive della variante, con un evidente obiettivo di riqualificazione della fascia protetta, si presentano coerenti con tali obiettivi dichiarati nel Piano provinciale, come del resto indirettamente confermato dalla spiegazione che il Comune ha fornito alla Provincia sulle due linee di arretramento.

Dalla stessa relazione illustrativa del PUP (in atti) si evince che la volumetria complessiva esistente, destinata alla ricettività, non debba essere aumentata in misura superiore al 10 per cento del volume esistente: per cui la previsione della variante si pone in linea con quanto previsto dal PUP.

In altri termini, è vero che la disciplina restrittiva attiene specificamente alla fascia di protezione, nella quale ricade solo una parte del compendio alberghiero di parte ricorrente; ma è altrettanto vero che:

a) ragionevolmente il Comune ha considerato tale struttura nella sua dimensione complessiva anche dal punto di vista della volumetria complessiva, quale compendio ricettivo unitario;

b) una volta disciplinato il complesso ricettivo nella sua interezza e complessivamente (non atomisticamente), inevitabilmente la disciplina della zona protezione laghi ha finito per riflettersi sulla porzione non ricadente nella fascia di protezione, ma pur sempre in fascia lago, in cui uno degli obiettivi dichiarati della variante è la limitazione del consumo del suolo;

c) dalla stessa relazione illustrativa del PUP si evince il riferimento alla “volumetria complessiva esistente”, ed ai “complessi edilizi esistenti”, i cui interventi di riqualificazione urbanistica non possono che essere presi in considerazione nella loro consistenza complessiva.

Per quanto attiene all’aspirazione ad una maggiore capacità edificatoria – riferita peraltro ad un compendio molto esteso, per il quale è stato previsto un ampliamento volumetrico una tantum nel limite del 10% – come già osservato uno degli obiettivi principali della variante è di evitare il consumo del suolo, sicché, rispetto a tale obiettivo, l’aspirazione del privato ad ulteriore ampliamento con aumento del carico antropico resta sullo sfondo e rimane un interesse di mero fatto.

C. – Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso in esame in quanto infondato deve essere rigettato, con salvezza di tutti gli atti impugnati.

D. – Le spese di giudizio, ai sensi degli articoli 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano nella misura quantificata in dispositivo in favore della Provincia, tenuto conto della media complessità delle questioni giuridiche affrontate e della concreta attività difensiva svolta. Nulla deve invece statuirsi con riguardo alle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa per la Regione autonoma del Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore della Provincia Autonoma di Trento, che liquida in € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre oneri accessori come per legge; nulla spese con riguardo alle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RA IN, Presidente

IA AP, Consigliere, Estensore

Cecilia Ambrosi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AP	RA IN

IL SEGRETARIO