Pubblicato il 22/11/2023

N. 00881/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00564/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 564 del 2018, proposto da
RI NA LI, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Demartis, Celestino Manca Di Mores, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di RT TO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Bionda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna del Comune di RT TO al risarcimento del danno per illecita occupazione di terreni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di RT TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2023 il dott. Gabriele Serra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 16.05.1985, con delibera n. 452, la Giunta comunale di RT TO, al fine di realizzare un parco archeologico nella zona denominata “Palazzo di Re Barbaro”, dava inizio alla procedura espropriativa concernente alcuni terreni di proprietà della ricorrente e, ai sensi dell’art. 20 della l. r. n. 20/1976, dichiarava la pubblica utilità, l’urgenza e l’indifferibilità dell’opera.

Dando seguito alla delibera sopra richiamata, il Sindaco del Comune di RT TO, con decreto n. 1266 del 21.10.1985, disponeva l’occupazione d’urgenza dei terreni interessati dalla procedura espropriativa.

Con nota del Sindaco, in data 23.10.1985, veniva comunicata per le date 4 e 5 dicembre 1985 l’immissione in possesso nei terreni in questione da parte dell’Amministrazione, la quale il successivo 17.02.1987 comunicava al sig. ED (padre dell’odierna ricorrente) di aver proceduto alla determinazione dell’indennità di espropriazione.

Tale atto risultava essere l’ultimo di questa procedura espropriativa che, come risulta dagli atti del giudizio, non ha avuto corso, essendo stata sostanzialmente abbandonata dall’Amministrazione.

In data 11.07.2002, con delibera n. 120, la Giunta comunale di RT TO, approvando il progetto definitivo ed esecutivo per la realizzazione del parco archeologico Turris Lybissonis, dava avvio ad una seconda procedura espropriativa concernente i medesimi terreni sopra indicati di proprietà della ricorrente.

In data 23.09.2003 avveniva l’immissione in possesso e successivamente il procedimento espropriativo si concludeva nel rispetto della relativa normativa, con il provvedimento espropriativo n. 51 del 31.10.2005.

Il sig. ED, ritenendo di essere stato privato illegittimamente della disponibilità dei terreni di sua proprietà a partire dal 04.12.1985 fino al 23.09.2003, citava quindi davanti al Tribunale di Sassari il Comune di RT TO al fine di domandarne la condanna al pagamento delle somme dovute a titolo di risarcimento del danno conseguente all’illecita occupazione per il periodo menzionato dei terreni di cui al folio 4, mappali 222 e 573 siti nel Comune di RT TO, nonché delle ulteriori somme a titolo di rivalutazione e interessi legali sulla somma rivalutata a far data dal 4.12.1985.

Tuttavia, prima con la sentenza n. 87/2009 del Tribunale di Sassari Sez. civile, poi con la sentenza n. 181/2015 della Corte d’Appello di Cagliari, Sez. distaccata di Sassari, successivamente confermate definitivamente dalla sentenza n. 9334/2018 della Corte di Cassazione a Sezioni Unite, si è dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia indicata, in quanto appartenente al giudice amministrativo.

2. Per questa ragione, la sig.ra LI (erede universale del sig. ED), in data 16.07.2018, ha presentato ai sensi dell’art. 11, comma 4 del c.p.a. il ricorso in esame, al fine di formulare la richiesta di condanna del Comune di RT TO nei sensi sopra precisati, per aver occupato illegittimamente i terreni indicati, nel periodo compreso tra il 04.12.1985 e il 23.09.2003, con vittoria di spese.

In particolare, parte ricorrente ha dedotto come ragione a fondamento dell’illiceità dell’occupazione dei terreni da parte dell’Amministrazione la mancata ratifica, ai sensi dell’art. 140 del r.d. n. 148/1915, della delibera d’urgenza n. 452 della Giunta comunale da parte del Consiglio comunale.

3. Per resistere al ricorso si è costituito il Comune di RT TO che ha sostenuto:

- che l’art. 140 del r.d. n. 148/1915 deve essere interpretato nel senso che fa venir meno l’efficacia della delibera d’urgenza della Giunta soltanto il diniego di ratifica da parte del Consiglio, nel caso di specie non avvenuto;

- che la mancata impugnazione degli atti predetti ha determinato la manifesta inammissibilità della domanda risarcitoria, atteso che l’occupazione è avvenuta in base ad atti validi ed efficaci;

- che la domanda è inammissibile anche ai sensi dell’art. 1227, commi 1 e 2 c.c., in quanto parte ricorrente non ha fatto alcunché per evitare il danno da occupazione, o per riacquisire le aree oggetto del procedimento ablatorio;

- che la ricorrente non ha dimostrato che l’occupazione sia stata effettivamente attuata a decorrere dal provvedimento dell’ottobre 1985 fino al 2003.

In ogni caso, la difesa comunale ha eccepito ai sensi dell’art. 2947 c.c. la prescrizione del credito azionato dalla ricorrente, poiché il diritto fatto valere con atto introdotto in sede civile con citazione notificata in data 4.07.2007, riguarderebbe un credito ormai prescritto, in quanto tutte le pretese relative al periodo precedente i cinque anni antecedenti la stessa, ovvero precedenti il 4.07.2002, sono estinte per prescrizione.

4. Alla pubblica udienza del 25 ottobre 2023, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e documenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. La controversia in esame ha ad oggetto la domanda risarcitoria per l’illecita occupazione di terreni da parte del Comune di RT TO.

Con riferimento ai profili risarcitori del danno da occupazione illegittima, vale ricordare come l'illegittima occupazione di un'area da parte della P.A., derivante dalla mancanza di un legittimo atto di acquisizione, determina l'obbligo di risarcire il proprietario per il mancato godimento del bene ( ex multis C.G.A., Sicilia, 13 giugno 2019, n. 536) e che, in relazione al termine iniziale, per quanto qui rileva, questo deve essere identificato nello scadere del termine massimo di occupazione legittima, mentre in relazione al termine finale, questo deve essere individuato nel momento in cui la pubblica amministrazione acquisterà legittimamente la proprietà dell'area (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 agosto 2011, n. 4833) e, in relazione al quale, il decorso del termine di prescrizione quinquennale decorre dalle singole annualità di mancato godimento del bene (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 20 marzo 2018, n. 677).

Nel caso di specie, deve rilevarsi che è incontestato che sui terreni della ricorrente, a seguito della loro apprensione da parte dell’Amministrazione, avvenuta il 5 dicembre 1985, non è stata eseguita alcuna opera pubblica che ne abbia comportato l’irreversibile trasformazione.

Quindi deve evidenziarsi che la proprietà dei terreni, è rimasta della ricorrente, tanto che con la delibera n. 120 dell’11.07.2002, la Giunta comunale ha dato avvio ad una seconda procedura espropriativa, poi legittimamente conclusa con il provvedimento espropriativo n. 51 del 31.10.2005, comportando l’illecita occupazione dei terreni da parte del Comune di RT TO nel periodo di tempo antecedente a tale secondo legittimo esproprio.

6. Se così è il ricorso è fondato e merita accoglimento, nei soli termini di seguito precisati.

7. In primo luogo, per quanto attiene la censura legata alla ratifica della delibera d’urgenza, giova rammentare che i commi 1, 2 e 4 dell’art. 140 del r.d. n. 148/1915 sancivano che “ La Giunta prende sotto la sua responsabilità le deliberazioni che altrimenti spetterebbero al Consiglio, quando l'urgenza sia tale da non permetterne la convocazione e sia dovuta a causa nuova e posteriore all'ultima adunanza consiliare" (I comma).

" Di queste deliberazioni è fatta relazione al Consiglio nella sua prima adunanza, al fine di ottenerne la ratifica " (II comma).

" Rimangono salvi tutti gli effetti dell'atto amministrativo compiuti fino al momento della negata ratifica " (IV comma).

Secondo costante giurisprudenza amministrativa tali norme dovevano essere interpretate nel senso che le deliberazioni adottate dalla giunta comunale in via di urgenza “…perdono efficacia "ex nunc" dal momento in cui interviene una deliberazione del consiglio comunale di diniego della ratifica ovvero dal momento in cui una deliberazione di ratifica non risulti più possibile, sicché restano salve le situazioni giuridiche ormai già definitivamente costituite e gli obblighi ormai assunti dall'ente nei confronti dei terzi in forza dell'atto della giunta ” (Cass. civ. Sez. I, 11/05/2007, n. 10881).

E per quanto riguarda il termine entro il quale la ratifica debba essere effettuata dal Consiglio comunale la giurisprudenza ha affermato che l'art. 140 r.d. 4 febbraio 1915 n. 148 secondo cui il “ consiglio comunale esamina le delibere adottate in via d'urgenza dalla giunta nella sua prima adunanza», non fissa un termine perentorio, per cui le delibere stesse restano valide ed efficaci sino al momento dell'eventuale diniego di ratifica ” (Cons. Stato Sez. V, 21/02/1994, n. 107).

Per cui, nel caso di specie, risultando dagli atti di giudizio che il diniego di ratifica non sia mai avvenuto, e che, sulla base della giurisprudenza sopra indicata, il termine per effettuarla non sia perentorio, deve essere rigettata la censura che lamenta l’inefficacia originaria della delibera n. 452 del 16.05.1985 della Giunta comunale di RT TO.

8. Diversamente, merita accoglimento la domanda di occupazione illecita a far data dalla mancata adozione del decreto di espropriazione entro il termine di cinque anni decorrente dalla data di immissione in possesso.

8.1. Il Collegio, di conseguenza, ritiene non possa essere accolta l’eccezione di inammissibilità per mutatio libelli formulata dall’Amministrazione resistente.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nel ritenere che “ Si ha mutatio libelli quando si avanzi una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, introducendo nel processo un petitum diverso e più ampio oppure una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate prima e, particolarmente, su un fatto costitutivo radicalmente differente, di modo che si ponga al giudice un nuovo tema di indagine e si spostino i termini della controversia, con l'effetto di disorientare la difesa di controparte ed alterare il regolare svolgimento del processo ” (Consiglio di Stato sez. V, 31/08/2017, n. 4126; Cons. St., sez. V, 20 marzo 2019, n. 1817; Cons. St., sez. V, 2 agosto 2019, n. 5503; T.A.R. Sardegna, Sez. II, 28 marzo 2021, n. 304).

Nel caso di specie, infatti, la richiesta di valutare l’illegittimità dell’occupazione a partire dal 5 dicembre 1990, data di scadenza del termine quinquennale decorrente dalla data di immissione in possesso avvenuta il 5 dicembre 1985, rientra pienamente nella causa petendi della controversia, che concerne l’occupazione dei terreni priva di titolo efficace da parte del Comune. Anzi, tale domanda permette di limitare l’oggetto della causa per renderlo più idoneo al concreto ed effettivo soddisfacimento della pretesa fatta valere.

Infatti, nel caso in esame, la scadenza del provvedimento di occupazione d'urgenza dell'area non ha fatto venir meno l'occupazione di fatto della stessa da parte della Pubblica Amministrazione.

Secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr. T.A.R. Catania, (Sicilia) sez. II, 05/12/2013, n. 2917) per far cessare l'occupazione, sarebbe stato necessario un atto di riconsegna del bene al proprietario, la cui mancanza ha comportato il permanere dell'occupazione che, in quanto illegittima, costituisce fonte di responsabilità per l'amministrazione occupante.

8.2. Per cui è possibile la definizione, ai fini del risarcimento, del periodo di occupazione illecita posto in essere dal Comune di RT TO: dal 5.12.1990 (data di scadenza del termine massimo di occupazione legittima) al 23.09.2003 (momento in cui la Pubblica Amministrazione ha acquistato legittimamente la proprietà dell'area).

9. In ragione della perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità derivante dalla mancata adozione del provvedimento finale della procedura espropriativa, segue il rigetto delle altre eccezioni di inammissibilità avanzate dall’Amministrazione resistente, in particolare, relative:

- alla mancata impugnazione della delibera n. 452 del 16.5.1985 della Giunta Comunale, del decreto n. 1266 del 21.10.1985 del Sindaco del Comune di RT TO, nonché del successivo decreto di immissione in possesso del 23.10.1985, né ancora la nota dell’Ufficio Tecnico del 17.2.1987 con cui veniva comunicata l’indennità di espropriazione;

- all’inammissibilità della domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 1227, commi 1 e 2 c.c., in quanto parte ricorrente non ha fatto alcunché per evitare il danno da occupazione.

Infatti, nella controversia in esame l’unico strumento di protezione funzionale a tutelare il pregiudizio subito dalla ricorrente in ragione dell’occupazione illecita subita è l’azione di condanna al risarcimento del danno.

Del tutto priva di utilità risulta l’azione di annullamento proposta avverso atti divenuti inefficaci in ragione del superamento del termine normativamente fissato per la conclusione della procedura espropriativa.

Il danno non sarebbe stato infatti evitabile attraverso l’impugnazione degli atti sopra indicati, per cui la ricorrente ha esperito in via principale ed autonoma l’azione risarcitoria, l’unica funzionale ad ottenere un’effettiva tutela del bene della vita collegato alla posizione giuridica lesa.

Per le medesime ragioni, il Collegio non ritiene che la ricorrente sia incorsa in una condotta colposamente omissiva, tale da escludere il risarcimento del danno derivante da illecita occupazione dei terreni, in quanto seppur avesse agito nel rispetto dell’art. 1227, comma 2, c.c., quindi impugnando gli atti relativi alla procedura espropriativa, non avrebbe potuto evitare il concretizzarsi del danno lamentato.

10. Per quanto attiene l’eccezione di parte resistente relativa alla mancata dimostrazione da parte della ricorrente circa l’effettiva attuazione dell’occupazione, sostenuta, in particolare, in ragione della mancanza del verbale di immissione in possesso tra gli atti di causa, essa deve essere respinta.

Per quanto tra gli atti a difesa della ricorrente non sia stato allegato il verbale che attesti l’effettiva immissione in possesso da parte del Comune di RT TO, vi sono elementi rilevanti che fanno emergere come questo sia invece avvenuto.

In particolare, tra gli atti causa si fa riferimento: alla relazione del geometra dott. Salis (doc. n. 10), ove sono indicate le caratteristiche e il costo della recinzione prevista per l’intera area assoggettata all’esproprio; all’avviso di immissione in possesso fissato per i giorni 4 e 5 dicembre 1985, inviato in data 23.10.1985 (doc. n. 12); alla determinazione dell’indennità di occupazione, del 17.02.1987 (doc. n. 13), la quale presuppone l’immissione in possesso e lo stato di consistenza dei beni; all’elaborato dell’Ufficio Tecnico del Comune di RT TO (nota di produzione del 15.02.23), indicante le caratteristiche proprie di ogni terreno espropriato (in quanto si trattava di procedura espropriativa coinvolgente una pluralità di proprietari), compresi quelli del sig. EP ED.

Inoltre, deve farsi riferimento al precedente di questo Tribunale, sent. n. 1036 del 29 novembre 2012, con la quale era stata decisa la domanda di condanna al risarcimento del danno da occupazione illecita a favore di un proprietario di un fondo limitrofo a quello dell’odierna ricorrente, in quanto entrambi coinvolti nella medesima procedura espropriativa mai conclusa.

Per cui, l’eccezione deve essere respinta, in quanto gli elementi sopra indicati permettono ragionevolmente di ritenere che l’immissione in possesso, e la conseguente occupazione illecita, sia effettivamente avvenuta.

11. Infine, occorre esaminare l’eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa dell’Amministrazione, la quale è solo parzialmente fondata, sulla scorta di quanto già anticipato.

In tema di espropriazione, nell'ipotesi in cui il relativo procedimento abbia avuto inizio per effetto di un provvedimento amministrativo autorizzativo dell'apprensione dell'immobile per cinque anni, poi divenuto inefficace, al diritto del proprietario di chiedere la liquidazione del risarcimento del danno per l’occupazione illegittima è applicabile il termine breve di prescrizione di 5 anni previsto dall'art. 2947 c.c. per il diritto al risarcimento del danno da fatto illecito.

Nel caso di specie l’apprensione dei terreni della ricorrente da parte dell’Amministrazione ha avuto luogo il 4 e 5 dicembre 1985.

Considerato che il decreto di occupazione d’urgenza n. 1266 del 21 ottobre 1985 consentiva il protrarsi dell’occupazione fino a 5 anni dalla data di immissione in possesso, fin dal 5 dicembre 1990 i ricorrenti sono stati privati sine titulo della disponibilità dei terreni di loro proprietà.

Si è pertanto configurato, da parte dell’Amministrazione, un illecito permanente che si è protratto fino al 23.09.2003, allorché è avvenuta una nuova legittima immissione in possesso del Comune di RT TO, al fine di realizzare la seconda procedura espropriativa, poi conclusa con il provvedimento di esproprio n. 51 del 31.10.2005.

Per cui, in relazione alla fattispecie di cui sopra trova applicazione il termine di prescrizione quinquennale, sicché, ai fini dell’ambito temporale al quale riferire il danno risarcibile, deve farsi riferimento al quinquennio antecedente alla data di notifica del primo atto interruttivo della prescrizione, rappresentato dal primo avviso di diffida del 30.10.1998 (doc. 2 dep. 4.01.2023).

Pertanto, deve riconoscersi il diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno per l’illegittima occupazione dei loro terreni per il periodo 30.10.1993 – 23.09.2003, dovendosi per il resto dichiarare prescritto il credito azionato.

12. Per quanto riguarda la quantificazione del risarcimento del danno per mancato godimento del bene a cagione dell'occupazione illegittima, vale richiamare l’orientamento della giurisprudenza per cui il risarcimento può essere calcolato - ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a. - facendo applicazione, in via equitativa, dei criteri risarcitori dettati dall'art. 42-bis t.u. espr. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2016, n. 3929; 28 gennaio 2016 n. 329; 2 novembre 2011 n. 5844), e dunque in una somma pari al 5% annuo del valore del terreno per il periodo dal 30.10.1993 e sino al 23.09.2003, oltre rivalutazione e interessi legali (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13 agosto 2019, n. 5700; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 26 novembre 2019, n. 1970).

13. In conclusione, alla luce di tutte le superiori argomentazioni, il ricorso deve essere accolto, nei sensi e limiti sopra esposti.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie con riferimento al periodo di occupazione illegittima per il quale non risulta maturata la prescrizione secondo quanto precisato in motivazione, respingendolo per il residuo.

Condanna il Comune di RT TO alla rifusione, in favore della ricorrente, delle spese del giudizio, che liquida in euro 2.000, oltre spese generali ed accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lensi, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Gabriele Serra, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele Serra	Marco Lensi

IL SEGRETARIO