Pubblicato il 02/12/2025

N. 01934/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00389/2023 REG.RIC.

N. 00148/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 389 del 2023, proposto da
Autostrade per l’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano, Daniele Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

sul ricorso numero di registro generale 148 del 2024, proposto da
Autostrade per l’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano, Daniele Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 389 del 2023:

- in parte qua del provvedimento M_INF.SVCA.REG_DECRETI.R.0000013 – 26.01.2023, emanato in data 26 gennaio 2023, dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti –Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici – Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, con il quale sono state approvate le perizie di variante tecnica n. 1 e n. 2 denominate “Ampliamento alla terza corsia nel tratto Firenze Sud – Incisa Valdarno dal km 300 + 749 al km 306 + 986 Lotto 1 Nord” ;

- in parte qua delle Relazioni Istruttorie della U.T. di Bologna prot. n. 6490 del 12 marzo 2019 e prot. n. 32271 del 22 dicembre 2020;

- in parte qua della Relazione Istruttoria della Divisione 10 della DGVCA prot. n. 1209 del 18 gennaio 2023;

- ove occorrer possa e per quanto di ragione, dell'art 11, comma 6, della Convenzione Unica, stipulata in data 12 ottobre 2007 e approvata per legge ex art. 8 duodecies , comma 2, l. 6 giugno 2008, n. 101;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto;

quanto al ricorso n. 148 del 2024:

- in parte qua, del provvedimento m_inf-SVCA.REG_DECRETI0000208-30-11-2023 emanato in data 30 novembre 2023, dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici –Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, con il quale è stata approvata la perizia di variante tecnica n. 3 denominata “Lavori di Ampliamento alla terzia corsia dell'autostrada A1 nel tratto Firenze Sud – Incisa Valdarno – Lotto 1 Nord”;

- in parte qua, della Relazione Istruttoria della U.T. di Bologna prot. n. 29933 del 15 novembre 2023;

- in parte qua , ove occorrer possa in quanto provvedimento richiamato per relationem , del provvedimento M_INF.SVCA.REG_DECRETI.R.0000013 – 26.01.2023, emanato in data 26 gennaio 2023, dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici – Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, con il quale sono state approvate le perizie di variante tecnica n. 1 e n. 2 denominate “Ampliamento alla terza corsia nel tratto Firenze Sud – Incisa Valdarno dal km 300 + 749 al km 306 + 986 Lotto 1 Nord”;

- in parte qua , ove occorrer possa in quanto provvedimento richiamate per relationem , delle Relazioni Istruttorie della U.T. di Bologna prot. n. 6490 del 12 marzo 2019 e prot. n. 32271 del 22 dicembre 2020;

- in parte qua , ove occorrer possa in quanto provvedimento richiamato per relationem , della Relazione Istruttoria della Divisione 10 della DGVCA prot. n. 1209 del 18 gennaio 2023;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il dott. GI IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Autostrade per l’Italia s.p.a. svolge l’attività di costruzione, ampliamento e gestione di una vasta rete autostradale in virtù del rapporto concessorio intercorrente con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti regolato, da ultimo, dalla convenzione unica stipulata in data 12 ottobre 2007 ed approvata per legge ex art. 8- duodecies, 2° comma 2 della l. 6 giugno 2008, n. 101 e dai suoi atti aggiuntivi; in tale veste, le sono stati affidati gli interventi di potenziamento della rete autostradale consistenti nell’ampliamento della terza corsia tra lo svincolo di Firenze Sud ed Incisa nel tratto compreso tra i km 300+749 e 318+511 .

Con riferimento ai lavori relativi al lotto 1 Nord dell’intervento (intercorrente tra i km. 300+749 e 306+986) affidati alla ricorrente con provvedimento 30 settembre 2015, n. 10018 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed oggetto del contratto di appalto con l’impresa Pavimental, la società ricorrente presentava, in data 3 aprile 2018 e 19 giugno 2020, una prima ed una seconda proposta di variante.

All’esito di una lunga istruttoria, le due proposte di variante erano approvate dal provvedimento 26 gennaio 2023 prot. n. M_INF.SVCA.REG_DECRETI.R.0000013 – 26.01.2023 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti-Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici-Direzione generale per le strade e le autostrade, l’alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali che però non riconosceva alcuni dei costi e delle lavorazioni compresi nelle due proposte di variante.

Dopo aver acquisito copia della documentazione istruttoria a seguito dell’esercizio del diritto di accesso, la ricorrente impugnava il detto decreto (ovviamente nella sola parte relativa all’omesso riconoscimento di alcuni dei costi compresi nelle due proposte di variante), oltre a tutti gli atti istruttori meglio descritti in epigrafe ed all’art. 11, 6° comma della convenzione unica, stipulata in data 12 ottobre 2007 (nella sola relazione istruttoria dell’Ufficio Ispettivo Territoriale di Bologna ritenuto ostativo all’aggiornamento del quadro economico dei lavori, secondo un’impostazione poi non recepita dagli organi centrali del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti), con il ricorso R.G. n. 389/2023, che risulta affidato a censure di: 1) violazione e falsa applicazione di legge: art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 16 del d.l. del 28 settembre 2018, n. 109, art. 13 del d.l. del 30 dicembre 2019, n. 162, delibera A.R.T. 19 giugno 2019, n. 71 e relativo allegato A (punti nn. 1, 2, 3, 12, 13 e 14), della convenzione unica così come modificata all’esito del III atto aggiuntivo; 2) violazione e falsa applicazione di legge: art. 97 della Costituzione, art. 1, 1 bis, 1 ter 3, 6, 10- bis , 11 e 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta contraddittorietà, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta contraddittorietà; 3) violazione e falsa applicazione: artt. 25 l. 11 febbraio 1994, n. 109, 132 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e dell’art. 106 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 3, 6 e 11 l. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11- bis della convenzione unica così come modificato all’esito della stipula del II atto aggiuntivo, previsioni della delibera 71/2019 A.R.T. riguardanti la valorizzazione dei costi ammessi e le ipotesi di aggiornamento delle somme ammissibili a investimento (punti nn. 1, 2, 3, 12, 13 e 14); 4) violazione e falsa applicazione di legge: artt. 131 e 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e 106 del vigente codice dei contratti pubblici, artt. 2, comma 1, lett. z), 26, 90, 92 e dell’All. XV punto 4 del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81, punto 2.2.3 lett. d) e f) dell’Allegato XV del d.lgs. 81/2008;, artt. 3 e 6 della l. 7 agosto 1990, n. 241 eccesso di potere per motivazione carente e contraddittoria, istruttoria carente ed erronea valutazione dei fatti; 5) violazione e falsa applicazione di legge: art. 16 del d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207, Allegato B alla convenzione unica, d.m. 133/1992, delibera n. 71/2019 dell’A.R.T. (allegato a punti nn. 1, 2, 3, 12, 13 e 14), artt. 1, 3, 6, 11, 15 e 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 103 e 106 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 11 bis e 33 convenzione unica, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta irragionevolezza.

1.1. Con il successivo provvedimento 30 novembre 2023 prot. n. m_inf-SVCA.REG_DECRETI0000208-30-11-2023, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti-Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici-Direzione generale per le strade e le autostrade, l’alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali approvava anche la terza proposta di variante tecnica presentata dalla ricorrente in data 19 gennaio 2023, anche in questo caso, non ammettendo alcuni dei costi ricompresi nella proposta (compresi alcuni costi già non ammessi con il precedente decreto ed oggetto di reiterato diniego).

Il detto decreto era impugnato dalla ricorrente (previamente autorizzata al superamento dei limiti dimensionali degli atti di parte dal decreto Presidenziale 31 gennaio 2024, n. 33), unitamente agli atti istruttori ed al decreto 26 gennaio prot. n. M_INF.SVCA.REG_DECRETI.R.0000013-26.01.2023 (già impugnato con il ricorso R.G. n. 389/2023), con il ricorso R.G. n. 148/2024, che risulta affidato a censure di: 1) violazione e falsa applicazione di legge: art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m. e i.; art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito, con modificazioni, dalla 5 legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 16 del d.l. del 28 settembre 2018, n. 109, art. 13 del d.l. del 30 dicembre 2019, n. 162, delibera A.R.T. 19 giugno 2019, n. 71 e relativo Allegato A (punti nn. 1, 2, 3, 12, 13 e 14), della convenzione unica così come modificata all’esito del III atto aggiuntivo; 2) violazione e falsa applicazione: art. 132, comma 6, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 106, comma 10, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 3 e 6 l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione nonché per erronea valutazione dei fatti; 3) violazione e falsa applicazione di legge: 132, comma 3, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 103 e 106 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 3 e 6 della l. 7 agosto 1990, n. 241, reiterato eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione nonché per erronea valutazione dei fatti; 4) violazione e falsa applicazione di legge: artt. 1, 3, 6, 11, 15, 14 ter e 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 106 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 24, comma 8, convenzione unica, eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e difetto di motivazione; 5) violazione e falsa applicazione di legge: art. 16 del d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207, Allegato B alla convenzione unica, d.m. 133/1992, delibera n. 71/2019 dell’A.R.T. (Allegato A punti nn. 1, 2, 3, 12, 13 e 14), artt. 1, 3, 6, 11, 15 e 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 103 e 106 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, delibera A.R.T., artt. 11- bis e 33 convenzione unica, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta irragionevolezza; 6) violazione e falsa applicazione di legge: art. 97 della Costituzione, art. 1, 1- bis , 1-ter 3, 6, 10- bis , 11 e 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta contraddittorietà, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta contraddittorietà.

1.2. In ambedue i ricorsi si costituiva in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, depositando in giudizio il rapporto dell’Amministrazione all’Avvocatura dello Stato nel ricorso R.G. n. 389/2023 ed una comparsa di forma nel ricorso R.G. n. 148/2024.

Alla pubblica udienza del 27 novembre 2024, lo stesso patrocinio di parte ricorrente evidenziava come, alla luce della più recente giurisprudenza, si trattasse di fattispecie devoluta alle attribuzioni giurisdizionali dell’A.G.O. e non del Giudice amministrativo e la Sezione tratteneva quindi in decisione i due ricorsi.

2. In via preliminare, la Sezione deve procedere alla riunione dei due ricorsi oggi in decisione, sussistendo evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva (immediatamente evidenziate dal fatto stesso che la ricorrente abbia nuovamente impugnato, con il ricorso R.G. n. 148/2024, atti già impugnati con il primo ricorso).

2.1. Sempre in via preliminare, sulla fattispecie dedotta in giudizio deve poi essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O.

In piena linea con la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ. sez. un., 22 luglio 2024, n. 20088), la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato e del Giudice amministrativo (T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 10145; T.A.R. Emilia Romagna-Bologna 28 novembre 2020, n. 787, relativa ad Autostrade per l’Italia) ha, infatti, concluso, in fattispecie del tutto analoghe a quella che ci occupa, per la giurisdizione dell’A.G.O. e non del Giudice amministrativo, ritenendo di dover riportare “la controversia … a pretese di carattere patrimoniale aventi natura di diritti soggettivi nell’ambito del rapporto contrattuale tra il concedente e la società concessionaria.

Tanto in ragione dei principi di seguito enunciati.

Il Giudice regolatore della giurisdizione ha già chiarito che il potere amministrativo non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque nella fase esecutiva, mediante altri poteri riconosciuti dalla legge (Cass. SS.UU. 8 luglio 2019, n. 18267); tutte evenienze non ravvisabili nella fattispecie in esame.

Va, inoltre, rammentato che la giurisprudenza di legittimità (Corte Cass. SS.UU. 26 ottobre 2020, n. 23418; id. 28 febbraio 2020, n. 5594) ha chiarito che le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto pubblica amministrazione – operatore economico spettano al giudice ordinario.

In particolare, con specifico riferimento all’approvazione delle perizie in variante, la Corte di Cassazione ha affermato che anche nel caso di concessioni (e non solo di lavori), a valle della selezione del contraente, dopo la firma della convenzione, il rapporto tra concedente e operatore diventa paritetico (in difetto di atti autoritativi della P.A.), “ essendo i poteri di vigilanza del primo inerenti alla sua posizione di committente al pari di quanto avviene nell’appalto di lavori, mentre l’approvazione delle perizie di variante non assume configurazione pubblicistica in quanto è sempre inerente ad un rapporto paritetico tra concedente e concessionario ”.

A seguito della sottoscrizione della convenzione, “ la gestione funzionale ed economica dell’opera non costituisce più un accessorio eventuale della concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario, con la conseguenza che le controversie relative alla fase di esecuzione appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché attengono a profili applicativi del contratto intercorso tra le parti ”.

Nel caso di specie, appare evidente che la questione attiene alla fase esecutiva del rapporto, sulla quale la relativa controversia spetta al giudice ordinario, involgendo profili di natura patrimoniale.

Diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici o di pubblici servizi, secondo la giurisprudenza prevalente, viene meno in quelle ipotesi in cui la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale o concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione.

La verifica spettante al Concedente dell’inerenza della variante nei limiti delle previsioni individuate dal rapporto negoziale intercorso tra le parti, non implica, come pretende l’appellante, l’esercizio di un potere autoritativo, risultando vincolata alle previsioni convenzionali, oltre che all’obbligo di esecuzione delle opere a regola d’arte ed alla disciplina sui Contratti pubblici.

In definitiva, nella fase contrattuale, conseguente a quella pubblicistica di affidamento della concessione, concernente l’esecuzione del rapporto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quale giudice dei diritti e resta disciplinata dal codice civile (C.G.A.R.S. sez. giur., 20 marzo 2020, n. 203), oltre che dalle norme contenute nel Codice dei contratti pubblici ‘ ratione temporis ’ applicabile” (Cons. Stato, sez. V, 17 aprile 2025, n. 3347 e 3334; 24 luglio 2025, n. 6583, specificamente riferita ad Autostrade per l’Italia).

3. In definitiva, deve pertanto essere disposta la riunione dei due ricorsi e dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O. con riferimento all’intera materia contenziosa; in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a. restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso in epigrafe, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

Sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce e dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O., come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RD AN, Presidente

GI IO, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI IO	RD AN

IL SEGRETARIO