Pubblicato il 30/12/2025

N. 04293/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03144/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3144 del 2024, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Benedetta Mussini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Anna Tavano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

-OMISSIS-,-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento del 30 settembre 2024 con cui il Comune di Milano ha disposto l’esclusione della domanda di partecipazione di -OMISSIS-dalla graduatoria approvata con Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS- del 19 dicembre 2023 relativa all’assegnazione in concessione d’uso dell’immobile di piazza-OMISSIS- – lato est e di conseguente revoca dell’aggiudicazione provvisoria nei confronti della predetta -OMISSIS-di -OMISSIS-(lotto 3 del relativo bando pubblico);

nonché della nota trasmessa a mezzo PEC in data 30 settembre 2024 con la quale tale decisione è stata comunicata alla società (doc. 1);

del bando pubblico del Comune di Milano relativo per l’assegnazione in concessione d’uso di tre ex caselli daziari, ubicati in piazza -OMISSIS-, e in piazza -OMISSIS- Milano (doc. 2), con tutti i relativi allegati, incluso, in particolare, l’Allegato B (doc. 3);

della Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS- del 2 agosto 2023 con cui è stato approvato il bando pubblico per l’assegnazione in concessione d’uso di tre ex caselli daziari, ubicati in piazza -OMISSIS-, e in piazza -OMISSIS- Milano

della Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS- del 28 settembre 2023 con cui è stata nominata la Commissione di Gara;

della Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS- del 19 dicembre 2023, di approvazione dei verbali e dei verbali di gara tutti, con i relativi allegati e, in particolare, quelli 3 del 29 settembre 2023, 17 novembre 2023, 28 novembre 2023 e 5 dicembre 2023 (doc. 4);

in quanto occorra, della corrispondenza tra il Comune di Milano e l’Agenzia Entrate in relazione alla posizione fiscale della ricorrente (doc. 5);

della nota trasmessa dal Comune di Milano a -OMISSIS-di -OMISSIS-in data 1° agosto 2024 (doc. 6), recante comunicazione preliminare di esito negativo dei controlli propedeutici alla conferma di aggiudicazione;

del provvedimento di aggiudicazione, ove nelle more intervenuto, ma allo stato non noto, relativo all’assegnazione in concessione d’uso dell’immobile di piazza-OMISSIS- – lato est (lotto 3 del relativo bando pubblico);

di ogni altro atto, anche istruttorio, ad essi preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale;

nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente a ottenere, quanto al lotto 3 del bando pubblico sopraindicato, di essere riammessa alla procedura e in graduatoria e identificata quale aggiudicataria del medesimo;

per la condanna del Comune di Milano al risarcimento del danno, in via preferenziale, in forma specifica, mediante la suddetta riammissione e aggiudicazione o, in via subordinata, per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa SI BI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Milano con Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS- del 2 agosto 2023 ha approvato il bando pubblico per l’assegnazione in concessione d’uso di tre ex caselli daziari, ubicati in piazza -OMISSIS-, -OMISSIS-, e in piazza -OMISSIS- – lato est (lotto 3).

La società -OMISSIS- ha presentato l’offerta per il lotto n. 3, collocandosi al primo posto, con un punteggio complessivo pari a 90,42/100 e un’offerta economica pari a € 97.000,00.

Dopo l’aggiudicazione provvisoria, disposta con Determina n.-OMISSIS- del 19 dicembre 2023, a seguito della verifica dei requisiti, con nota del 1° agosto 2024 il Comune segnalava alla società -OMISSIS- che “ dagli accertamenti effettuati presso l’Agenzia delle Entrate, pervenuti mediante PEC in data 24.7.2024 (PG -OMISSIS-.E), che si allegano alla presente, sono emerse a Vs. carico gravi violazioni fiscali definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana ” precisando che “ qualora foste in possesso di documentazione o informazioni che alla data di elaborazione del documento comprovino un diverso esito, potete tempestivamente presentare istanza all’Agenzia delle Entrate, con le modalità previste nell’allegata certificazione, trasmettendone altresì copia alla scrivente Direzione”.

La ricorrente inviava quindi le proprie osservazioni, in data 9 agosto 2024, documentando di aver già provveduto, in data 31 luglio 2024, ad acquisire la schermata della propria posizione fiscale presso il sito dell’Agenzia delle Entrate, “ riscontrando la presenza delle seguenti cartelle notificate:

1) n. -OMISSIS-notificata il 04/11/2022 – già oggetto di rateizzazione

2) n.-OMISSIS-notificata il 21/02/2023

3) n. -OMISSIS-notificata il 05/05/2023

4) n. -OMISSIS- notificata il 24/04/2024

5) n. -OMISSIS- notificata il 26/03/2024 - già oggetto di rateizzazione

6) n. -OMISSIS-notificata il 26/03/2024 – già oggetto di rateizzazione”

e che “per quanto concerne le cartelle di cui ai punti 2), 3) e 4) si segnala che le stesse sono state oggetto di richiesta di rateizzazione il giorno 31 luglio 2024 approvata dall’Agenzia delle Entrate, vista l’assenza di motivi ostativi, il giorno medesimo con identificativo 953050”.

Con il provvedimento impugnato il Comune revocava l’aggiudicazione del lotto n. 3, rilevando che “ dagli accertamenti effettuati presso l’Agenzia delle Entrate, pervenuti mediante PEC in data 24.7.2024 (PG -OMISSIS-.E), sono emerse, a Vs. carico, gravi violazioni fiscali definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana”, in quanto l’istanza di rateizzazione della società -OMISSIS- rispetto ad alcuni debiti fiscali era stata inoltrata in data 31 luglio 2024, dunque dopo la presentazione della domanda di partecipazione del 28 luglio 2023. Il Comune evidenziava che “ al momento di presentazione della domanda di partecipazione al bando, la Vs. società non possedeva i requisiti stabiliti dal bando di gara di cui all’art. 94 d.lgs. 36/2023, in continuità con le previsioni dell’art. 80 del d.lgs. 50/216, così come richiamato dal bando di gara (paragrafo aggiudicazione definitiva) e suoi allegati ”.

Nel provvedimento viene altresì rilevato che “ la Vs. società ha attestato l’assenza di gravi violazioni fiscali definitivamente accertate, pur in presenza – come dimostrato – di cartelle esattoriali per somme iscritte a ruolo – incorrendo nella responsabilità di cui all’art. 76 d.P.R. n. 445 del 2000 in relazione alle dichiarazioni sostitutive rese ai sensi degli articoli 46 e 47 del medesimo d.P.R. n. 445 del 2000”.

Con il presente ricorso, ritualmente e tempestivamente notificato e depositato, la società -OMISSIS- ha impugnato gli atti in epigrafe, articolando tre censure.

Nella prima deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 95, 13 e dell’allegato 1 D.lgs. 36/2023, del DPR 296/2005 della L. 241/1990; eccesso di potere sotto plurimi aspetti, nonché la violazione del principio di massima partecipazione e la falsa applicazione dell’art. 97 Cost., in quanto l’esclusione è stata disposta richiamando l’art. 94 del Codice dei contratti, che invece nel caso di questa selezione non troverebbe applicazione, trattandosi di un contratto attivo.

Con il secondo motivo lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione, poiché il Comune si è limitato a richiamare la comunicazione dell’Agenzia delle Entrate, senza alcune valutazione sull’affidabilità dell’offerente.

Nell’ultima censura deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 95 d.lgs. 36/2023, dell’art. 13 e dell’allegato 1 d.lgs. 36/2023 e degli att. 46, 47 e 76 d.p.r. n. 445/2000, nella parte in cui il provvedimento rileva la violazione della normativa in tema di autodichiarazioni.

Secondo la tesi della ricorrente infatti detta violazione non sarebbe riscontrabile, in quanto il modello di dichiarazione messo a disposizione dal Comune non richiamava, nella parte relativa alla regolarità fiscale, l’art. 94 del Codice e in ogni caso la -OMISSIS- ha agito in buona fede, avendo chiesto di essere ammessa al piano di rientro e di rateizzazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza -OMISSIS- del 15.1.2025 la domanda cautelare veniva respinta, per assenza di fumus boni iuris , con la seguente motivazione:

“- l’allegato B) del bando prescrive che i partecipanti devono dichiarare (lett.d) “di non aver commesso gravi violazioni, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o dello Stato cui sono stabiliti”;

- la regolarità fiscale è quindi stata posta come requisito di partecipazione nella lex specialis, senza rinvio al Codice dei contratti pubblici, trattandosi di requisito di affidabilità, finalizzato al buon andamento della Pubblica amministrazione (Tar Bologna, sez. II n. 4/2025);

- in ogni caso, secondo l’orientamento della giurisprudenza, all'affidamento di concessioni di beni demaniali, trattandosi di contratti attivi, si applicano i principi generali del Codice dei Contratti e le norme che ne costituiscono proiezione applicativa, tra le quali le clausole di esclusione, preordinate a garantire la scelta del miglior contraente possibile, nel rispetto della par condicio (Consiglio di Stato sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 579)”.

In data 18.8.2025 il Ministero dell'Istruzione e del Merito ha depositato atto di costituzione, chiedendo il rigetto del ricorso. Con memoria depositata in data 5.11.2025 ha chiesto di non tener conto della costituzione, depositata per errore, in quanto riferita ad un diverso ricorso.

In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie.

All’udienza pubblica del 25 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1) Preliminarmente deve essere estromesso dal giudizio il Ministero dell'Istruzione e del Merito, essendo la costituzione un errore materiale.

2) Nel merito, il Collegio non ravvisa alcuna ragione, anche a fronte delle memorie depositate ex art. 73 c.p.a., per discostarsi dalle conclusioni raggiunte in esito alla fase cautelare, alle quali, pertanto, per dovere di sintesi, si fa ampio rinvio.

2.1 Nel primo motivo sostiene parte ricorrente che le norme sulle cause di esclusione richiamate nel provvedimento non potevano trovare applicazione nel caso in esame, trattandosi di un contratto attivo, a cui possono estendersi solo i principi generali dell'azione amministrativa di cui all'art. 4 dello stesso Codice degli Appalti, ossia i principi di " economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità e tutela dell'ambiente ed efficienza energetica ."

Il bando di gara non affermerebbe espressamente l’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici e il Comune non avrebbe quindi potuto disporre l’esclusione, in applicazione all’art. 94 del D.lgs. 36/2023: infatti la lex specialis si limitava a richiedere la seguente dichiarazione “non aver commesso gravi violazioni, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o dello Stato cui sono stabiliti” , senza richiamare l’art. 94 del Codice dei Contratti, per cui l’esclusione non avrebbe potuto essere disposta, a fronte della regolarizzazione della propria posizione da parte della -OMISSIS-.

La tesi non è condivisibile.

2.2 Il bando prevedeva espressamente che “ sono ammessi alla presente procedura le persone fisiche, le imprese individuali, le società, Enti in possesso di tutti i requisiti di idoneità di cui alla Dichiarazione ALLEGATO B”. A sua volta l’Allegato B, prevede tra le dichiarazioni da rendere ai sensi degli artt. 46 e 47 D.P.R. 445/2000 la dichiarazione di possedere una serie di requisiti tra i quali quello di cui alla lettera d) ossia “ di non aver commesso gravi violazioni, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o dello Stato cui sono stabiliti ”.

In base all’art. 11 del bando “ Dopo l’aggiudicazione provvisoria l’Amministrazione si riserva di effettuare i controlli sui requisiti morali e professionali dell’aggiudicatario, di cui alla Dichiarazione sostitutiva dell’Atto di Notorietà ex DPR 445/2000, di cui all’art. 94 del D.Lgs 36/2023”.

Alla luce di tale riscontro testuale, emerge che la lex specialis della procedura prevede come requisiti di partecipazione “ tutti i requisiti di idoneità ”, elencati nell’Allegato B, tra cui “ non aver commesso gravi violazioni, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o dello Stato cui sono stabiliti” , che vengono quindi verificati, ai fini dell’aggiudicazione definitiva, facendo applicazione dell’art. 94 del D.Lgs 36/2023, che prevede al comma 6, tra le cause di esclusione automatica, aver “ commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, degli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti”.

La lex specialis richiama in termini espliciti sia la nozione di " violazione grave ", in materia di imposte e tasse, sia l'automatismo escludente connesso al mancato assolvimento di obblighi fiscali e contributivi di cui all’art. 94 sopra citato, nozione e automatismo che, benché sorti nell'ambito dei contratti pubblici (passivi), possono estendere la loro sfera applicativa alle procedure affini, aventi ad oggetto, come nel caso in esame, la stipulazione di contratti passivi, in quanto conformate anch'esse all'osservanza dei principi dell'evidenza pubblica.

La giurisprudenza, in proposito, ha affermato, sotto la vigenza del precedente Codice, che " le procedure ad evidenza pubblica dei contratti attivi sono regolate dal r.d. n. 2440 del 1923 e dal r.d. n. 827 del 1924, tutt'ora in vigore nella parte in cui non risultano abrogati dalla disciplina recata dal codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50 del 2016), oltre che dai principi generali del diritto europei (art. 1 legge n. 241 del 1990) e dalla lex specialis di gara. I contratti attivi sono definiti dal legislatore come "contratti esclusi" (art. 4) in quanto le procedure che li riguardano non sono soggette alla specifica regolamentazione prevista dal codice dei contratti pubblici, ma unicamente ai principi generali in materia" (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 31/05/2021, n. 6457)" (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 22 marzo 2021, n. 727 e Consiglio di Stato sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 579).

Oggi, in base all’art. 13 comma 5 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, la scelta del contraente dei contratti attivi “ avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3” .

Ciò tuttavia non esclude che previsioni, puntuali e specifiche, dedicate ai contratti passivi nell'ambito dell'evidenza pubblica, possano essere espressamente evocate, tramite il loro testuale recepimento nella lex specialis , anche nelle procedure di scelta del contraente prodromiche alla stipulazione di rapporti attivi, soprattutto quando le stesse risultino espressive di principi generali posti a garanzia dell'andamento del mercato e della concorrenza, nonché del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione.

2.3 Nel caso in esame, in presenza di un richiamo espresso all’art. 94 del Codice dei contratti, accertata la situazione di irregolarità fiscale dell’offerente, correlata alla presenza di tre cartelle di pagamento non saldate e rispetto alle quali la dichiarazione di adesione alla procedura di definizione agevolata ai sensi della Legge n. 197/2022 è stata presentata in data 31.07.2024, dopo il termine di presentazione dell’offerta (il 28.09.2023), correttamente il Comune ha disposto la revoca dell’aggiudicazione provvisoria.

Proprio in base al quadro normativo, non si ravvisa alcun profilo di sproporzione o di irragionevolezza nella lex specialis , nella parte in cui riproduce (attraverso le dichiarazioni imposte ai soggetti partecipanti) e rende applicabile l’esclusione di cui all’art. 94 del Codice dei contratti, in modo da garantire che alla gara possano partecipare soggetti effettivamente in possesso di requisiti di affidabilità finanziaria, a tutela del mercato, della concorrenza e, più in generale, dell'ordine pubblico economico.

2.4 Anche le ampie argomentazioni di parte ricorrente riportate nella memoria ex art. 73 c.p.a., in cui si ribadisce che la concessione di un bene di proprietà comunale, quale è quello di specie, non soggiace alle regole del Codice degli Appalti, ma, in base all’art. 13 del D.Lgs. n. 36/2023, solo ai principi generali di cui agli art. 1, 2 e 3, ossia del principio del "risultato", della "fiducia", e della "accesso al mercato", non sono condivisibili.

La lex specialis di gara conteneva un rinvio all’art. 94 D.Lgs. 36/2023, per cui dalla lettura coordinata delle disposizioni, emerge che il mancato assolvimento di obblighi fiscali e contributivi imponeva l’esclusione automatica dalla selezione o dall’aggiudicazione, se intervenuta.

3) Le argomentazioni di rigetto del primo motivo portano a ritenere infondata anche la seconda censura, in cui -OMISSIS- sostiene che il Comune si sarebbe limitato a richiamare gli accertamenti istruttori comunicati dall’Agenzia delle Entrate senza alcuna valutazione ulteriore in merito all’affidabilità dell’operatore escluso.

Poiché, come detto, nel bando si richiama l’art. 94 e non l’art. 95, a fronte della certificazione del mancato assolvimento agli obblighi di pagamento degli obblighi fiscali, il Comune non poteva che disporre l’esclusione, senza alcuna facoltà di valutazione, a fronte della situazione accertata dall’Agenzia delle Entrate.

4) Con la terza e ultima censura la ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento, per violazione degli artt. 46, 47 e 76 DPR n. 445/2000, difetto di motivazione, di istruttoria e irragionevolezza, nella parte in cui viene rilevato che “ la Vs. società ha attestato l’assenza di gravi violazioni fiscali definitivamente accertate, pur in presenza – come dimostrato – di cartelle esattoriali per somme iscritte a ruolo – incorrendo nella responsabilità di cui all’art. 76 d.P.R. n. 445 del 2000 in relazione alle dichiarazioni sostitutive rese ai sensi degli articoli 46 e 47 del medesimo d.P.R. n. 445 del 2000”.

Secondo la ricorrente non vi sarebbe stata alcuna dichiarazione “falsa”, in quanto le cartelle esattoriali per debiti fiscali erano, in parte già oggetto di piano di rientro approvato e della relativa rateizzazione e, in parte, oggetto di richiesta di rateizzazione e la procedura era pendente.

Anche questo motivo non può essere accolto, in quanto dalla documentazione emerge che al momento della presentazione della domanda, cioè il 28.09.2023, la ricorrente era a conoscenza dell’esistenza di due cartelle esattoriali definitive a suo carico, (cartella n.-OMISSIS-notificata il 21/02/2023, n. -OMISSIS-notificata il 05/05/2023), per le quali l’istanza di rateizzazione è stata presentata il giorno 31 luglio 2024.

La non veridicità di quanto descritto nella dichiarazione sostitutiva resa ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445 del 2000, non lascia alcun margine di discrezionalità all’Amministrazione, che si limita ad esercitare un controllo circa la veridicità e la completezza delle dichiarazioni formulate nell'ambito del procedimento di alienazione del bene pubblico.

5) Il ricorso deve quindi essere respinto.

Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione del Ministero dell'Istruzione e del Merito, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese della presente fase di giudizio a favore del Comune di Milano, quantificate in € 1.500,00 (millecinquecensto,00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TE IE, Presidente

SI BI, Consigliere, Estensore

Concetta Plantamura, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI BI	TE IE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.