N. 02886/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 11/03/2026
N. 01988 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02886/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2886 del 2024, proposto da CI OR e NG RI, rappresentati e difesi dall'avvocato Carlo
Russo, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia
contro
Comune di Scafati, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia nei confronti
CE RA, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno (sezione terza) n. 2008/2023 N. 02886/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Scafati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il consigliere FA
Franconiero, sulle istanze di passaggio in decisione delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Gli appellanti indicati in intestazione sono occupanti di una porzione dell'immobile a destinazione residenziale di proprietà del signor CE RA, sito in Scafati, via Nappi s.n.c., censito a catasto al foglio 9, particelle 1931, subalterni 1, 2, 3 e 4 (ex particelle 483, 195 e 196), realizzato con permesso di costruire del 27 luglio 2005, n.
30.
2. Nella menzionata qualità il Comune di Scafati emetteva nei loro confronti l'ordinanza in data 17 luglio 2019, n. 2268, con la quale erano ingiunti, ai sensi dell'art. 31 del testo unico dell'edilizia, di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, di demolire gli abusi edilizi accertati con sopralluogo della polizia locale del 24 novembre 2018.
3. L'ordinanza era emessa anche nei confronti di altri occupanti e del proprietario del fabbricato, il sopra menzionato signor CE RA, individuato anche come autore degli abusi. Questi ultimi venivano esposti in un elenco numerato all'interno della motivazione del provvedimento, preceduto dal richiamo al sopra menzionato sopralluogo del 24 novembre 2018, e descritti come ampliamenti vari di superficie e di volume dell'immobile; frazionamenti interni e in cambi di destinazione d'uso; e modifiche di prospetti e di sagoma. Il tutto senza titolo edilizio. N. 02886/2024 REG.RIC.
4. L'ordinanza veniva impugnata con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno, da questo respinto con la sentenza i cui estremi sono indicati in motivazione.
5. La pronuncia di primo grado giudicava infondate tutte le censure dedotte in ricorso, in relazione alle quali statuiva che:
- l'ordine di demolizione è stato emanato nei confronti degli occupanti l'immobile interessato dagli abusi in conformità al sopra citato art. 31 del testo unico dell'edilizia, il quale ne fonda «la legittimazione passiva» rispetto al potere repressivo ivi previsto, di natura reale, «anche sulla mera disponibilità materiale e giuridica delle opere», senza necessità di alcuna «verifica della responsabilità dell'opera abusiva»;
- la dedotta violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è paralizzata dalla natura di «atto dovuto e rigorosamente vincolato» dell'ordine di demolizione, in relazione al quale non è imposta alcuna motivazione ulteriore rispetto alla «descrizione delle opere abusive, (al)la constatazione della loro esecuzione in assenza o difformità dal permesso di costruire
e (al)l'individuazione della norma applicata»;
- la motivazione del provvedimento è adeguata, attraverso il riferimento ai presupposti di fatto e di diritto e al tipo di sanzione applicata;
- del pari non integra alcuna carenza motivazionale la previsione dell'effetto acquisitivo al patrimonio dell'ente comunale in caso di inutile decorso del termine assegnato per l'ottemperanza, in ragione del carattere dichiarativo e dell'automatismo di legge insito nella vicenda traslativa derivante dalla medesima inottemperanza.
6. Gli originari ricorrenti hanno proposto appello, al quale resiste l'amministrazione comunale.
DIRITTO N. 02886/2024 REG.RIC.
1. Con il primo motivo d'appello sono riproposte le censure di violazione dell'art. 31, comma 2, del testo unico dell'edilizia e di carenza di legittimazione passiva dei ricorrenti rispetto al potere previsto dalla citata disposizione del DPR 6 giugno 2001,
n. 380, in ragione della sopra descritta loro qualità di occupanti l'immobile interessato dagli abusi e non responsabili di essi. Si sostiene che, diversamente da quanto statuito dalla sentenza di primo grado, il potere in questione non avrebbe potuto essere esercitato nei confronti di soggetti diversi da quelli previsti dalla citata disposizione di legge e cioè il proprietario e il responsabile dell'abuso.
2. Con il secondo motivo d'appello sono riproposte le censure di violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che si assumono dovute rispetto ad un provvedimento destinato a produrre effetti pregiudizievoli sulla sfera giuridica dei destinatari, e «a maggior ragione considerando la loro estraneità» agli abusi, che avrebbero potuto rappresentare in sede di contraddittorio procedimentale. Si aggiunge che in contrario non potrebbe essere invocata l'urgenza di provvedere, come evincibile dal fatto che il sopralluogo con cui questi sono stati accertati risale a otto mesi prima.
3. Con il terzo motivo d'appello sono riproposte le censure di carenza di motivazione del provvedimento impugnato, in ragione del fatto che in esso mancherebbe una descrizione «chiara e dettagliata» degli abusi, in tesi invece necessaria per
«consentire al privato (prima) ed al giudice (dopo) di verificare l'esattezza della qualificazione giuridica dell'attività edificatoria compiuta dal Comune» e, in ultima analisi, di sindacare la conformità a legge della misura sanzionatoria applicata e individuare il relativo oggetto. In questa direzione si sottolinea che sarebbe imprescindibile la «qualificazione degli interventi edilizi contestati» e che rispetto a questo obbligo di motivazione puntuale il provvedimento sarebbe deficitario, perché recante «una descrizione omnicomprensiva di più opere, senza neppure individuare i presupposti della ritenuta possibilità di irrogare la sanzione e per ciascuna di esse». N. 02886/2024 REG.RIC.
4. Con il quarto motivo d'appello si deduce il difetto di motivazione sotto un distinto profilo, riferito alla descrizione onnicomprensiva degli abusi accertati, nella quale sarebbero stati erroneamente compresi modifiche di prospetti, opere interne, tramezzi, nessuno dei quali si sostanzierebbe in una «modifica essenziale» dell'immobile. Da analoga carenza di specificità sarebbe inoltre affetto l'avviso che in caso di inottemperanza avrebbe fatto seguito l'acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile dell'area di sedime, anch'essa genericamente descritta, benché da essa derivino gravissime conseguenze per la sfera giuridica dei destinatari.
5. I motivi sono infondati.
6. In relazione al primo va data continuità all'orientamento della giurisprudenza amministrativa, su cui si fonda anche la statuizione di rigetto delle censure in primo grado, secondo la quale rispetto al potere repressivo di abusi edilizi della competente autorità comunale, ai sensi del sopra citato art. 31 del testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, la legittimazione passiva va individuata nella disponibilità anche solo materiale dell'immobile interessato dagli abusi e quindi in ogni «rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine giuridico violato» (Cons. Stato,
Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9). La descritta situazione certamente configura anche nei confronti di chi lo detiene con il consenso del proprietario, come nel caso di specie.
7. Sul punto va aggiunto che, secondo quanto parimenti chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, il sistema sanzionatorio in materia edilizia si fonda su esigenze di interesse pubblico di carattere reale, riferibili al ripristino della legalità nel settore dell'uso del territorio, principalmente attraverso la rimozione di opere in contrasto con la disciplina di governo per esso vigente, e non già alla punizione dei colpevoli.
Pertanto, come parimenti correttamente statuito dalla sentenza di primo grado, ai fini dell'esercizio del potere repressivo sono irrilevanti profili di ordine soggettivo afferenti alla responsabilità nella realizzazione degli abusi. N. 02886/2024 REG.RIC.
8. L'unico aspetto di interesse in base alla citata disposizione del testo unico dell'edilizia è la relazione giuridica del soggetto con il bene interessato da questi ultimi e il potere da essa derivante di rimuoverli. In questa direzione, con specifico riguardo al caso di specie va valorizzato il fatto che gli odierni appellanti abbiano agito nel presente giudizio per l'annullamento dell'ingiunzione a demolire emessa nei loro confronti. La proposizione del ricorso denota l'interesse a mantenere la situazione di abusività dell'immobile da loro occupato, oltre che la loro qualità di soggetti posti nelle condizioni di rimuovere gli abusi edilizi accertati, e dunque di legittimi destinatari del potere sanzionatorio previsto dall'art. 31, comma 2, del testo unico dell'edilizia.
9. Si può dunque procedere con l'esame delle censure di ordine sostanziale, con le quali si prospetta innanzitutto una carenza motivazione del provvedimento impugnato, perché gli abusi edilizi con esso contestati sarebbero indicati semplicemente attraverso un elenco numerato, dal quale non sarebbe possibile desumere le loro precise caratteristiche. In contrario va tuttavia rilevato che l'elencazione esprime un sufficiente grado di dettaglio dei molteplici abusi accertati.
10. Per quanto di specifico interesse, l'elenco è preceduto dal richiamo al sopralluogo in data 24 novembre 2018 ed è corredato dai dati relativi all'ubicazione degli abusi accertati nei vari piani di cui si compone il fabbricato e, in relazione alle singole caratteristiche di questi, all'estensione degli ampliamenti (nn. da 1 a 4) e alla specificazione delle destinazioni d'uso mutate (nn. 6 e 7). I dati ora esposti sono evidentemente sufficienti per comprendere l'oggetto del potere repressivo esercitato.
Per gli ulteriori abusi contestati, consistenti in frazionamenti e modifiche delle unità interne (nn. 5 e 9) e nella modifica di prospetti e sagoma dell'edificio (n. 8), il riferimento all'atto istruttorio su cui l'ingiunzione a demolire si fonda vale a soddisfare il paradigma normativo della motivazione sufficiente, espresso dall'art. 3 N. 02886/2024 REG.RIC.
della legge generale sul procedimento, 7 agosto 1990, n. 241, in particolare sotto il profilo enunciato dal comma 3.
11. Con un'ulteriore censura si propone una valutazione atomistica di questi ultimi, in contrasto tuttavia con il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo la quale invece questi vanno valutati in modo globale ed onnicomprensivo
(ancora di recente: Cons. Stato, II, 10 febbraio 2025, n. 1046; 29 gennaio 2025, n. 677;
III, 22 settembre 2025, n. 7451; 5 novembre 2024, n. 8795; IV, 21 marzo 2025, n.
2356; VI, 5 novembre 2024, nn. 8811 e 8812; 9 ottobre 2024, n. 8118; 3 ottobre 2024,
n. 7968; 17 aprile 2024, n. 3486; 6 marzo 2024, n. 2205; 16 febbraio 2024, n. 1573; 6 febbraio 2024, n. 1201; 18 dicembre 2023, n. 10932; 30 novembre 2023, n. 10337;
VII, 6 ottobre 2025, n. 7785; 11 agosto 2025, n. 7010; 22 maggio 2025, n. 4445; 21 maggio 2025, n. 4381).
12. Quanto all'avviso di acquisizione al patrimonio del comune in caso di inottemperanza, esso è relativo ad un effetto previsto direttamente dalla legge (art. 31, comma 3, del testo unico dell'edilizia), destinato ad essere trasfuso in un atto a carattere dichiarativo dell'amministrazione eventuale e comunque successivo all'ordine demolitorio.
13. Residua l'esame della censura relativa alla mancata partecipazione procedimentale, la quale per effetto del rigetto di quelle di carattere sostanziale degrada a mera irregolarità non invalidante, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge generale sul procedimento, 7 agosto 1990, n. 241, in ragione della sua accertata inidoneità ad incidere sulla determinazione conclusiva assunta dall'amministrazione comunale resistente.
14. L'appello deve quindi essere respinto.
15. Nondimeno, per la natura delle questioni controverse le spese del grado possono essere compensate. N. 02886/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Marco PA, Presidente
FA Franconiero, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
FA Franconiero Marco PA N. 02886/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO