Pubblicato il 21/03/2025

N. 02356/2025REG.PROV.COLL.

N. 05655/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5655 del 2024, proposto da Edil Sociale s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , da EN Di TO e VI EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Pelliccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Luisa Errichiello, Luigi Schiavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IO IC, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 04017/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Casalnuovo di Napoli e di IO IC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

FATTO

Con ricorso di primo grado gli odierni appellanti, originari ricorrenti, hanno dedotto di essere proprietari di alcuni cespiti insistenti nella struttura ricettiva turistico alberghiera sita in Casalnuovo di Napoli al viale Dei Platani n. 2, e di aver presentato istanza per il rilascio di permesso di costruire per il mutamento di destinazione d’uso ai fini abitativi di parte di detta struttura, con una quota di almeno il 35% della volumetria modificata destinata ad alloggi sociali, ai sensi del comma 6 bis, dell’art.7, della legge regionale n.19, del 28 dicembre 2009, modificata con la legge Reg. n.1/11.

Avverso il provvedimento reiettivo di tale istanza sono state, in particolare, articolate le seguenti ragioni di gravame:

1) in primo luogo, si assume che sull’istanza si sarebbe formato un provvedimento tacito di accoglimento;

2) si assume, poi, che l’atto unilaterale d’obbligo richiamato nell’atto di diniego non costituirebbe un vincolo previsto dal PRG, ma solo un vincolo posto dalla delibera di giunta comunale n.12, del 20 gennaio 2005, da considerarsi “tamquam non esset” alla luce dell’incompetenza della giunta comunale in materia edilizia;

peraltro, lo stesso atto di obbligo prevedeva, nell’ipotesi di una modifica normativa, la possibilità di essere superato; si aggiunge che la Regione Campania, con D.D. A.G.C.13- n.2 del 25 gennaio 2012, pubblicato sul BURC n.7 del 30/01/2012, avrebbe provveduto alla rimozione del vincolo di destinazione alberghiero;

3) si contesta, inoltre, l'assunto per cui ogni opera assentita in zona F rappresenti uno standard di interesse pubblico; si aggiunge che i casi di esclusione dell’applicazione della normativa Piano Casa sono esclusivamente quelli elencati nella stessa legge regionale 19/2009: il comma 6 bis, dell'art 7 della Legge Regionale 19/09, consentirebbe, quindi, la deroga alle previsioni dell’art 3, d.m. 1444/68;

4) in punto di volume assentibile, si osserva che nel caso di specie ciascuno dei due edifici rispetta i requisiti dimensionali di cui al citato art 6 bis, sicché ognuno potrebbe godere dell'invocato cambio di destinazione d'uso;

5) quanto agli standard urbanistici si rileva che, allo stato attuale, essi sarebbero già stati realizzati nelle aree esterne al fabbricato e prospicienti la strada pubblica, completi di opere di urbanizzazione e di superficie anche maggiore a quanto richiesto;

6) si evidenzia, ancora, che l’area in cui insiste l’immobile oggetto del permesso di costruire è degradata, come peraltro confermato dal Comune resistente nel progetto di riqualificazione urbana delle aree, giusto decreto del 22 aprile 2022 approvato con delibera di Giunta comunale n.23, del 7 febbraio 2022;

7) il progetto sarebbe poi stato realizzato, diversamente da quanto assunto nel provvedimento impugnato, nel rispetto delle caratteristiche tecnico prestazionali di cui all’articolo 4, comma 4 o all’articolo 5, comma 5 (in particolare, sarebbe stata redatta la Relazione di Sostenibilità Energetica con la metodologia del Protocollo ITACA Campania e con il software della Regione Campania, allegata alla richiesta con prot. 48113 del 13 novembre 2014);

8) l’istanza sarebbe stata correttamente sottoscritta da tutti i proprietari della volumetria modificata, ossia oggetto di cambio di destinazione d'uso, senza intaccare o ledere i diritti edilizi dei proprietari delle restanti unità immobiliare;

9) la mancata approvazione di uno schema di convenzione sarebbe circostanza imputabile al solo Comune resistente;

10) l’immobile sarebbe dotato di certificato di prevenzione incendi rinnovato a seguito della SCIA prot. N.25456, dell’8 ottobre 2014; trattandosi di modifica di destinazione d’uso senza opere, da appartamenti in residence ad appartamenti per civili abitazioni, senza aumento del numero degli appartamenti, il d.P.R. 151/2011 non prevedrebbe l’obbligo di riattivare le procedure di valutazione del progetto in punto di condizioni di sicurezza antincendio;

11) non potrebbe, poi, porsi a fondamento del provvedimento di diniego la mancata quantificazione del contributo di costruzione da parte del richiedente;

12) infine, la domanda sarebbe stata corredata dai documenti di identità necessari.

Il T.a.r Campania, con la decisione 27 giungo 2017, n. 4017 ha respinto il ricorso.

Gli originari ricorrenti hanno proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si sono costituiti nel giudizio di appello il Comune di Casalnuovo di Napoli e il controinteressato IC IO, chiedendo di dichiarare il gravame inammissibile, improcedibile e, in ogni caso, infondato.

La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 5 dicembre 2024.

DIRITTO

Col primo motivo di appello, la Edil Sociale lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato il ricorso sul presupposto che sul fabbricato oggetto d’intervento insisterebbe un vincolo di destinazione d’uso derivante direttamente dal PRG, che si sarebbe cristallizzato nell’atto d’obbligo sottoscritto dalla Edil Sociale col Comune, all’epoca del rilascio del titolo edilizio nell’anno 2005.

Ad avviso della parte appellante, il Comune erroneamente avrebbe ritenuto che la presunta destinazione alberghiera “[…] trova la sua origine nel piano regolatore che a sua volta attua la pianificazione del territorio secondo le classificazioni delle ZTO di cui all’art. 2 del D.M. 1444/68 […]”.

In particolare, ad avviso degli appellanti, la delibera di G.M. 12/2005 sarebbe un mero atto di indirizzo, e, come tale, non prevedrebbe affatto un’imposizione vincolistica della zona, ne avrebbe mai potuto prevederla stante la tipizzazione del procedimento di varante al PRG.

Ad ulteriore sostegno dell’assunto, gli appellanti evidenziano che la stessa convenzione a suo tempo sottoscritta fra le parti prevedeva che la destinazione poteva essere mutata in futuro da norme di legge o regolamentari.

Ciò anche alla luce del rilievo per cui lo jus superveniens costituito dall’art. 7, comma 6 bis, della L.R. n. 19/2009, consentirebbe di derogare alla destinazione di zona in funzione di un’implementazione del patrimonio abitativo a vantaggio delle fasce sociali più deboli in attuazione di un preciso precetto costituzionale (art. 47 Cost.).

Il motivo è infondato.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, il vincolo di destinazione trova la sua origine nel piano regolatore, in base al quale l’area in questione ha destinazione F (sottozona F5) “attrezzatura di interesse comune”. Al fine di preservare tale destinazione, fu stipulato dal dante causa dei ricorrenti un atto d’obbligo. (cfr. Atto di vincolo a favore del Comune di Casalnuovo di Napoli per Notaio Macchiarelli del 25 novembre 2005).

Tale vincolo, nondimeno, non va confuso con il vincolo alberghiero che su istanza di parte, e ai sensi della L.R. n.16, del 28 novembre 2000, è stato rimosso con D.D. n. 2 del 25.01.2012 (A.G.C.13) pubblicato sul BURC n.7 del 30.01.2012.

Il vincolo in questione è, infatti, di natura urbanistica e attiene alla destinazione di zona F dell’area in questione, per cui la destinazione ricettiva e polifunzionale costituisce, come chiarito nell’atto d’obbligo, presupposto essenziale ai fini del rilascio del permesso di costruire, e la sua violazione determina variazione essenziale ai sensi dell’art. 32, del testo unico edilizia.

Da tanto discende che, a prescindere dalla qualificazione della GM 12/2005 quale mero atto di indirizzo, resta il fatto che il vincolo di che trattasi si fonda, come detto, sul PRG e sullo specifico atto d’obbligo sottoscritto dalla dante causa degli odierni appellanti.

Tale vincolo non è mai stato revocato e ciò rende la destinazione in esame incompatibile con quella residenziale.

Con un secondo motivo di censura l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza appellata per avere ritenuto legittimo il provvedimento impugnato in primo grado nella parte in cui ha fondato il diniego sul mancato rispetto del limite volumetrico dei 10.000 mc, da valutarsi in relazione all’intero complesso turistico alberghiero. Ad avviso degli appellanti, il corpo di fabbrica “B” sarebbe stato realizzato autonomamente con il P.d.C. n. 185/2005 e rappresenterebbe un ampliamento del complesso alberghiero, mediante la creazione però di un nuovo edificio, appunto, completamente autonomo da quello realizzato con il titolo originario, siccome separato strutturalmente e distante 12 metri, dotato di accessi indipendenti, di autonome scale ed autonome utenze energetiche, con certificati di collaudo statico rilasciati dal Genio Civile di Napoli completamente distinti (pratica n. 3416/05 per il corpo A e pratica n. 785/06 per il corpo B). Infine, i locali garage del corpo A e del corpo B sarebbero strutturalmente separati dalle fondazioni al tetto e funzionalmente indipendenti, a prescindere dal collegamento del seminterrato.

Il motivo non è fondato.

Come ha correttamente rilevato il Comune nei propri scritti difensivi, il limite dei 10.000 mc va valutato in relazione all’intero complesso turistico alberghiero, composto dai due corpi di fabbrica, realizzato in virtù del P.d.C. n. 30/05 e del P.d.C. in variante n. 163/05 e successivo ampliamento con il P.d.C. n. 186/05, la cui volumetria è pari a 18.372 mc. Si tratta, infatti, di un’unica consistenza immobiliare, identificata con un’unica particella catastale, della quale il corpo B costituisce un mero ampliamento. Inoltre, i due corpi di fabbrica hanno una parte comune, il parcheggio interrato, cui si accede con un’unica rampa, posto al servizio di entrambi i complessi edilizi.

In tal senso è del resto orientata la giurisprudenza della Sezione, secondo cui: «al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo complessivo» (Cons. Stato, sez. VI, 8 settembre 2021, n. 6235; si v. anche Cons. Stato, sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8752).

Ne consegue che i molteplici interventi di che trattasi eseguiti non vanno considerati in maniera “frazionata”.

Con il terzo motivo di appello l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la formazione, sull’istanza prot. n. 75/2014, del titolo per silenzio ai sensi dell’art. 20 comma 8, d.P.R. 380/2001. Ad avviso degli odierni appellanti, infatti, il procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi della L.R.C. 19/2009 si inscriverebbe nel paradigma di cui all’art. 20, comma 8, in relazione al quale vige la regola del silenzio assenso.

A sostegno di tale conclusione si evidenzia che la giurisprudenza avrebbe da tempo chiarito che la definizione delle istanze di permesso di costruire, implicando un accertamento di carattere vincolato, costituito dalla verifica della conformità della richiesta con la normativa urbanistico - edilizia, non necessiterebbe di altra motivazione oltre quella relativa alla rispondenza dell’istanza alle dette prescrizioni.

Il motivo è infondato.

Come chiarito di recente dal Consiglio di Stato (Sezione II, 13 dicembre 2024, n. 10076), laddove il legislatore, in materia edilizia, non abbia espressamente qualificato la mancata tempestiva risposta dell’amministrazione come silenzio assenso, ovvero come silenzio diniego, essa configura un’ipotesi di silenzio inadempimento, rispetto alla quale il privato può tutelarsi con l’azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere e, se ne ricorrono i presupposti, anche una pronuncia sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio.

Tanto premesso in via generale, la richiesta del permesso di costruire formulata ai sensi del c.d. Piano Casa, come sostenuto da un costante indirizzo interpretativo, non si presta, per i significativi tratti di eccezionalità che caratterizzano la relativa normativa di settore(Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 17 ottobre 2024, n. 8326), ad essere ricondotta al paradigma di cui all'art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, che, invece, deve ritenersi applicabile unicamente al rilascio dei titoli edilizi ordinari(T.a.r. Napoli, sez. VI, 6 dicembre 2023, n.6767; T.a.r. Napoli, sez. VIII, 27 maggio 2021, n.3549; T.a.r . Salerno, sez. II, 03 marzo 2021, n.563).

Con il c.d. “Piano-Casa” il Legislatore regionale ha, infatti, inteso promuovere gli investimenti privati per il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente nel territorio regionale, con la funzione primaria, sebbene non esclusiva, di contrastare la grave crisi economica che ha investito anche il settore edilizio; la suddetta legge si pone in linea con le analoghe iniziative assunte da altre Regioni, ad esempio il Veneto e la Sardegna, successivamente sviluppate a seguito del raggiungimento - il 31 marzo 2009 - in sede di Conferenza Stato - Regioni ed Enti locali, dell'Intesa di massima con la quale è stata prevista, tra l'altro, l'introduzione con legislazione regionale di incentivi, attraverso premi di volumetria, per la realizzazione di interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio residenziale esistente, entro determinati limiti massimi, nonché di forme semplificate e celeri per l'attuazione degli interventi edilizi.

Sebbene i contenuti delle leggi regionali emanate risultino variegati e differenziati tra loro, anche il c.d. Piano Casa Campania si caratterizza per l'introduzione di norme eccezionali e temporanee, destinate ad operare per un periodo di tempo limitato; la ratio dell’intervento legislativo è quella di incentivare, in una congiuntura economica altamente critica, la promozione degli interventi privati nel settore dell’edilizia. Tale disciplina prende al contempo in considerazione la necessità di evitare uno stravolgimento dell’assetto urbanistico esistente – e a tal fine, pone una serie di limitazioni – e della necessità di garantire l’autonomia comunale nell’esercizio delle funzioni connesse alla gestione del territorio. La L.R. n.19/2009 e s.m.i. reca, infatti, non già una normativa di condono o sanatoria ma, rispondendo all’esigenza di promuovere gli investimenti privati nel settore dell’edilizia, rilanciando, in tal modo, anche tale comparto economico, ha introdotto una disciplina che consente l’ampliamento a specifiche condizioni, ricorrendo determinati presupposti e sempre dietro presentazione di un’istanza, dalla quale deve, comunque, emergere la rispondenza dell’intervento alle precipue finalità perseguite dal legislatore regionale. Gli interventi di ampliamento straordinario non sono ammessi “in ogni caso”, essendo necessaria la valutazione ex ante del progetto da parte dell’Amministrazione quale imprescindibile e non surrogabile attraverso una valutazione ex post, risultando altrimenti frustrate le finalità sottese alla normativa in esame.

Diversamente opinando, si potrebbero avere effetti di “destrutturazione dell’ordinato assetto del territorio”, ordinato assetto che può essere assicurato esclusivamente dalla pianificazione urbanistica (Corte Costituzionale, sentenza n. 17/2023).

L’istituto in esame è, dunque, di carattere eccezionale, di stretta interpretazione delle sue norme.

Ne discende, alla luce delle considerazioni che precedono, che la formazione del silenzio-assenso deve escludersi ove la richiesta del Permesso di costruire venga formulata ai sensi della disciplina relativa al c.d. Piano Casa, non potendosi ricondurre tale istanza al paradigma del silenzio-assenso, ma ad una fattispecie di silenzio inadempimento.

Ad ulteriore sostegno di questa conclusione occorre osservare che, nel caso in esame, l’istanza di mutamento di destinazione d’uso da turistico ricettiva a residenziale non costituisce un’attività vincolata, involgendo ai sensi dell’art. 7, comma 6 bis, tutta una serie di attività valutative e discrezionali da parte dell’amministrazione procedente.

Con un quarto mezzo di gravame, la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha omesso di esaminare le ulteriori censure formulate con il ricorso di primo grado, ritenendo che “ Essendo il provvedimento impugnato plurimotivato, la reiezione delle censure inerenti uno delle ragioni poste a fondamento di esso comporta l’improcedibilità delle ulteriori doglianze, volte a contestare gli altri motivi del provvedimento .”.

In relazione a tale capo della sentenza impugnata, la parte appellante ha affermato che “Plurimi e plateali sono gli errori del TAR, che, ancora una volta, si è adagiato acriticamente sulla pseudo motivazione del provvedimento impugnato, pur di liquidare frettolosamente la vicenda, mediante un recepimento supino dell’erronea parabola assertiva sottesa al gravato provvedimento in prime cure”.

Su tali basi argomentative, la parte appellante ha, dunque, riproposto le censure formulate nel ricorso di primo grado rimaste assorbite.

La censura va dichiarata inammissibile per genericità, poiché da essa non si evincono specifici elementi in base ai quali sarebbero sussistenti i dedotti vizi.

Al riguardo, il Collegio ricorda che gli oneri di specificità e chiarezza incombenti sulla parte ricorrente (e sul suo difensore, che tecnicamente la assiste in giudizio) trovano il loro fondamento:

I) nell’art. 24 Cost., posto che solo una esposizione chiara dei morivi di ricorso o, comunque, delle ragioni che sorreggono la domanda consente l’esplicazione del diritto di difesa delle altre parti evocate in giudizio;

II) nella loro strumentalità alla attuazione del principio di ragionevole durata del processo, ex art. 111, comma secondo, Cost., poiché un giudizio impostato in modo chiaro e sintetico, quanto alla causa petendi ed al petitum , rende più immediata ed agevole la decisione del giudice, evita l’attardarsi delle parti su argomentazioni ed eccezioni proposte a mero scopo tuzioristico, rende meno probabile il ricorso ai mezzi di impugnazione e, tra questi, in particolare al ricorso per revocazione, a maggior ragione se proposto con finalità meramente dilatorie del passaggio in giudicato della decisione;

III) nella necessità della difesa “tecnica”, il che contribuisce a rendere evidente la natura della professione legale quale “professione protetta”, ai sensi dell’art. 33, quinto comma, Cost. e degli artt. 2229 e seguenti del codice civile (cfr. Corte cost., 17 marzo 2010 n. 106);

IV) nella necessità di consentire alla controparte e al giudice di individuare chiaramente le censure proposte e conseguentemente consentire alla parte privata di approntare le relative difese nonché al giudice di delimitare correttamente l’oggetto del giudizio.

In definitiva, lungi dal porsi come un “ostacolo” alla esplicazione del diritto alla tutela giurisdizionale, i principi di specificità chiarezza e sinteticità sono funzionali alla più piena e complessiva realizzazione del diritto di difesa in giudizio di tutte le parti del processo, in attuazione degli artt. 24 e 111 Cost., e sostengono, una volta di più, le ragioni della necessità di difesa tecnica e, dunque, della natura “protetta” della professione intellettuale legale.

Questi principi sono stati ribaditi, di recente, anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sez. I, 28 ottobre 2021, Succi c. Italia), la quale ha avuto modo di chiarire la legittimità della sanzione dell’inammissibilità (del ricorso per Cassazione), a fronte della violazione dei doveri di specificità e sinteticità (nel caso esaminato, si trattava della violazione del c.d. principio di autosufficienza nella predisposizione del ricorso per cassazione).

Alla luce di tale consolidato orientamento giurisprudenziale, il motivo in esame deve ritenersi inammissibile, non avendo la parte, al di là della critica generica sull’ingiustizia della sentenza impugnata, enucleato specifici motivi di censura avverso il capo della decisione appellata che, di contro, ha confutato puntualmente i principali motivi del ricorso di primo grado, per poi assorbire le ulteriori censure in ragione del fatto che, essendo il provvedimento di diniego un atto plurimotivato, il rigetto anche di una sola delle censure volte a contestare uno dei motivi posti fondamento del provvedimento impugnato rende improcedibile per carenza di interesse le residue doglianze volte a contestare gli altri motivi a sostegno del provvedimento.

Tale motivazione del Giudice di primo grado è formalmente corretta e resiste alle censure formulate con tale motivo di appello, avendo essa fatto buon governo anche del costante indirizzo giurisprudenziale formatosi in relazione alla nozione di provvedimento pluri-motivato.

Al riguardo, ricorda il Collegio che:

- in presenza di provvedimenti motivati con distinte ragioni, ciascuna delle quali di per sé astrattamente sufficiente a sorreggere la volizione amministrativa, la parte che agisce per l’annullamento ha l’onere di aggredire tutti i pilastri motivazionali che reggono l’avversata decisione, pena l’inammissibilità dell’azione, strutturalmente inidonea, quand’anche in toto accolta, a determinare l’annullamento dell’atto, che, al contrario, resterebbe in piedi in virtù delle ragioni non fatte oggetto di censura;

- specularmente, pur ove il ricorrente abbia aggredito tutti i pilastri motivazionali, ove uno dei motivi indicati dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento superi il vaglio giurisdizionale (regga, cioè, alle doglianze formulate dall’interessato), il giudice può arrestarsi, posto che, quand’anche gli altri motivi enucleati dall’Amministrazione venissero ritenuti illegittimi, comunque l’atto non sarebbe caducato, stante la piena idoneità del primo motivo a sorreggerne da solo il deliberato.(cfr. Adunanza plenaria n. 5 del 27 aprile 2015, in particolare al § 9.3.4.3).

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 6000,00 (seimila), oltre accessori di legge, da corrispondere pro-quota, nella misura di metà per ciascuno, in favore del Comune di Casalnuovo di Napoli e di IO IC.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

VI Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	VI Neri

IL SEGRETARIO