Pubblicato il 09/05/2025

N. 03996/2025REG.PROV.COLL.

N. 01434/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1434 del 2023, proposto da Guaralde società agricola s.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maddalena Aldegheri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Arpae – Agenzia regionale per la prevenzione, ambiente e l’energia dell’Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Fantini e Patrizia Onorato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Forlì-Cesena, Comune di Galeata, Azienda Uls della Romagna, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00890/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Arpae – Agenzia regionale per la prevenzione, ambiente e l’energia dell’Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Guaralde società agricola s.s. è titolare di una autorizzazione integrata ambientale (A.I.A. n. 329/2013) relativa ad un impianto di allevamento, la quale, tra le altre cose, prescrive che “ Tutte le strutture, gli impianti e le aree cortilizie adiacenti ai capannoni dovranno essere mantenute in buone condizioni operative e di pulizia, al fine di garantire l’accesso alle zone che periodicamente verranno ispezionate individuando il personale responsabile delle ispezioni e manutenzioni ” (prescrizione n. 51 dell’AIA n. 329/2013).

A seguito di un accesso ispettivo, è stato rilevato che nel relativo rapporto che “ Le strutture, gli impianti e le aree cortilizie adiacenti ai capannoni sono mantenute in buone condizioni di pulizia. Sono pulite dagli effluenti di allevamento, concimi o mangimi. Le aree sottostanti gli estrattori si presentano sufficientemente pulite e le zone di allontanamento deiezioni ovvero le piazzole antistanti all’ingresso dei capannoni sono pulite, tuttavia le superfici impermeabili in cemento delle suddette piazzole, sono in cattivo stato di manutenzione a tratti sgretolate e mancano alcuni muretti di contenimento. Lo stato delle piazzole è considerata non ottemperanza alla prescrizione n. 51 dell’AIA ” (Rapporto della visita ispettiva ARPAE del 25 gennaio 2018).

A seguito di contestazione dell’illecito amministrativo, la società ha provveduto ad ottemperare alla diffida dell’ARPAE (provv. n. 6056 del 13 febbraio 2018).

Tuttavia, con ordinanza del 22 febbraio 2022, il procedimento è stato poi archiviato in quanto “ l’accertamento è ritenuto infondato. Infatti il tenore letterale della prescrizione n. 51 prevede che le piazzole di carico debbano essere mantenute in buone condizioni di pulizia con lo scopo di garantire l’accesso alle zone per le ispezioni periodiche e nel rapporto della visita ispettiva eseguita da Arpae in data 28/11/2017, i cui esiti sono stati trasmessi con nota PG/FC/2018/1510 del 26/01/2018, emerge che tali aree erano perfettamente accessibili, tant’è che si è verificata la pulizia delle stesse ”.

Successivamente, è intervenuto un atto di ritiro della diffida con la seguente motivazione: “ Ritenuto pertanto opportuno provvedere al ritiro dell’atto di diffida in considerazione dell’adempimento dello stesso da parte della società ricorrente e quindi del riconoscimento, sia pur in presenza di un difetto di acquiescenza, della correttezza della richiesta della amministrazione, inerente alla necessità di provvedere al ripristino del fondo in cemento impermeabile per le ragioni esplicitate nell’atto di diffida ”.

2. – Con il ricorso di primo grado, la Guaralde società agricola s.s. ha impugnato la diffida dell’ARPAE (provv. n. 6056 del 13 febbraio 2018), nella parte in cui l’amministrazione, dopo aver motivato in ordine alla non conformità dell’impianto di allevamento a quanto prescritto al punto 51 dell’AIA n. 329/2013, ha disposto con il medesimo atto che la società appellante provvedesse entro 90 giorni “a ripristinare il fondo in cemento impermeabile delle piazzole poste in testata ai capannoni e finalizzate a contenere le lettiere durante le fasi di rimozione dall’interno dei capannoni, munendo le stesse dei cordoli di contenimento perimetrali mancanti ” (punto 2), precisando altresì che, in caso di mancato adeguamento alle suddette prescrizioni, avrebbe proceduto alla revoca dell’AIA ed alla chiusura dell’installazione (punto 4).

Ha inoltre, impugnato gli atti presupposti, tra cui il Rapporto della visita ispettiva ARPAE del 25 gennaio 2018, nella parte in cui gli ispettori hanno ipotizzato il mancato rispetto, da parte della ricorrente, della prescrizione n. 51 dell’AIA, oltre a chiedere il risarcimento del danno per le spese sostenute nel conformarsi alle prescrizioni di cui alla diffida, oltre al mancato guadagno per il periodo di necessaria chiusura dell’attività, da quantificarsi successivamente.

3. – Con ricorso per motivi aggiunti, ha inoltre impugnato la determinazione dirigenziale di ARPAE del 18 luglio 2022, con cui è stata ritirata la precedente diffida, motivata però con la conferma della correttezza della stessa e del presupposto verbale ispettivo.

4. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso principale, stante l’adozione del conseguente provvedimento di ritiro della diffida (prot. n. 3646 del 18 luglio 2022), mentre ha respinto nel merito il ricorso per motivi aggiunti avverso tale ultimo provvedimento, con conseguente rigetto anche della domanda risarcitoria.

4.1. – In particolare, ha ritenuto che il procedimento sanzionatorio (art. 29 quattuordecies , d.lgs. n. 152 del 2006), poi archiviato (provvedimento n. 20 del 22 febbraio 2022), avente come presupposto il verbale di accertamento di violazione amministrativa, debba essere considerato come autonomo rispetto al procedimento amministrativo di controllo (art. 29- decies , comma 9, d.lgs. n. 152 del 2006), mentre la diffida deve essere considerata alle stregua di un atto vincolato, di carattere tecnico, non avente natura sanzionatoria, avendo la “ finalità di sollecitare il destinatario a compiere le attività necessarie per riportare i locali in una condizione di conformità rispetto alle prescrizioni contenute nell’AIA ” (pag. 7 della sentenza impugnata).

Inoltre, ha ritenuto che “ una volta adempiute le prescrizioni contenute nella diffida, questa abbia esaurito i suoi effetti realizzandosi in pieno lo scopo ad essa sotteso, tanto che sono state evitate le ipotesi di recidiva e quindi di sospensione o revoca dell’AIA ” (pag. 8 della sentenza impugnata).

Pertanto, ha concluso per la legittimità dell’atto di ritiro in luogo dell’annullamento in autotutela, dal momento che “ l’atto di ritiro n. 3646/2022, adottato da ARPAE ha valore ricognitivo in quanto, nel confermare la legittimità dei provvedimenti di diffida, fotografa la situazione di fatto e di diritto una volta che la ricorrente ha messo in atto le misure correttive ” (pag. 8 della sentenza impugnata).

4.2. – In secondo luogo, ha precisato, da un lato, che “ L’Agenzia, nello svolgimento dei propri compiti, si è legittimamente conformata al principio di precauzione, in virtù del quale può imporre all’azienda azioni volte a garantire anche la sola corretta manutenzione delle piazzole se, come nel caso in argomento, presentano un fondo dissestato, dato non contestato dalla ricorrente ” (pag. 9 della sentenza impugnata) e, dall’altro, che “ Le decisioni dell’Agenzia sono solo in apparenza contraddittorie, posto che, come sopra anticipato, il procedimento sanzionatorio, peraltro non oggetto del presente giudizio, è autonomo e distinto rispetto al procedimento amministrativo ispettivo, instauratosi con il sopralluogo, continuato con l’accertamento delle irregolarità e conclusosi con la diffida, da adottarsi nell’immediatezza della trasmissione del rapporto ispettivo ” (pag. 9 della sentenza impugnata).

4.3. – Pertanto, fronte della legittimità dell’atto di diffida dell’Agenzia, ha respinto la domanda risarcitoria (cfr. pag. 10 della sentenza impugnata).

5. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

5.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 10-15 dell’appello), ha contestato la statuizione di improcedibilità del ricorso principale, avendo ottemperato la diffida restando “ impregiudicato l’esito del giudizio avanti al TAR ”; inoltre, ha dedotto che tra la nota di ottemperanza alla diffida (marzo 2019) e l’atto di ritiro di quest’ultima (luglio 2022) era intervenuta l’archiviazione del procedimento sanzionatorio (febbraio 2022) motivato sull’infondatezza della violazione della prescrizione di cui al punto 51 dell’AIA n. 329/2013.

5.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 15-22 dell’appello), ha contestato la sussistenza di una violazione della prescrizione dell’AIA, evidenziando che sia il procedimento amministrativo che quello sanzionatorio, sebbene autonomi, si fondano entrambi sul medesimo presupposto della fondatezza dei rilievi di non conformità riscontrati in sede di ispezione, cosa che nella specie sarebbe da escludersi stante la successiva archiviazione del procedimento sanzionatorio, con conseguente rilevanza anche nel distinto procedimento amministrativo.

5.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 22 dell’appello), ha dedotto un vizio di omessa pronuncia sul motivo di ricorso relativo alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, riproponendo la relativa censura.

5.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 22-23 dell’appello), ha insistito nella domanda risarcitoria, oltre al pagamento delle spese di lite per il doppio grado di giudizio.

5.5. – Infine, ha riproposto i motivi di primo grado non esaminati (pag. 23-31 dell’appello).

6. – All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente i primi due motivi di appello in quanto strettamente connessi.

8. – Ciò posto, occorre innanzitutto distinguere le varie domande proposte dalla società in primo grado, che vanno individuate come segue: 1) domanda di annullamento della diffida e rapporto ispettivo (ricorso principale); 2) domanda di annullamento dell’atto di ritiro della diffida (motivi aggiunti); 3) domanda di condanna al risarcimento del danno ex art. 2043 c.c.; 4) domanda di condanna per lite temeraria ex art. 26 c.p.a.

Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso principale, stante l’adozione del conseguente provvedimento di rito della diffida (prot. n. 3646 del 18 luglio 2022), mentre ha respinto nel merito il ricorso per motivi aggiunti avverso tale ultimo provvedimento, con conseguente rigetto anche delle domande risarcitorie.

9. – Orbene, la statuizione di primo grado relativa alla improcedibilità del ricorso principale deve ritenersi errata nella sua motivazione, in quanto l’esecuzione delle prescrizioni contenute nella diffida non determina la sopravvenuta carenza di interesse.

Infatti, dalla documentazione in atti, risulta che la società appellante ha ottemperato alle prescrizioni contenute nella diffida non perché abbia ritenuto fondati i rilievi, ma perché giuridicamente obbligata a farlo, pena la commissione di un illecito amministrativo con sanzione pecuniaria, oltre alla paventata revoca dell’AIA e alla chiusura dell’attività.

In secondo luogo, occorre considerare che in ogni caso la parte aveva tutto l’interesse ad accertare l’illegittimità della diffida anche a fini risarcitori, il cui interesse è stato manifestato sin dal ricorso introduttivo.

Pertanto, la motivazione della sentenza impugnata deve essere riformata sul punto.

9.1. – Tuttavia, il dispositivo relativo alla sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento può rimane fermo, alla luce delle seguenti precisazioni.

Invero, deve ritenersi che la sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento derivi non già dall’ottemperanza alla diffida, bensì dal successivo atto di ritiro della stessa, a condizione di interpretare e qualificare tale atto come annullamento d’ufficio.

In particolare, a fronte della palese contraddittorietà tra la parte dispositiva (ritiro della diffida) e parte motiva (conferma della diffida), nell’interpretazione dell’atto occorre dare prevalenza alla parte dispositiva, trattandosi chiaramente dell’esercizio di un potere di secondo grado finalizzato a rimuovere l’atto in precedenza adottato.

Come è noto, infatti, l’atto amministrativo “ deve essere interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’amministrazione, prescindendo dal nomen iuris formalmente attribuitogli ” (Cons. Stato, Sez. VII, sent. 20 luglio 2023, n. 7120; analogamente, Cons. Stato, Sez. VI, sent. 17 aprile 2023, n. 3862; Cons. Stato, Sez. II, sent. 11 gennaio 2023, n. 366).

Pertanto, non può condividersi la qualificazione operata dal primo giudice, secondo cui si tratterebbe di un atto meramente ricognitivo, in quanto se la diffida è illegittima (come sostenuto dalla stessa ARPA nell’atto di archiviazione) allora l’atto di ritiro deve essere configurato alla stregua di un annullamento in autotutela.

Tale qualificazione, poi, comporta anche la necessità di convertire (art. 32, comma 2, c.p.a.) la domanda di annullamento dell’atto di ritiro (che sarebbe inammissibile perché priva di interesse, in quanto sostanzialmente favorevole) in domanda di mero accertamento dell’illegittimità della diffida: in effetti, la parte si duole del fatto che l’amministrazione non abbia adottato un formale provvedimento di autotutela con la relativa motivazione in ordine all’illegittimità della diffida, che invece viene formalmente confermata nella sua legittimità.

Sussiste quindi un interesse ad accertare tale illegittimità non solo ai fini risarcitori ma anche conformativi della futura attività ispettiva dell’ARPA.

Tale domanda di mero accertamento è fondata in quanto l’illegittimità della diffida è riconosciuta dalla stessa ARPA con l’atto di archiviazione e poi sostanzialmente confermata con l’atto di ritiro da qualificarsi come annullamento in autotutela.

Ne consegue, quindi, l’assorbimento del terzo motivo di appello.

10. – Quanto alla domanda risarcitoria, occorre innanzitutto rilevare come non vi sia stata una specifica impugnazione del capo di sentenza di rigetto della domanda nel merito, né la parte ha riproposto tale domanda di risarcimento del danno come proposta in primo grado, ossia con riferimento alle spese sostenute per dare esecuzione alla diffida.

In particolare, nel ricorso di primo grado la parte aveva chiesto “ il risarcimento di tutti i danni che derivano da tale illegittima imposizione, danni pari, quantomeno, agli esborsi che la ricorrente dovrà sopportare per dare ottemperanza alla stessa, nonché alla perdita di guadagno corrispondente alla chiusura dell’impianto, per il tempo che sarà necessario per l’esecuzione dei lavori, danni tutti che la ricorrente fa fin d’ora riserva di documentare e quantificazione in corso di causa, anche a mezzo di espletanda CTU ” (pag. 14 del ricorso di primo grado), chiedendo di annullare gli atti impugnati “ con ogni conseguente pronuncia anche il ordine al risarcimento del danno ”, oltre alla condanna al pagamento delle spese di lite “ nonché, in caso di contestazione, anche al risarcimento del danno ex art. 26, 1° e 2° comma, c.p.a. da liquidarsi in via equitativa dal Giudice ” (pag. 15 del ricorso di primo grado).

Nelle successive memoria e nell’atto di appello, invece, la società si è limitata a chiedere l’applicazione dell’art. 26 c.p.a.

Tuttavia, deve ritenersi che non sussistano i presupposti né con riferimento al comma 1 (“ motivi manifestamente infondati ” della parte soccombente) né al comma 2 (aver “ resistito temerariamente in giudizio ”) dell’art. 26 c.p.a., con conseguente infondatezza della relativa domanda.

11. – Deve invece disporsi la condanna alle spese di ARPA per il doppio grado di giudizio, in applicazione dell’ordinario criterio di regolamentazione delle spese di lite fondato sulla regola della soccombenza.

12. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, in riforma della sentenza impugnata, previa conversione della domanda di annullamento dell’atto di ritiro della diffida in domanda di mero accertamento dell’illegittimità, accoglie il ricorso per motivi aggiunti di primo grado, dichiarando l’illegittimità dell’atto impugnato nella parte in cui conferma la precedente diffida.

13. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, previa conversione della domanda di annullamento dell’atto di ritiro della diffida in domanda di mero accertamento dell’illegittimità, accoglie il ricorso per motivi aggiunti di primo grado, dichiarando l’illegittimità dell’atto impugnato nella parte in cui conferma la precedente diffida.

Respinge la domanda di condanna ex art. 26 c.p.a.

Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di lite per il doppio grado di giudizio che si liquidano in complessivi € 8.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO