Pubblicato il 11/03/2025

N. 02004/2025REG.PROV.COLL.

N. 06226/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6226 del 2024, proposto dai signor GE NA NI, GE MA, OV OF, RM MA, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco SC e Federico Randazzo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Gavardo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Giazzi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Tiro a segno nazionale, Sezione di Gavardo, in persona del legale rappresentato p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Barneschi e Fabio Enrico Spotti, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione staccata di IA (Sezione prima) n. 00430/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gavardo e del Tiro a segno nazionale, Sezione di Gavardo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli originari ricorrenti, odierni appellanti, risiedono nel Comune di Gavardo in prossimità del poligono di tiro gestito dall’ associazione Tiro a Segno Nazionale Sezione di Gavardo.

1.1. Con un primo ricorso, essi, lamentando la lesione del loro diritto alla quiete e alla salute a causa delle emissioni sonore provenienti da tale attività, impugnavano innanzi al T.a.r. di IA, la nota n. 24623 del 20.12.2021, con la quale il Comune di Gavardo aveva ritenuto che non vi fossero i presupposti per adottare provvedimenti volti a impedire o limitare l’attività all’interno del poligono.

1.2. Con sentenza n. 154 del 24.02.2023, notificata all’Amministrazione in data 2.03.2023 e divenuta definitiva per mancata impugnazione, il T.a.r. annullava il predetto atto rilevando che “ spetta al Comune riavviare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti alle emissioni sonore da parte del poligono di tiro, così come individuati ai punti che precedono, e adottare le determinazioni conseguenti conformandosi alle statuizioni contenute nella presente pronuncia ”.

1.3. Con deliberazione della Giunta Comunale n. 67 del 24.05.2023 il Comune di Gavardo deliberava “ di conformarsi a quanto disposto dal TAR IA con la sentenza in argomento e riattivare il procedimento di verifica dei limiti delle emissioni sonore della sezione locale del TSN formulando al responsabile dell’Area Infrastrutture l’indirizzo di affidare le verifiche all’ARPA, quale ente super partes ”.

1.4. Successivamente, con nota prot. n. 10611 del 25.05.2023, l’Amministrazione comunale inviava al Tiro a Segno la comunicazione di avvio del procedimento di verifica del rispetto dei limiti alle emissioni sonore.

Nella medesima data, con nota prot. n. 10615, il Comune richiedeva ad ARPA – Dipartimento di IA, un’ulteriore indagine fonometrica relativa alle emissioni sonore provenienti dal poligono.

1.5. Con lettera dell’8.06.2023 i ricorrenti, tramite il proprio difensore, diffidavano il Comune a riattivare il procedimento amministrativo illegittimamente concluso con l’annullato provvedimento 20.12.2021 n. 24623 e ad adottare provvedimenti contingibili ed urgenti volti ad impedire alla Sezione di Gavardo del Tiro a Segno Nazionale “ la prosecuzione dell’attività causa dell’accertato inquinamento acustico o comunque l’immediato abbattimento delle emissioni sonore ovvero [...] l’immediata cessazione del disturbo alla quiete pubblica così come già accertato con la sentenza resa dal TAR IA n. 154/2023 ”.

Con lettera del 25.07.2023, essi contestavano altresì all’Amministrazione comunale di non avere dato corretta ottemperanza alla sentenza n. 154/2023 in quanto non sarebbero state adottate le determinazioni conseguenti al “ già accertato inquinamento acustico ” e sarebbero stati invece disposti accertamenti di fatti “ già precisati e dichiarati in sentenza ”.

1.6. Con il ricorso n.r.g. 691 del 2023 articolato in primo grado gli odierni appellanti chiedevano al T.a.r. di accertare la mancata esecuzione della sentenza n. 154/2023, di dichiarare la nullità dei provvedimenti impugnati per violazione o elusione del giudicato, nonché di condannare il Comune all’esecuzione della predetta pronuncia.

I ricorrenti chiedevano altresì il risarcimento del danno causato dall’inquinamento acustico.

1.7. Con lettera del 25.10.2023 il TSN chiedeva al Comune di poter partecipare agli accertamenti di ARPA con un perito di parte.

Con nota del 30.10.2023, l’Amministrazione respingeva tale richiesta ritenendo che tale partecipazione avrebbe potuto pregiudicare l’obiettività dell’accertamento.

Di tale determinazione, il Tiro a segno nazionale chiedeva la revoca in autotutela.

L’istanza veniva respinta dal Comune.

1.8. Avverso tali atti TSN proponeva il ricorso iscritto al n. di r.g. 905 del 2023 del T.a.r. di IA, chiedendone l’annullamento.

2. Il T.a.r., riuniti i ricorsi:

a) ha dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso di annullamento proposto dal Tiro a segno (n.r.g. 905/2023), con compensazione delle spese di lite tra le parti;

b) ha accolto, nei sensi indicati in motivazione, il ricorso in ottemperanza proposto dai signori GE NA NI, GE MA, OV OF ed RM MA (r.g. n. 691/2023), e per l’effetto;

- ha dichiarato, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a., la nullità degli atti impugnati per elusione del giudicato;

- ha ordinato al Comune di Gavardo, secondo le modalità specificate in motivazione, di riavviare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti normativi alle emissioni sonore e di concluderlo entro centoventi giorni dalla comunicazione della sentenza, o dalla sua notificazione se anteriore;

c) ha respinto la domanda di risarcimento del danno;

d) ha condannato il Comune di Gavardo e il Tiro a Segno, in solido tra loro, a rifondere ai ricorrenti le spese di lite.

2.1. Nello specifico, il primo giudice ha accolto il secondo motivo con cui i ricorrenti avevano contestato al Comune l’inottemperanza della sentenza n. 154/2023 per essersi limitato a riattivare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti alle emissioni sonore da parte del poligono disponendo nuove misurazioni senza tuttavia specificarne “ le modalità, la tempistica, i limiti, e le ragioni ”.

3. L’appello della signora NI e consorti, è affidato ai seguenti motivi:

I. L’interpretazione offerta dall’impugnata sentenza sarebbe stata assunta in contrasto con il tenore letterale della sentenza ottemperanda la quale aveva statuito che “ spetta al Comune riavviare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti alle emissioni sonore da parte del poligono di tiro, così come individuati ai punti che precedono e adottare le determinazioni conseguenti ” per poi proseguire affermando che le nuove determinazioni avrebbero dovuto essere conformi “ alle statuizioni contenute nella presente pronuncia ”.

Il Tribunale, nell’affermare che l’ente locale avrebbe dovuto riattivare il procedimento di misurazione valutando il rispetto dei limiti acustici indicati, avrebbe voluto anche richiamare l’indiscussa circostanza che l’attività del poligono, così come reiterata negli anni, fosse lesiva dei limiti acustici come individuati.

Il Comune, ai fini dell’esecuzione, avrebbe dovuto esclusivamente confrontare le risultanze istruttorie acquisite con le modalità di utilizzo del poligono, individuando la tipologia di utilizzo dello stesso che causava il già accertato inquinamento acustico, ed esercitando conseguentemente i poteri inibitori previsti dalle norme.

II. In ogni caso, l’attività istruttoria che viene ordinata con l’impugnata sentenza, non è un’attività necessitata dall’ottemperanza della sentenza 154/2023.

Assunto, infatti, che l’attività del poligono è caratterizzata da emissione di rumori di natura impulsiva i cui effetti sonori hanno una notevole variabilità dipendendo dal numero di linee utilizzate, dalla tipologia e dal calibro delle armi, dalle tipologie delle cartucce e dal numero di spari, non si comprende come un’attività di misurazione, pur eseguita in continuo, per un periodo di tempo limitato e senza il confronto delle attività espletate nel periodo di nuova misurazione con l’attività di sparo esercitata nei precedenti periodi già oggetto di misurazione, possa avere una qualsivoglia utilità istruttoria.

Per verificare l’impatto acustico di una qualsivoglia attività, le misurazioni relative dovrebbero svolgersi in un lasso di tempo congruo durante il quale la fonte sonora emetta il valore massimo di emissioni sonore rispetto all’attività per cui è abilitata ad operare.

Nel caso di specie, le uniche misurazioni utili per verificare l’effettivo impatto acustico del poligono dovrebbero essere effettuate con strumentazione adeguata, in continuo e per un periodo non irrisorio, durante il quale l’attività del poligono dovrà essere espletata con le modalità di maggior impatto acustico.

Nell’eventuale impossibilità tecnica di svolgere gli accertamenti con le caratteristiche come testé riassunte, non rimarrebbe altro che imporre, come già dedotto da ARPA Lombardia con la propria relazione del 2019 (si veda nota assunta a protocollo comunale 3.4.2019 n. 7702, doc. 5 primo grado) l’installazione, da parte del gestore, di un sistema di monitoraggio del rumore prodotto dalla specifica struttura in continuo, i cui risultati dovrebbero essere messi a disposizione della stessa Amministrazione Comunale.

Tale installazione è prevista dall’art. 5 del d.P.R. 304/2001, applicabile al poligono in quanto assimilato a luogo in cui si svolgono attività di rilievo olimpionico.

Secondo l’appellante, la corretta ottemperanza della sentenza 154/2023 imporrebbe all’Amministrazione, da un lato, la verifica delle agibilità del poligono e, dall’altro, di ordinare al gestore l’installazione di un sistema di monitoraggio del rumore prodotto dalla specifica struttura in continuo, così come previsto, dal richiamato art. 5 del d.P.R. n. 304/200, pena l’immediata sospensione dell’attività del poligono.

III. Il terzo motivo contesta il capo della sentenza in cui il Tribunale, sull’assunto che l’inquinamento acustico denunciato potrà essere accertato soltanto all’esito delle nuove ordinate misurazioni, ha respinto la domanda di risarcimento del danno proposta dai ricorrenti.

Il danno patito risulterebbe già accertato anche nel caso d’ipotetica mancanza di prova dell’inquinamento acustico.

La sentenza impugnata ha infatti accertato che l’Amministrazione, con grave ritardo rispetto alla sentenza 154/2023, ha posto in essere un’attività istruttoria non conforme alla pronuncia ottemperanda.

I ricorrenti avrebbero subito un danno esistenziale, il quale risulterebbe in re ipsa con conseguente liquidazione in via equitativa ex artt. 1226 e 2056 c.c.

La prosecuzione dell’attività del poligono avrebbe infatti comportato la lesione dei diritti fondamentali alla quiete, al riposo ed al rispetto dei provvedimenti giurisdizionali.

4. Si sono costituiti, per resistere, il Comune e l’associazione intimata.

5. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 7 novembre 2024 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. Con sentenza n. 154 del 24.02.2023 – rimasta inoppugnata - il T.a.r. di IA ha accertato che il Comune di Gavardo è obbligato a riavviare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti alle emissioni sonore da parte del poligono di tiro esistente nei pressi delle abitazioni degli odierni appellanti, “ così come individuati ai punti che precedono, e adottare le determinazioni conseguenti conformandosi alle statuizioni contenute nella presente pronuncia ”.

La sentenza ottemperanda ha anche individuato i limiti di emissione da rispettare.

Nello specifico, il T.a.r. ha sottolineato che “ giusta quanto dispone l’articolo 3 D.P.R. n. 304/2001, dette attività sono tenute al rispetto dei limiti derivanti dalla zonizzazione acustica comunale e solo in mancanza della zonizzazione acustica operano i limiti previsti in via sussidiaria dal Regolamento medesim o.

Sicché, poiché in base al piano di zonizzazione acustica adottato dal Comune di Gavardo il poligono di tiro ricade in classe III, i limiti da rispettare sono i seguenti:

- limite di immissione assoluto diurno 60 dB(A);

- limite di emissione diurno 55.0 dB(A) ”.

7.1. Il primo accertamento effettuato dal Comune è stato censurato dal T.a.r. perché “ Non vengono indicati quali sarebbero i limiti a cui è assoggettata l’attività di tiro a segno e non viene fatta alcuna comparazione tra quei limiti e le misurazioni effettuate dall’ing. SC ” (quest’ultimo è il tecnico originariamente incaricato dal Comune per monitorare in continuo il rumore prodotto dall’attività del poligono ai soli fini della verifica del rispetto degli articoli 29 e 29 del Regolamento comunale di polizia urbana).

7.2. Il T.a.r., nella sentenza ottemperanda, ha poi sottolineato che, in ogni caso, i dati raccolti dal suddetto consulente avrebbero dovuto essere attentamente vagliati, risultando pertanto privo di idonea motivazione il provvedimento con il quale il Comune aveva dichiarato insussistenti i presupposti per emettere nei confronti dell’associazione intimata provvedimenti impeditivi o limitativi dell’attività che si svolge nel poligono di tiro.

7.3. Il T.a.r. tuttavia, non ha considerato gli accertamenti effettuati pienamente esaustivi, poiché dalla caducazione del suddetto provvedimento, quale attività conformativa, ha fatto esclusivamente discendere l’obbligo del Comune di “ riavviare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti alle emissioni sonore da parte del poligono di tiro, così come individuati ai punti che precedono, e adottare le determinazioni conseguenti conformandosi alle statuizioni contenute nella presente pronuncia ”.

La sentenza ottemperanda non reca pertanto alcun accertamento definitivo sull’effettivo superamento dei limiti di legge e/o sulla necessità di adozione di immediate misure inibitorie.

Ne consegue che risulta del tutto corretto il rilievo della sentenza impugnata la quale ha escluso “ un effetto conformativo tale da circoscrivere il riesercizio del potere alla sola individuazione delle misure da adottare, ritenendo già accertato e non più verificabile il presupposto di tali misure, ossia il superamento dei limiti alle emissioni sonore ”.

8. Quanto al secondo motivo di appello, va premesso che esulano dal giudicato la questioni relative all’agibilità del compendio adibito a poligono di tiro.

Esse sono infatti rimaste estranee sia al giudizio definito dalla sentenza ottemperanda sia al giudizio di ottemperanza.

8.1. Con il secondo motivo articolato in primo grado, i ricorrenti si sono doluti del fatto che il Comune si sia limitato a riattivare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti di emissione, disponendo nuove misurazioni senza specificarne “le modalità, la tempistica, i limiti, e le ragioni”.

Il motivo è stato accolto dal T.a.r. nei seguenti termini “ si deve ritenere che l’attività amministrativa effettuata a seguito del giudicato – avendo avuto ad oggetto l’effettuazione di un ulteriore accertamento tecnico basato sulle sole rilevazioni eseguite a campione in tre giornate determinate e non su una rilevazione in continuo delle emissioni sonore – si sia posta in contrasto con la sentenza oggetto di ottemperanza .

Ed invero, ad avviso del Collegio, se da un lato, l’effetto conformativo della sentenza passata in giudicato non impediva al Comune di disporre nuovi accertamenti per verificare lo stato attuale delle emissioni sonore e il rispetto dei limiti massimi previsti, dall’altro, non gli consentiva però di disporli con modalità che già nel precedente giudizio sono state ritenute non decisive e non attendibili ai fini della verifica del rispetto della normativa di settore, ricadendo così nell’accertato vizio di difetto di istruttoria .

Per le suesposte considerazioni, il ricorso per ottemperanza va accolto nei limiti e nei termini sopra indicati, con conseguente declaratoria di nullità degli atti impugnati per elusione del giudicato ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a., e ordine al Comune di Gavardo di riavviare il procedimento di verifica del rispetto dei limiti normativi alle emissioni sonore, così come individuati nella sentenza n. 154/2023 di questo Tribunale, disponendo l’effettuazione dei relativi accertamenti mediante misurazione in continuo delle emissioni sonore provenienti dal poligono di tiro ”.

8.2. In sede di appello i ricorrenti lamentano il fatto che il T.a.r. non abbia espressamente richiamato la necessità di utilizzare una strumentazione adeguata nonché di svolgere le misurazioni per un tempo non irrisorio (eventualmente attraverso l’installazione di un sistema di monitoraggio).

Va tuttavia evidenziato:

- che la censura accolta si limitava genericamente a stigmatizzare l’assenza, negli accertamenti disposti dal Comune, di specificazioni relative a“modalità”, “tempistica”, “limiti” e “ragioni”;

- che la statuizione resa in sede di ottemperanza è di ampiezza tale da non escludere l’eventuale utilizzo anche delle modalità esecutive (solo oggi) invocate dagli appellanti;

- che in ogni caso, ogni ulteriore questione circa l’attendibilità degli accertamenti e delle misurazioni effettuate in esecuzione della sentenza impugnata, dovrà essere sottoposta (eventualmente sotto forma di incidente di esecuzione), al giudice di primo grado.

9. Relativamente al capo che ha respinto la domanda di risarcimento del danno, sul rilievo “ che soltanto all’esito dello svolgimento degli accertamenti con rilevazione in continuo delle emissioni sonore si potrà accertare l’effettivo superamento dei limiti normativi previsti ”, si osserva che, in realtà, tale domanda ripropone sostanzialmente quella già respinta all’esito del giudizio di cognizione per non avere i ricorrenti adempiuto “ all’onere probatorio su di essi incombente in ordine all’esistenza e alla quantificazione del lamentato danno ” (par. 5.2., della sentenza n. 154 del 2023).

9.1. Ad ogni buon conto, la domanda attiene al danno esistenziale derivante dal preteso superamento dei limiti legali relativi alle emissioni acustiche, ovvero all’aggravamento di tale danno.

In disparte il fatto che, allo stato, non risulta ancora accertato il danno – evento (ovvero il superamento dei predetti limiti), il Collegio ricorda che il solo risarcimento del danno suscettibile di essere riconosciuto in sede di ottemperanza è quello “ connesso all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione ” (art. 112, comma 3, c.p.a.) in quanto, come chiarito da Cons. St., Ad. Plen., 12 maggio 2017, n. 2, l’azione di ottemperanza non consente la proposizione di una qualsiasi domanda risarcitoria, ma la sola richiesta di ristoro dei danni “connessi” all'impossibilità di esecuzione del giudicato, ovvero “conseguenti” alla sua violazione o elusione (così, Cons. Stato, III, 12 febbraio 2020, n. 1089; conforme, V, 25 marzo 2021, n. 2531).

Pertanto, ulteriori pretese risarcitorie, come quelle relative al danno da ritardo, non attengono all’oggetto del giudizio di ottemperanza (cfr. da ultimo, Cons.giust.amm, 1 dicembre 2023, n. 847 e la giurisprudenza ivi citata).

10. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti in solido tra loro alla rifusione delle spese del grado in favore delle due parti resistenti, liquidandole per ciascuna in euro 2.000,00 (duemila/00) – e quindi complessivamente per euro 4.000, 00 - oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO