Pubblicato il 17/02/2026

N. 00794/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05124/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5124 del 2025, proposto da
Ferrovienord S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello, Francesco Schiano Di Cola, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Todarello in Milano, piazza Velasca n.4;
F.N.M. S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello, Francesco Schiano Di Cola, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Todarello in Milano, piazza Velasca 4;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano, Marialisa Angelico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Gdf System S.r.l., non costituito in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO, PREVIA SOSPENSIONE del permesso di costruire n. 131 del 9 agosto 2023 “per opere di urbanizzazione secondaria a scomputo degli oneri di urbanizzazione consistenti nella sistemazione superficiale a piazza per il mercato ambulante settimanale dell’area sovrastante il parcheggio pubblico di interscambio interrato di proprietà Ferrovienord S.p.A comprensiva di spazi pedonali pavimentati, arredo urbano e aree verdi in attuazione della variante al P.I.I. Affori Fnm – Unità di intervento Nord – Lotto 7” nella parte in cui autorizza, tra gli interventi, “la sistemazione a parcheggio a raso” dell’area in soprassuolo ceduta al Comune di Milano (titolo conosciuto solo in visione, non avendo l’Amministrazione ancora trasmesso le copie richieste dalle ricorrenti); di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 il dott. UI ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le società ricorrenti, F.N.M. S.p.A. e Ferrovienord S.p.A. ("FN"), espongono di aver stipulato in data 23 giugno 2010 una convenzione urbanistica con il Comune di Milano per l'attuazione di un Programma Integrato di Intervento ("PII") relativo ad aree site in Affori. Tale convenzione, riguardante per quanto di interesse l'Unità di Intervento Nord, prevedeva, tra gli altri obblighi a carico di FN, la realizzazione a propria cura e spese di un parcheggio interrato di interscambio ("Parcheggio RR") di circa 13.457 mq per 428 posti auto. La convenzione stabiliva che la proprietà della struttura sarebbe rimasta in capo a FN, ma gravata da una servitù perpetua e gratuita di uso pubblico a favore del Comune di Milano.

Successivamente, con atto del 18 aprile 2011, le ricorrenti cedevano le aree e la relativa capacità edificatoria alla società GDF System S.r.l., la quale subentrava negli obblighi convenzionali, ad eccezione di alcuni impegni che rimanevano in capo alle cedenti, tra cui la realizzazione del Parcheggio RR.

In data 26 giugno 2014, le parti sottoscrivevano un “Atto Ricognitivo” che specificava ulteriormente gli impegni convenzionali nei seguenti termini:

1. la gestione del Parcheggio RR sarebbe stata assicurata da FN “ secondo modalità coordinate con le politiche comunali della disciplina della sosta, sulla base di tariffe convenzionate che, al fine di privilegiare l’interscambio con la ferrovia, [...] consentano il riequilibro economico – finanziario dell’investimento ”;

2. l'area in soprassuolo al Parcheggio RR, da cedere al Comune, avrebbe dovuto essere oggetto di una sistemazione " tramite interventi di verde, arredo e pavimentazione attrezzata a mercato settimanale ".

Le ricorrenti precisano di aver adempiuto ai propri obblighi, realizzando il Parcheggio RR, il cui costo finale è lievitato da 5,2 a 7,5 milioni di euro, e provvedendo, in data 22 aprile 2024, alla costituzione della servitù di uso pubblico e alla cessione del soprassuolo al Comune.

La controversia sorge a seguito del rilascio, da parte del Comune di Milano, del permesso di costruire n. 131 del 9 agosto 2023 in favore di GDF System S.r.l. Tale titolo abilitativo, conosciuto dalle ricorrenti solo a seguito di un accesso agli atti ottenuto dopo la proposizione di un apposito ricorso al T.A.R., autorizza, per l'area in soprassuolo, non solo gli interventi di sistemazione a piazza per il mercato come previsto dall'Atto Ricognitivo, ma anche " la sistemazione a parcheggio a raso " per 95 stalli.

Le società ricorrenti, con ricorso notificato in data 05.12.2025 e regolarmente depositato, impugnano tale permesso nella parte in cui autorizza il parcheggio a raso, sostenendo che tale previsione costituisca una modifica unilaterale e illegittima della disciplina convenzionale, con un impatto gravemente pregiudizievole sulla sostenibilità economica del Parcheggio RR, ponendosi in diretta e sleale concorrenza con esso

A sostegno del ricorso, le società F.N.M. S.p.A. e Ferrovienord S.p.A. deducono i seguenti motivi di censura:

I. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA BUONA FEDE E DELLA LEALE COLLABORAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA.

Con il primo motivo, le ricorrenti lamentano che il permesso di costruire impugnato, nella parte in cui autorizza un parcheggio pubblico a raso, costituirebbe una modifica sostanziale e unilaterale degli accordi convenzionali, attuata senza il necessario coinvolgimento delle stesse, pur essendo parti originarie della convenzione e soggetti attuatori del PII.

Viene evidenziato dalle ricorrenti che le convenzioni urbanistiche, quali accordi sostitutivi di provvedimento ai sensi dell'art. 11 della L. n. 241/1990, non potrebbero essere modificate unilateralmente dall'Amministrazione, ma richiederebbero la partecipazione e il consenso di tutte le parti firmatarie. La giurisprudenza amministrativa, richiamata nel ricorso, avrebbe costantemente affermato il carattere vincolante di tali accordi e il divieto per l'Amministrazione di apportarvi modifiche unilaterali, presumendosi che la convenzione definisca un assetto organico e unitario per l'intera area interessata.

La modifica introdotta dal Comune non sarebbe di modesta entità, ma introdurrebbe una nuova destinazione d'uso per l'area in soprassuolo, con un impatto diretto e gravemente lesivo degli interessi delle ricorrenti. La realizzazione di un parcheggio a raso, infatti, si porrebbe in diretta concorrenza con il sottostante Parcheggio RR, minando le condizioni di sostenibilità economica che il Comune si era impegnato a garantire.

Pertanto, il provvedimento impugnato, osservano le ricorrenti, sarebbe illegittimo in quanto adottato in violazione dei principi di buona fede e leale collaborazione che devono governare i rapporti tra Amministrazione e privati nell'ambito dell'amministrazione negoziata, nonché in spregio delle corrette procedure per la variazione di un piano attuativo.

II. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA BUONA FEDE E DELLA LEALE COLLABORAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI CONVENZIONALI ASSUNTI ALL’ART. 6 DELL’ATTO RICOGNITIVO.

Con il secondo motivo, le ricorrenti deducono la violazione degli specifici obblighi assunti dal Comune di Milano con l'Atto Ricognitivo del 2014. In particolare, si fa riferimento all'art. 6.7 di tale atto, che impegna l'Amministrazione a definire, di concerto con FN, tariffe per il Parcheggio RR che “ consentano il riequilibrio economico – finanziario dell’investimento ”.

Secondo la prospettazione delle ricorrenti, tale clausola non rappresenta una mera dichiarazione di intenti, ma un preciso obbligo giuridico a carico del Comune di adottare tutte le iniziative necessarie a garantire la sostenibilità economica della gestione dell'infrastruttura, qualificata come attrezzatura di interesse pubblico. La giurisprudenza ha riconosciuto che il mantenimento dell'equilibrio economico-finanziario è un principio cardine nei contratti di durata con la pubblica amministrazione.

L’autorizzazione alla realizzazione di un parcheggio a raso di 95 posti, gratuito o a tariffe presumibilmente inferiori, rappresenterebbe un’azione diametralmente opposta a tale obbligo. Anziché promuovere l'utilizzo del Parcheggio RR (che, secondo i dati forniti, presenta tassi di occupazione molto bassi), il Comune porrebbe in essere un’attività direttamente concorrenziale, destinata a deprimere ulteriormente i ricavi della gestione e a rendere l'investimento economicamente insostenibile.

Questo comportamento, secondo le ricorrenti, configurerebbe una grave violazione del principio di buona fede nell'esecuzione del contratto (art. 1375 c.c.), applicabile anche agli accordi con la P.A. Il Comune, infatti, non solo non si sarebbe attivato per adempiere al proprio obbligo di garantire la sostenibilità economica, ma avrebbe compiuto un’azione che ne pregiudica in modo decisivo e definitivo il raggiungimento, tradendo il disegno complessivo del PII e vanificando la funzione di standard urbanistico del Parcheggio RR.

Il provvedimento impugnato sarebbe dunque illegittimo anche per la manifesta violazione degli obblighi contrattuali assunti dall'Amministrazione.

In data 23.12.2025 si costituisce il Comune di Milano e, con memoria del 12.01.2026, contesta le argomentazioni poste a sostegno del gravame, chiedendo che il ricorso e l’istanza cautelare vengano respinti in quanto inammissibili e infondati, con vittoria di spese.

All’udienza del 15.01.2026 la causa viene differita per consentire al Comune di Milano di integrare la documentazione istruttoria.

In vista della nuova udienza in camera di consiglio il Comune di Milano provvede a depositare ampia documentazione, corredata da memoria cautelare.

All’udienza in camera di consiglio del 12.02.2026 il Collegio dà avviso della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

Con il primo motivo di ricorso, le società ricorrenti lamentano la violazione della disciplina convenzionale, l'eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e sviamento, nonché la violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione, imparzialità e buon andamento.

Il Collegio ritiene che la censura sia fondata e meriti accoglimento per le ragioni di seguito esposte.

In via preliminare, è necessario qualificare la natura giuridica della Convenzione per l'attuazione del Programma Integrato di Intervento (PII) stipulata in data 23 giugno 2010 e del successivo “Atto Ricognitivo e Specificativo degli Impegni” del 26 giugno 2014. Tali atti rientrano a pieno titolo nella categoria degli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo, disciplinati dall'art. 11 della Legge n. 241/1990. A tali accordi si applicano, per quanto non diversamente previsto e in quanto compatibili, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, inclusi i canoni ermeneutici di cui agli artt. 1362 e seguenti del codice civile.

Il fulcro della controversia de qua risiede nell'interpretazione della disciplina pattizia relativa alla sistemazione dell'area sovrastante il parcheggio interrato di proprietà di Ferrovienord S.p.A.

La difesa comunale sostiene che la realizzazione del parcheggio a raso sia legittimata dalla previsione generale contenuta nell'art. 7.2 dell'Atto Ricognitivo, che menziona un " sistema di parcheggi a raso " all'interno del Lotto 7. Le ricorrenti, al contrario, invocano la previsione specifica dell'art. 6.7 del medesimo Atto Ricognitivo, che disciplina puntualmente la destinazione del soprassuolo in questione.

L'art. 6.7 dell'Atto Ricognitivo del 2014, come evidenziato nel ricorso, definisce in modo dettagliato e specifico la destinazione dell'area in superficie, stabilendo che essa debba essere sistemata " tramite interventi di verde, arredo e pavimentazione attrezzata a mercato settimanale ". Tale clausola non contiene alcun riferimento alla possibilità di realizzare un parcheggio a raso.

Ad avviso del Collegio, il rapporto tra l’art. 6.7 e l'art. 7.2 dell'Atto Ricognitivo deve essere risolto applicando il principio di specialità, canone logico-interpretativo fondamentale per la risoluzione dei conflitti fra norme, applicabile non solo nel diritto pubblico ma anche nell’interpretazione dei negozi giuridici privati e degli accordi amministrativi. Nella fattispecie concreta non vi è dubbio che l’art. 6.7 rivesta il carattere di norma speciale, in quanto disciplina in modo puntuale e tassativo una porzione specifica dell'area di intervento (il soprassuolo del parcheggio interrato). L’art. 7.2, invece, ha portata generale, riferendosi genericamente alla realizzazione di parcheggi a raso nell'intero Lotto 7. Pertanto la previsione speciale dell’art. 6.7 prevale sulla previsione generale dell’art. 7.2, per quanto attiene esclusivamente alla destinazione dell’area di copertura del parcheggio interrato, escludendo per tale porzione la possibilità di realizzare un parcheggio a raso.

L'applicazione del criterio di specialità, inoltre, trova conforto nell'interpretazione sistematica delle clausole contrattuali, imposta dall'art. 1363 c.c., secondo cui le clausole si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell'atto. Una lettura coordinata delle due disposizioni porta a concludere che l'obbligo generale di realizzare parcheggi a raso (art. 7.2) non viene vanificato, ma la sua attuazione è circoscritta alle altre aree del Lotto 7 non interessate dalla disciplina specifica e limitativa dell'art. 6.7. Tale interpretazione consente di dare un senso e un'applicazione a entrambe le clausole, evitando una lettura che le ponga in insanabile contraddizione.

Anche a voler indagare la comune intenzione delle parti, valutando il loro comportamento complessivo, anche successivo alla conclusione del contratto (art. 1362 c.c.), si desume un elemento che corrobora l'ipotesi che la volontà delle parti fosse quella di attribuire a tale specifica superficie una destinazione diversa e incompatibile con quella di parcheggio. In tal senso, l'atto di compravendita del 2011, precedente all'Atto Ricognitivo, nel descrivere l'area in questione, menzionava unicamente " la sistemazione dell'area in superficie con opere di urbanizzazione secondaria a verde e arredo "(art. 5), omettendo qualsiasi riferimento a un parcheggio a raso.

Alla luce della ricostruzione interpretativa che precede, la destinazione del soprassuolo del parcheggio interrato risulta definita in modo vincolante dalla disciplina convenzionale, che esclude la realizzazione di un parcheggio a raso. Il permesso di costruire n. 131 del 9 agosto 2023, nella parte in cui autorizza tale opera, si pone in palese contrasto con gli impegni assunti dal Comune di Milano.

Tale atto costituisce una modifica unilaterale della convenzione, operata al di fuori di qualsiasi procedura di variante urbanistica e, soprattutto, senza il necessario consenso di tutte le parti convenzionate. Come affermato dalla giurisprudenza, l'Amministrazione non può, attraverso un provvedimento unilaterale, alterare il contenuto degli accordi stipulati, i quali mantengono il loro carattere vincolante per tutte le parti, inclusa quella pubblica. Qualsiasi modifica che incida sulla pianificazione attuativa e sulla disciplina convenzionale richiede la partecipazione e il consenso di tutti i soggetti coinvolti.

L'operato del Comune viola, inoltre, i principi di buona fede, correttezza e leale collaborazione che devono informare l'azione amministrativa, specialmente quando essa si esplica attraverso moduli consensuali. La realizzazione di un parcheggio a raso, potenzialmente gratuito o a basso costo, in diretta prossimità del parcheggio interrato a pagamento gestito da una delle parti convenzionate, si configura come un'azione contraria alla buona fede esecutiva (art. 1375 c.c.) e lesiva del legittimo affidamento riposto dalle ricorrenti sulla stabilità degli accordi e sull'equilibrio economico-finanziario dell'operazione, che il Comune stesso si era impegnato a garantire.

Sulla base di quanto sopra osservato, il permesso di costruire impugnato, nella parte in cui autorizza la realizzazione di un parcheggio pubblico a raso sul soprassuolo del parcheggio interrato, è illegittimo in quanto rilasciato in violazione della disciplina specifica e vincolante contenuta nell'art. 6.7 dell'Atto Ricognitivo del 26 giugno 2014. Esso rappresenta, quindi, una illegittima modifica unilaterale e sostanziale degli accordi convenzionali.

Per tali ragioni, il primo motivo di ricorso deve essere accolto, con assorbimento del secondo motivo.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, nella parte in cui autorizza la realizzazione di un parcheggio pubblico a raso sul soprassuolo del parcheggio interrato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AB ZI, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

UI ET, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI ET	AB ZI

IL SEGRETARIO