Pubblicato il 05/05/2025

N. 03788/2025REG.PROV.COLL.

N. 06429/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6429 del 2024, proposto da UD ES IA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Maria Pietrosanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Latina, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Paolo Cavalcanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato -n. 02929/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Latina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

FATTO e DIRITTO

L’odierna ricorrente stipulava, in data 17 gennaio 1990, con il Comune di Latina una convenzione avente ad oggetto la cessione all’Amministrazione di un’area compresa nell’ambito del Piano particolareggiato esecutivo “centro direzionale”, in luogo dell’esproprio già avviato per la realizzazione di opere pubbliche, al fine di beneficiare dei meccanismi perequativi e compensativi previsti dalla normativa tecnica di attuazione del Piano medesimo.

La convenzione – conformemente allo schema generale allegato alla delibera C.C. n. 18 del 4 febbraio 1982 – riconosceva infatti, quale corrispettivo della cessione dell’area, che alla società fosse attribuita una “volumetria convenzionale” di mc. 17.364,05 (corrispondente al prodotto della superficie ceduta, pari a mq. 7.205, e dell’indice di compensazione generalizzato di volumetria di 2,41), in applicazione di quanto stabilito dagli articoli 10 e 12 della normativa generale di attuazione del Piano.

Dopo aver stipulato la convenzione, la società più volte sollecitava l’Amministrazione ad assegnarle un’area ovvero a corrisponderle un indennizzo in denaro.

Con nota dell’11 marzo 1999, il Comune faceva presente di non essere allo stato titolare di aree aventi destinazione residenziale, ma solo di aree destinate a edilizia speciale e, in particolare, a servizi di quartiere e a pubblici servizi di interesse cittadino.

La società, con citazione notificata in data 9 marzo 1999, instaurava un giudizio innanzi al Tribunale di Latina con cui chiedeva la condanna dell’Amministrazione al pagamento di un indennizzo pari al valore della volumetria convenzionale che le sarebbe spettata in base alla convenzione rimasta inadempiuta.

Nelle more del giudizio civile, con delibere del Consiglio comunale n. 19, del 5 maggio 2005, e n. 38, del 10 maggio 2006, il Comune adottava e poi definitivamente approvava una variante al P.P.E. che individuava nella sub unità C2/B3 un suolo sul quale la società avrebbe potuto realizzare la volumetria spettantele (tale fondo è stato poi acquistato dal Comune con una convenzione stipulata il 15 novembre 2007).

Con nota del 24 gennaio 2008, il Comune invitava la società ad attivare “le procedure finalizzate al rilascio del permesso di costruire nell’area indicata”; a questa nota il legale della UD ES IA dava riscontro il successivo 18 febbraio 2008, contestando la satisfattività del comportamento dell’Amministrazione in quanto: a) l’invito non indicava le modalità con cui sarebbe avvenuta la cessione dell’area; b) l’area individuata non godeva della caratteristica della centralità ed era stata operata una illegittima riduzione della volumetria da mc. 17.364,050 (volumetria convenzionale) a mc. 15.099,173 (volumetria reale).

Alla nota della ricorrente il Comune dava riscontro il successivo 5 marzo 2008, riassumendo la prassi seguita, a suo dire, “da decenni” per la cessione (stipulazione di una convenzione di attuazione della compensazione previa presentazione di un progetto preliminare e/o esecutivo e verifica della conformità di quest’ultimo alla normativa vigente) e puntualizzando che la volumetria reale da realizzarsi era stata determinata in base agli indici previsti dal Piano.

Il giudizio civile si concludeva con sentenza n. 467, del 31 marzo 2009, con la quale il Tribunale civile di Latina dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sulla controversia in favore del giudice amministrativo.

La UD ES IA non riassumeva il giudizio; in data 4 aprile 2011, proponeva nuovo ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio – Sezione staccata di Latina – con il quale chiedeva la condanna del Comune al risarcimento dei danni derivanti dall’inadempimento della convenzione del 17 gennaio 1990, quantificati in euro 2.944.000, oltre agli interessi legali a decorrere da quest’ultima data; in via subordinata, chiedeva che il Comune fosse condannato a cederle l’area che esso aveva tardivamente individuato con delibera del Consiglio comunale n. 19, del 5 maggio 2005, oltre al risarcimento dei danni per il ritardo (cioè per il periodo compreso tra il 17 gennaio 1990 e la data di cessione).

Il T.a.r., con la sentenza n. 650 del 2014, condannava il Comune di Latina a corrispondere alla ricorrente “il controvalore in denaro della volumetria spettantele (cioè la volumetria reale di mc. 15.099, 173 da realizzarsi nell’area interessata del centro direzionale) in base alla convenzione del 17 gennaio 1990, avendo riguardo al valore di mercato della medesima alla data del 17 marzo 1999”.

Contro tale sentenza il Comune di Latina ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, che, con la sentenza n. 2594 del 2015, ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza gravata, ha condannato l’Amministrazione:

a) a trasferire alla società “la proprietà del suolo già individuato, entro il termine di giorni 90 dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza”;

b) al pagamento di una somma, in favore della medesima società, “pari agli interessi legali sulla somma di €. 1.585.413,16, dal 17/01/1990 al 24 gennaio 2008”.

Permanendo l’inerzia del Comune, la UD ES IA agiva in ottemperanza, per chiedere l’accertamento della mancata esecuzione della sentenza n. 2594 del 2015.

Il Consiglio di Stato, con la decisione 28 marzo 2024, n. 2929, ha respinto il ricorso.

Contro la sentenza del Consiglio di Stato la UD ES IA s.r.l. ha proposto ricorso per revocazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Latina, chiedendo di dichiarare il ricorso inammissibile e, in ogni caso, infondato.

La causa è stata decisa all’esito dell’udienza del 25 gennaio 2025.

Tanto premesso, con un primo motivo di revocazione, la ricorrente assume che la sentenza revocanda stravolgerebbe l’effettivo contenuto della decisione da ottemperare, nella parte in cui avrebbe affermato che la decisione di merito non avrebbe imposto al Comune alcun adempimento specifico, e che, anzi, il Comune avrebbe adempiuto alle sue obbligazioni convenzionali, seppur tardivamente, con l’offerta del 2008.

Tale assunto, ad avviso della società ricorrente, contrasterebbe con quanto affermato nella sentenza da ottemperare, nella quale è stato precisato che “non vi è dubbio che il Comune debba provvedere, oltre all’individuazione, anche al trasferimento ed alla consegna dell’area”.

Il motivo è inammissibile.

Preliminarmente, al fine di esaminare il motivo in esame, il Collegio ritiene necessario ricostruire brevemente le coordinate normative e giurisprudenziali in materia di vizio revocatorio.

L'art. 106 del c.p.a. prevede che, "salvo quanto previsto dal comma 3, le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato sono impugnabili per revocazione, nei casi e nei modi previsti dagli articoli 395 e 396 del codice di procedura civile".

A sua volta, il citato art. 395, c.p.c., prevede, tra i casi di revocazione, quello in cui (n. 4) "la sentenza è l'effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l'inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell'uno quanto nell'altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare".

La giurisprudenza del Consiglio di Stato e quella della Corte di Cassazione hanno univocamente individuato le caratteristiche dell’errore di fatto revocatorio, che, ai sensi delle suindicate disposizioni, può consentire di rimettere in discussione il contenuto di una sentenza.

A tal riguardo, è stato più volte ribadito che l’errore di fatto, idoneo a fondare la domanda di revocazione ai sensi delle citate disposizioni normative, deve essere caratterizzato: a) dal derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto, facendo cioè ritenere un fatto documentalmente escluso ovvero inesistente un fatto documentalmente provato; b) dall’attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) dall’essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

L’errore di fatto revocatorio si sostanzia, quindi, in una svista o abbaglio dei sensi che ha provocato l’errata percezione del contenuto degli atti del giudizio (ritualmente acquisiti agli atti di causa), determinando un contrasto tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l’una emergente dalla sentenza e l’altra risultante dagli atti e documenti di causa: esso pertanto non può (e non deve) confondersi con quello che coinvolge l’attività valutativa del giudice, costituendo il peculiare mezzo previsto dal legislatore per eliminare l’ostacolo materiale che si frappone tra la realtà del processo e la percezione che di essa ha avuto il giudicante, proprio a causa della svista o abbaglio dei sensi (Consiglio di Stato, sez. III, 1° ottobre 2012, n. 5162; sez. VI, 2 febbraio 2012, n. 587; 1 dicembre 2010, n. 8385).

Pertanto, mentre l'errore di fatto revocatorio è configurabile nell'attività preliminare del giudice di lettura e percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al significato letterale (senza coinvolgere la successiva attività d'interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni ai fini della formazione del convincimento, così che rientrano nella nozione dell'errore di fatto di cui all'art. 395, n. 4 c.p.c.), i casi in cui il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo, Consiglio di Stato, sez. III, 24 maggio 2012, n. 3053), esso non ricorre nell’ipotesi di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici, tutte ipotesi queste ultime che danno luogo se mai ad un errore di giudizio, non censurabile mediante la revocazione (che altrimenti si trasformerebbe in un ulteriore grado di giudizio, non previsto dall’ordinamento, Consiglio di Stato, sez. III, 8 ottobre 2012, n. 5212; sez. V, 26 marzo 2012, n. 1725; sez. VI, C.d.S., sez. VI, 2 febbraio 2012, n. 587; 15 maggio 2012, n. 2781; 16 settembre 2011, n. 5162; Cass. Civ., sez. I, 23 gennaio 2012, n. 836; sez. II, 31 marzo 2011, n. 7488).

In applicazione di tali principi, ritiene il Collegio che, contrariamente a quanto rilevato dalla parte ricorrente, la sentenza revocanda non ha negato la circostanza per cui il Comune è stato condannato alla restituzione, e che, conseguentemente, gravi in capo al Comune un’obbligazione di natura restitutoria, ma, più limitatamente, ha chiarito che la prestazione di restituzione postula, come è, peraltro, ovvio, la collaborazione della odierna ricorrente.

Dal che discende l’inammissibilità del motivo in esame, che, per le ragioni evidenziate, non trova adeguata corrispondenza nella motivazione della decisione impugnata.

Con un secondo motivo la parte ricorrente deduce che la sentenza revocanda sarebbe incorsa nel vizio revocatorio dell’erronea rappresentazione del fatto laddove ha affermato che:

i) “risulta dalla documentazione versata in atti che il Comune – dopo la notifica della sentenza in data 22.6.15 – abbia più volte invitato la società ad indicare una data per la stipula dell’atto di cessione, presso il notaio di fiducia di quest’ultima”;

ii) “tutti gli inviti, solleciti e riunioni non sono andati a buon fine … perché la stessa (UD ES) ha ritenuto che il Comune dovesse previamente procedere ad una ulteriore variante, obbligo tuttavia in alcun modo ricavabile dalla sentenza ottemperanda”.

Il motivo è inammissibile.

Al fine di esaminare il presente motivo di gravame, si impone una breve ricognizione delle principali coordinate ermeneutiche relative alla natura del giudizio di ottemperanza.

La Corte costituzionale, con la decisione. 12 dicembre 1998, n. 406, nel delineare le differenze con l'istituto dell’esecuzione forzata previsto dal codice di rito civile, ha chiarito che “ il giudizio di ottemperanza, secondo l'attuale elaborazione giurisprudenziale, ricomprende una pluralità di configurazioni (in relazione alla situazione concreta, alla statuizione del giudice e alla natura dell'atto impugnato), assumendo talora (quando si tratta di sentenza di condanna al pagamento di somma di denaro esattamente quantificata e determinata nell’importo, senza che vi sia esigenza ulteriore di sostanziale contenuto cognitorio) natura di semplice giudizio esecutivo - come tale assoggettabile alle limitazioni proprie delle "azioni esecutive" nei confronti degli enti locali dissestati - e quindi qualificabile come rimedio complementare che si aggiunge al procedimento espropriativo del codice di procedura civile, rimesso alla scelta del creditore. In altri casi il giudizio di ottemperanza può essere diretto a porre in essere operazioni materiali o atti giuridici di più stretta esecuzione della sentenza; in altri ancora ha l'obiettivo di conseguire una attività provvedimentale dell'amministrazione ed anche effetti ulteriori e diversi rispetto al provvedimento originario oggetto della impugnazione; inoltre può essere utilizzato, in caso di materia attribuita alla giurisdizione amministrativa, anche in mancanza di completa individuazione del contenuto della prestazione o attività cui é tenuta l'amministrazione, laddove invece l'esecuzione forzata attribuita al giudice ordinario presuppone un titolo esecutivo per un diritto certo, liquido ed esigibile.

Del resto il giudizio di ottemperanza non deve necessariamente (sotto il profilo costituzionale) modellarsi, anche nei presupposti, al processo esecutivo ordinario, attese le peculiarità funzionali del giudizio amministrativo (esteso al merito) con potenzialità sostitutive e intromissive nell'azione amministrativa, non comparabili con i poteri del giudice dell'esecuzione nel processo civile.

Infatti, non esiste un principio (costituzionalmente rilevante) di necessaria uniformità di regole processuali tra i diversi tipi di processo (civile e amministrativo), potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio, naturalmente a condizione che non siano vulnerati i principi fondamentali di garanzia ed effettività della tutela (sentenza n. 82 del 1996)”.

Nel medesimo ordine di idee si era già, in tempi più risalenti, espressa la dottrina più qualificata, secondo cui l'azione di ottemperanza introduce un " giudizio misto di cognizione e di esecuzione. Misto, in un doppio senso. Nel senso che il giudice dell'ottemperanza cumula un'attività cognitoria (quando scioglie 'le riserve' e colma le insufficienze del giudicato: sotto questo profilo, integra il giudicato stesso) e una attività esecutiva (quando assume le misure necessarie a tradurre effettivamente nella realtà il diritto posto dal primo giudice e da esso stesso giudice dell'ottemperanza). E misto nel senso che, come si comprende, i due aspetti sono spesso così strettamente congiunti da far ritenere impossibile o notevolmente difficile distinguerli ".

Ulteriormente sviluppando tale impostazione, il Consiglio di Stato ha chiarito che il giudice dell'ottemperanza può adottare, in sede di interpretazione integrativa del precetto racchiuso nella sentenza da eseguire, una statuizione analoga a quella che potrebbe emettere in un nuovo giudizio di cognizione, risolvendo eventuali problemi interpretativi che sarebbero comunque devoluti alla propria giurisdizione. Analoghi poteri di integrazione non possono, invece, esercitarsi allorché la sentenza di cui si chieda l'ottemperanza sia stata adottata da un giudice appartenente a un diverso ordine giurisdizionale (Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 17 gennaio 1997, n. 1).

Più di recente, l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio ha avuto modo di precisare che " la attuale polisemicità del 'giudizio' e della 'azione di ottemperanza', dato che, sotto tale unica definizione, si raccolgono azioni diverse, talune meramente esecutive, altre di chiara natura cognitoria, il cui comune denominatore è rappresentato dall'esistenza, quale presupposto, di una sentenza passata in giudicato, e la cui comune giustificazione è rappresentata dal dare concretezza al diritto alla tutela giurisdizionale, tutelato dall'art. 24 Cost. " (Cons. Stato, Ad. Plen., 15 gennaio 2013, n. 2,).

Tali approdi interpretativi trovano, del resto, significativo riscontro sul piano normativo. Nelle fattispecie che prevedono, come nel caso del giudizio di ottemperanza, una giurisdizione estesa al merito (artt. 7, comma 6, 133, comma 1, lett. a) e 134 c.p.a.), il codice del processo amministrativo prevede, infatti, che il giudice amministrativo può sostituirsi all'amministrazione adottando un nuovo atto ovvero modificando o riformando quello impugnato (art. 34, comma 1, lett. d, c.p.a.).

Tanto premesso, le doglianze della parte ricorrente, per un verso, non trovano adeguato riscontro nella documentazione in atti.

Sotto un primo profilo, occorre, infatti, evidenziare la correttezza delle affermazioni fatte nella decisione impugnata, in ordine al fatto che la società ricorrente non avrebbe prestato la dovuta collaborazione al fine di consentire al Comune di adempiere l’obbligazione restitutoria.

Depone a sostegno di questa conclusione la nota del gennaio 2008 dalla quale emerge che il Comune ha invitato UD ES IA ad attivare “le procedure finalizzate al rilascio del permesso di costruire nell’area indicata” e che la società ha opposto a tale richiesta non già dubbi o rilievi in merito all’edificabilità dell’area, quanto il fatto che la stessa non godesse “della caratteristica della centralità” ovvero che fosse stata operata una illegittima riduzione della volumetria da mc. 17.364,050 (volumetria convenzionale) a mc. 15.099,173 (volumetria reale).

Quanto all’affermazione, contenuta nella decisione revocanda, secondo cui “ Risulta poi dalla documentazione versata in atti che il Comune - dopo la notifica della sentenza in data 22 giugno 2015 – abbia più volte invitato la società ad indicare una data per la stipula dell’atto di cessione presso il notaio di fiducia di quest’ultima e che ne abbia formalizzato la messa in mora ex art. 1217 c.c. già in data 16 febbraio 2016 ”, essa, a ben vedere ( e in maniera contraddittoria), trova riscontro nello stesso ricorso per revocazione, allorquando, alla pagina 26, si afferma che “ solo nel novembre del 2015 il Comune, peraltro senza alcun preciso invito alla stipula, inviò al Notaio Riccardelli documentazione, ma questa era del tutto inidonea a consentire l’atto in esecuzione della sentenza (doc. 9); ( perché???? iii) – dipoi, dopo due anni di assoluto silenzio ed a nuovo contenzioso ormai pendente da tempo, il Comune nel marzo del 2017 comunicò di aver incaricato altro Notaio, elencando la documentazione che gli aveva trasmesso per la stipula; ma tale documentazione, del tutto identica a quella del 2015, era ancora inidonea al trasferimento (doc. 19)”.

Da quanto osservato discende che, a ben vedere, con il motivo in esame, la parte ricorrente, più che dimostrare la mancata rispondenza alle risultanze di causa delle affermazioni sviluppate dalla sentenza revocanda, mira, inammissibilmente, a contestare la valutazione che, di dette risultanze, ha fatto la decisione oggetto del presente giudizio di revocazione.

Per altro verso, e in ogni caso, occorre evidenziare che le valutazioni svolte nella sentenza revocanda appaiono coerenti con la natura mista, di cognizione e di esecuzione, del giudizio di ottemperanza, posto che esse sono funzionali a dare una corretta esecuzione al giudizio di cognizione.

Infine, anche a voler condividere l’assunto della parte ricorrente, in ordine all’asserito straripamento della decisione impugnata dai limiti del giudizio di ottemperanza, non ne deriverebbero le conseguenze auspicate con il ricorso per revocazione, posto che un siffatto straripamento integrerebbe semmai un errore in diritto e non di fatto, ragion per cui, anche sotto quest’ultimo profilo, s’impone una pronuncia di inammissibilità.

In conclusione, il Collegio rileva che, nel caso in esame: 1) il giudice dell’ottemperanza non ha travalicato i suoi limiti ma, conformemente alla natura mista, di cognizione e di esecuzione, del giudizio di ottemperanza ha interpretato la sentenza da ottemperare al fine di dare ad essa una corretta esecuzione; 2) non sussistono gli errori in fatto dedotti; 3) in ogni caso, un eventuale straripamento dai limiti dell’esecuzione sarebbe un errore in diritto e non di fatto, ragion per cui, anche sotto quest’ultimo profilo, s’impone una pronuncia di inammissibilità.

Per le ragioni complessivamente esposte il ricorso per revocazione deve dichiararsi inammissibile.

La particolarità della questione giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, indicato in epigrafe, lo dichiara inammissibile.

Compensa tra le parti integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO