Pubblicato il 13/03/2026

N. 04745/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10630/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10630 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'Avvocato Francesca Muret, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi Ministri in carica, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l'ottemperanza

della sentenza TAR Lazio Roma n. -OMISSIS-, pubblicata il 04/06/2020 (RG-OMISSIS-) resa tra le parti -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, tutti nella qualità di eredi del sig. -OMISSIS-, contro Ministero della Giustizia e Comitato di verifica per le cause di servizio, passata in giudicato per mancata proposizione dell'appello nei termini di legge;

nonché per l'annullamento del decreto del Ministero della Giustizia Dip. dell'Amministrazione Penitenziaria - Direttore Generale del personale n. -OMISSIS-del 26.5.2023; del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. -OMISSIS-reso nell'adunanza -OMISSIS-del 02/5/2023; e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 il dott. SC AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, in qualità di eredi di -OMISSIS-, già arruolato nel ruolo della polizia penitenziaria a far tempo dal marzo 1984 e deceduto nell’anno 2005 in esito ad un tumore ai polmoni, hanno adito l’intestato T.A.R. per l’ottemperanza della sentenza di cui in epigrafe.

Allegavano a tal fine, in punto di fatto, quanto segue:

- che a seguito della diagnosi ricevuta nel maggio 2005 di tumore al polmone, il de cuius aveva presentato alla propria amministrazione, , in data 13 dicembre 2005, domanda per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della predetta patologia, assumendo che la patologia riscontratagli fosse stata causata dall’essere stato esposto a fumo passivo sul luogo di lavoro;

- che il Comitato di Verifica per le cause di Servizio, tuttavia, con parere del 14 novembre 2007 non riconosceva la sussistenza della causa di servizio, sul rilievo che “l’affezione è da ricondursi a fattori esterni al servizio poiché, dai dati anamnestici riportati nella cartella clinica allegata, risulta che il soggetto era dedito a tabagismo voluttuario”;

- che a seguito di motivata e documentata richiesta di riesame, presentata dagli stessi in qualità di eredi del sig. -OMISSIS-, nel frattempo deceduto, il Comitato di Verifica, con parere del 15 dicembre 2008 n. -OMISSIS-, poi recepito nel Decreto n. -OMISSIS- del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, Direzione Generale del Personale e della Formazione Area della Previdenza, ribadiva il diniego già espresso, in quanto “ nelle osservazioni presentate dall’interessato non si rilevano elementi di valutazione tali da far modificare il precedente giudizio espresso ”;

- che avverso tali atti presentavano ricorso al T.A.R. del Lazio rubricato al R.G. n.-OMISSIS-, all’esito del quale veniva statuito, con sentenza n. -OMISSIS-, pubblicata il 4 giugno 2020, di annullamento dei citati ultimi provvedimenti, quanto segue: “ 11. Nella perizia medica prodotta dai ricorrenti si afferma che il tipo di carcinoma riscontrato sul sig. -OMISSIS-, “non a piccole cellule”, è, secondo la letteratura scientifica, proprio quello correlato con il fumo di sigaretta; ivi si afferma, inoltre, che il rischio di sviluppare il cancro ai polmoni, nei fumatori, dipende dalla quantità di sigarette consumate, aumentando in modo proporzionale e diretto all’aumentare del numero di sigarette. Ne consegue, se tali informazioni sono corrette e secondo logica, che l’esposizione di un fumatore ad un ambiente saturo di fumo di sigaretta dovrebbe aumentare il rischio di sviluppare la malattia, potendo fungere anche da concausa senza la quale la malattia potrebbe anche non svilupparsi mai. 12. Tali elementi non sembrano essere stati in alcun modo considerati dal Comitato di Verifica per le cause di servizio, anche dopo, e nonostante, la richiesta di riesame dell’originario parere: infatti il motivo per il quale non è stata riconosciuta la dipendenza da causa di servizio della patologia riscontrata al ricorrente non è stata identificata, dal Comitato, nella non esposizione al fumo passivo, e neppure in una ridotta e non significativa esposizione a fumo passivo: il Comitato di Verifica si è invece trincerato dietro la laconica affermazione secondo cui il sig. -OMISSIS- era “dedito al tabagismo voluttuario”, come se il consumo di sigarette sia sempre da solo sufficiente a scatenare la patologia, o, quantomeno, come se il consumo di sigarette, da parte del sig. -OMISSIS-, fosse tale da costituire causa da sola sufficiente; il Comitato di Verifica, tuttavia, non ha in alcun modo motivato tale affermazione. 13. I pareri del Comitato di Verifica, posti a base del decreto impugnato, risultano dunque inficiati da difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che da contraddittorietà: essi, infatti, da una parte non mettono in dubbio il fatto che negli istituti carcerari, quantomeno quelli in cui ha lavorato il sig. -OMISSIS-, era consentito a chiunque fumare in ogni ambiente, e neppure contestano che il carcinoma riscontrato al sig. -OMISSIS-fosse del tipo strettamente correlato al fumo di sigarette (“non a piccole cellule”); tuttavia essi non spiegano per quale motivo il fumo passivo, che il ricorrente dovrebbe aver assorbito sul posto di lavoro, non possa aver svolto un ruolo di concausa, né spiegano per quale motivo il consumo personale di sigarette, da parte del sig. -OMISSIS-, dovrebbe considerarsi da solo sufficiente allo sviluppo del carcinoma . […] Il Comitato di verifica ed il Ministero dovranno pertanto, pregiudizialmente, pronunciarsi chiaramente in ordine alle seguenti questioni, dandone conto con adeguata motivazione: a) se sussistano evidenze oggettive circa il fatto che il consumo personale di sigarette del sig. -OMISSIS- fosse statisticamente significante per poterlo qualificare quale causa da sola sufficiente allo sviluppo del carcinoma;

b) se, ed in che misura, il ricorrente sia stato esposto a fumo passivo sul posto di lavoro, tenuto conto del fatto che sino all’anno 2003 non vigeva il divieto di fumare all’interno degli ambienti lavorativi; c) in quale misura percentuale l’eventuale esposizione a fumo passivo sul posto di lavoro abbia aumentato il rischio di sviluppare la malattia nel sig. -OMISSIS-” ;

- che la predetta sentenza T.A.R. passava in giudicato non avendo parti resistenti proposto appello;

- che, ciò nonostante, venivano emessi, in asserita esecuzione al giudicato, i provvedimenti impugnati - id est , il “nuovo” parere del Comitato di verifica ed il conseguente decreto del Ministero della Giustizia citati in epigrafe – i quali erano in primo luogo nulli perché elusivi/violativi di tutti e tre i punti del decisum ; nonché, in secondo luogo, in via subordinata, in ogni caso illegittimi per cui da annullare;

- che, infatti, nel secondo parere del Comitato di verifica, oggetto di rinvio per relationem da parte del decreto ministeriale impugnato, veniva stabilito quanto segue: “ CONSIDERATO: - che il dipendente ha prestato servizio nella Polizia Penitenziaria dall'anno 1984 all'anno 2005 (exitus). Dai rapporti informativi si evince che dopo il corso base di formazione è stato impiegato dall'anno 1985 all'anno 1991 presso la sede di Pisa in attività ordinarie descritte come proprie del ruolo, quali servizi di vigilanza ai reparti, attività di vigilanza nei luoghi esterni, porta carraia; poi è stato impiegato nel periodo 1991-1992 quale addetto al laboratorio di elettricista, successivamente da gennaio 1993 a maggio1993 nei reparti detentivi e poi dal mese di giugno 1993 al mese di dicembre 2001 nel reparto giudici/avvocati e, quindi, da gennaio 2002 a maggio 2005 nei reparti detentivi. L'accertamento della patologia di cui al GD è del maggio 2005; - che l'infermità Carcinoma polmonare, metastasi cerebrali NON Può RICONOSCERSI DIPENDENTE DA FATTI DI SERVIZIO, in quanto, nei precedenti di servizio dell'interessato, non risultano fattori specifici potenzialmente idonei a dar luogo ad una genesi neoplastica. Il cancro del polmone origina tipicamente nelle cellule che rivestono i bronchi e parti del polmone come i bronchioli o gli alveoli. Vi sono due tipi principali di cancro primario del polmone. Il cancro del polmone a piccole cellule (SCLC): questo tipo di neoplasia maligna deve il suo nome alle piccole dimensioni delle cellule, da cui appare costituito quando viene analizzato al microscopio. Il cancro del polmone non a piccole cellule (NSCLC): si tratta del tipo più comune di cancro del polmone e rappresenta l'80-90% di tutte le neoplasie polmonari maligne (Planchard et al., 2018). I tre principali sottotipi istologici di

NSCLC sono: 1) L'adenocarcinoma: circa il 40% di tutti i tumori polmonari è costituito da adenocarcinomi. Questi originano nelle cellule secernenti muco che rivestono le vie aeree. 2) Il carcinoma a cellule squamose (squamous celi carcinoma, SCC): circa il 25-30% di tutti i tumori polmonari è rappresentato da SCC. Questo tipo di cancro si sviluppa nelle cellule che rivestono le vie aeree. 3) II carcinoma a grandi cellule (indifferenziato): questo tipo rappresenta il 10-15% di tutti i tumori polmonari. Prende il nome dall'aspetto che hanno le cellule cancerose quando vengono analizzate al microscopio. Nel 2018, in Europa è stato stimato un numero di nuovi casi diagnosticati di cancro del polmone superiore a 470.000 (Ferlay et al., 2018): 312.000 nuovi casi negli uomini; 158.000 nuovi casi nelle donne. In Europa, il cancro del polmone è la seconda neoplasia maligna più comune negli uomini (dopo il cancro della prostata) e la terza più comune nelle donne (dopo il cancro della mammella e il cancro del colon-retto) (Ferlay et al., 2018). I tassi di incidenza di cancro del polmone sono più alti nei Paesi sviluppati rispetto ai Paesi non sviluppati; queste variazioni riflettono ampiamente le differenze nello stadio e nella diffusione dell'epidemia di tabagismo (Torre et al., 2015). In Europa, la mortalità per cancro del polmone si è ridotta negli uomini, ma è in aumento nelle donne. Questo dato riflette la differenza nei trend di prevalenza dell'abitudine al fumo tra i sessi (Malvezzi et al., 2016; Planchard et al., 2018). Il più importante fattore di rischio per il tumore del polmone è rappresentato dal fumo di sigaretta: esiste infatti un chiaro rapporto tra questa abitudine e la malattia, e ciò vale anche per l'esposizione al fumo passivo. Più si è fumato (o più fumo si è respirato nella vita), maggiore è la probabilità di ammalarsi. Secondo gli esperti, contano sia la quantità di tempo in cui si è fumato, sia il numero di sigarette fumate. Ma la durata potrebbe essere un fattore ancora più importante: se si inizia a fumare da giovanissimi un pacchetto al giorno e si prosegue per il resto della vita, ci si può ammalare addirittura di più rispetto a chi, comunque esposto ad altissimo rischio, fuma due pacchetti al giorno ma per un tempo più breve. Smettere determina invece una forte riduzione del rischio. In cifre, il rischio relativo dei fumatori di ammalarsi di tumore al polmone aumenta di circa 14 volte rispetto ai non fumatori e addirittura fino a 20 volte se si fumano più di 20 sigarette al giorno. Il fumo di sigaretta è responsabile di 8-9 tumori del polmone su 10, ma anche cancerogeni chimici come l'amianto (asbesto), il radon e i metalli pesanti sono fattori di rischio per questa malattia, soprattutto per quella parte di popolazione che viene a contatto con queste sostanze per motivi di lavoro: si parla ín questo caso di esposizione professionale. Aumentano il rischio di ammalarsi anche l'inquinamento atmosferico, casi di tumore del polmone in famiglia (soprattutto nei genitori o in fratelli e sorelle) e precedenti malattie polmonari o trattamenti di radioterapia che hanno colpito i polmoni (magari per un pregresso linfoma). Sono sempre più precisi i dati che spiegano a livello molecolare i meccanismi che portano allo sviluppo del cancro del polmone: tra i geni coinvolti ricordiamo, solo per citarne alcuni, gli oncosoppressori p53 e p16 (geni che "tengono a bada" il tumore) e ('oncogene K-RAS (un gene che favorisce la malattia) per il tumore non a piccole cellule e p53 e RB1 per il tumore a piccole cellule. Nel caso in esame è acclarato che il dipendente era un fumatore, come si evince dalla cartella clinica acquisita a seguito di istruttoria e dalla stessa relazione medico legale di parte, nella quale peraltro si evidenzia che il dipendente fumava da 3 a 15 sigarette/die e che nell'ultimo periodo aveva aumentato tale consumo, ma si omette ad esempio di riferire da quale età avesse iniziato a fumare (in genere si inizia in età giovanile mediamente intorno ai 14-16) e pertanto la condizione di tabagismo si sarebbe protratta per oltre 25 anni. Dal rapporto informativo si evince, altresì, che anche nel periodo 1986-1991, nel quale era addetto al servizio ordinario, il dipendente non prestava servizio esclusivamente in aree interne ma anche all'aperto (turni di vigilanza esterna) e che successivamente egli ha prestato servizio, dall'anno 1993 all'anno 2001, presso il reparto avvocati e magistrati. E' ragionevole, peraltro, ritenere che tali ambienti fossero sufficientemente aerati e non frequentati in modo massivo; altrettanto ragionevole è ritenere che il dipendente possa aver inalato fumo passivo ma che l'inalazione si sia verificata anche nelle restanti ore extralavorative, in quanto essendo egli un fumatore attendibilmente ha frequentato per lunghi periodi altri fumatori intrattenendosi in luoghi affollati con presenza di molti fumatori. Considerato quanto sopra, tenuto conto dell'ambiente lavorativo e della mansione ordinaria cosi come descritti dall'amministrazione, valutata la condizione di fumatore, nel determinismo della patologia di cui al GD è da ritenere preminente la condizione di fumatore; al servizio non può, pertanto, riconoscersi neppure il ruolo di concausa efficiente e determinante nell'insorgenza dell'infermità di cui trattasi; DELIBERA di esprimere il richiesto parere così come specificato nel considerato ”.

2. Si costituivano in giudizio il Ministero della Giustizia e il Ministero dell’Economia e delle Finanze chiedendo il rigetto del ricorso avendo correttamente adempiuto alla citata sentenza del T.A.R. Lazio.

Nello specifico evidenziavano che il Comitato, interpellato per effettuare una nuova valutazione sul nesso di causalità, aveva articolato una lunga, puntuale, rigorosa e analitica motivazione – emessa all’esito di una rinnovata istruttoria - in relazione a tutti i profili segnalati nel decisum : “ Con riferimento all’incidenza eziologica del consumo personale di sigarette, l’organo medico-legale, premessa un’approfondita disamina sulle cause all’origine delle neoplasie polmonari, citando sul punto fonti attendibili e accreditati studi scientifici, ha precisato che, sebbene il fumo passivo rappresenti un ulteriore fattore di rischio, secondo gli esperti ci sono fattori più rilevanti ai fini dell’insorgenza di questa patologia, quali l’aver iniziato a fumare in giovane età e il numero di sigarette fumate quotidianamente. Nel caso di specie, prosegue il Consesso, dall’esame della cartella clinica acquisita a seguito di richiesta documentale, e dalla stessa consulenza tecnica di parte, emerge che -OMISSIS- fumava da 3 a 15 sigarette al giorno e che, nell’ultimo periodo, ne aveva aumentato il consumo, non risultando invece nel fascicolo sanitario alcun riferimento all’età in cui avesse iniziato a fumare. Quanto al profilo inerente al se e in che misura il dipendente fosse stato esposto a fumo passivo nell’arco della sua carriera e in quale misura percentuale quest’ultimo possa aver aumentato il rischio di sviluppare l’infermità, il Comitato ha evidenziato come dal rapporto informativo trasmesso dall’Amministrazione di appartenenza si evinca chiaramente che -OMISSIS-, dal 1986 al 1991, prestava servizio anche all’esterno del carcere, ovvero attività di vigilanza del muro perimetrale e cancello di ingresso, e che, dal 1993 al 2001 ha lavorato presso il reparto avvocati e magistrati, ritenendo che sia ragionevole suppore che tale ambiente fosse sufficientemente areato e spazioso. L’organo tecnico ha ritenuto altrettanto ragionevole valutare che il dipendente possa sì aver inalato fumo passivo, ma che tale circostanza si sia verificata anche in orario extralavorativo, considerato che un fumatore tende a frequentare altri fumatori e a intrattenersi abitualmente in luoghi per lo più affollati in cui ce ne sono molti altri ”.

3. All’udienza in camera di consiglio del 28 gennaio 2026 la causa veniva chiamata trattenuta in decisione.

4. In limine litis occorre evidenziare che il ricorso introduttivo consta di due diverse domande, graduate, soggette a riti diversi: la prima, avente ad oggetto la declaratoria di accertamento della nullità degli atti impugnati per elusione/violazione del giudicato, soggetta appunto al rito camerale dell’ottemperanza; e la seconda, subordinata, di annullamento degli stessi atti impugnati in quanto illegittimi in ragione di motivi di gravame proprio del rito ordinario.

Ciò premesso, deve rilevarsi che nella presente sede dell’ottemperanza viene necessariamente posta in decisione solo la prima delle due graduate domande, stante il rito camerale prioritariamente scelto dallo stesso ricorrente.

5. Alla luce di quanto premesso, la domanda di nullità dei provvedimenti impugnati per elusione del giudicato deve essere rigettata perché infondata.

6. Come correttamente dedotto al riguardo dalle amministrazioni resistenti, dalla lettura del parere del Comitato di Verifica emerge che è stata operata una valutazione circa la possibile incidenza del fumo passivo (di cui alle lettere b) e c) del decisum), escludendola, da un lato, in quanto il de cuis ha operato per soli circa otto anni in un ambiente solo interno; dall’altro, in quanto il fumo passivo complessivamente subito è in parte dovuto anche alla ragionevolmente probabile frequentazione di ambienti extralavorativi frequentati da fumatori. Con la conseguenza che la patologia letale è riconducibile a fattori diversi dal fumo passivo in ambiente lavorativo, quali il fumo “attivo” e quello passivo non riconducibile ad ambiente lavorativo.

7. Ne consegue, in definitiva, che la domanda di nullità, propria del presente giudizio di ottemperanza, deve essere rigettata, con compensazione delle spese di lite della presente fase, attesa la particolarità del presente giudizio di ottemperanza; mentre quella di annullamento proposta in via subordinata, in quanto soggetta a rito ordinario, deve essere rimessa a nuovo ruolo a udienza pubblica.

9. Evidenziato peraltro, a tale ultimo fine, che la valutazione operata con gli atti impugnati sia frutto di discrezionalità tecnica, espressa da un organo dotato di specifiche competenze e professionalità, ne consegue che la stessa è sindacabile, nel “merito” solo nel senso del vaglio al criterio della c.d. credibilità logica, si ritiene, per ragioni di celerità – stante la risalenza della presente lite al 2010 – di rinviare la causa per la decisione della domanda subordinata all’udienza pubblica di merito del 21 ottobre 2026, ore di rito, disponendo sin d’ora una verificazione da affidare al Dott. Marzio Simonelli, (n. 16 di iscrizione all’Albo CTU del Tribunale ordinario di Roma-, simonellimarzio@omceoromapec.it, con studio in Roma alla Via Ezio n. 35, iscritto all’Ordine dei Medici, specializzazione in Diagnostica e servizi – Medicina legale) --- al fine di accertare, da un lato, se l’istruttoria documentale posta a fondamento della valutazione operata dal Comitato di Verifica debba ritenersi completa oppure se poteva essere acquisita ulteriore specifica documentazione di pronta disponibilità; dall’altro, se la valutazione di non incidenza del fumo passivo in ambiente lavorativo quale causa o concausa della malattia possa o meno qualificarsi come logicamente credibile.

Il verificatore dovrà dare avviso alle parti costituite, presso i loro difensori, almeno 5 giorni prima, della data di inizio delle operazioni di verificazione; potrà raccogliere la documentazione agli atti del giudizio nonché informazioni presso le parti. Al verificatore spetterà un compenso per l’espletamento dell’incarico che sarà liquidato, previa apposita istanza, con separato provvedimento, salva regolazione delle spese con la sentenza definitiva.

Il Collegio fissa il termine del 30 giugno 2026 per il deposito della relazione di verificazione, nonché termine alle parti fino al 31 luglio 2026 per osservazioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), dispone come segue:

1) respinge la domanda principale di nullità per elusione del giudicato, compensando le spese di lite della presente fase;

2) rimette al ruolo ordinario la domanda subordinata di annullamento degli atti impugnati, nel contempo disponendo le incombenze istruttorie di cui in parte motiva e fissando sin d’ora l’udienza pubblica di merito per la data del 21 ottobre 2026, ore di rito;

3) manda alla Segreteria per le comunicazioni alle parti e al verificatore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DO IA, Presidente

SC AN, Consigliere, Estensore

Ida Tascone, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC AN	DO IA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.