Pubblicato il 19/09/2025

N. 07399/2025REG.PROV.COLL.

N. 01116/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1116 del 2024, proposto dalla società Bervan s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Graziosi, Antonella Almerigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di UN, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Galvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gabriella De Berardinis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Provincia di Pesaro-Urbino, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Maria Beatrice Riminucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Conferenza di Servizi ex art. 13 legge regionale Marche n. 71/1997 presso la Provincia di Pesaro e Urbino, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 396/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di UN, della Provincia di Pesaro e Urbino, della Regione Marche e del Ministero della Difesa;

Vista la memoria della società Bervan s.r.l. del 19 giugno 2025;

Vista la memoria della Regione Marche del 31 maggio 2025;

Viste le memorie della Provincia di Pesaro-Urbino del 5 giugno 2025 e del 19 giugno 2025;

Vista la memoria del Comune di UN del 27 marzo 2024 e del 9 giugno 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società Bervan s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per le Marche n. 396/2023, che ha respinto, dopo averli previamente riuniti, i ricorsi n.r.g. 877/2005 e n.r.g. 28/2006, proposti dalla società avverso gli atti che si indicano nel paragrafo successivo e le correlate domande di risarcimento dei danni.

2. . In particolare, il giudizio ha ad oggetto le domande della società Bervan di risarcimento dei danni e di annullamento proposte nei confronti del Comune di UN (ricorsi n.r.g. 877/2005 e n.r.g. 28/2006), della Provincia di Pesaro e Urbino, della Regione Marche e del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (esclusivamente ricorso n.r.g. 28/2006):

i. della delibera di Giunta Comunale di UN 24 gennaio 2005 n. 6, concernente la richiesta formulata alla Provincia di Pesaro-Urbino, di stralcio dagli strumenti di pianificazione delle attività estrattive e, quindi, dal polo estrattivo ubicato nella località AI (ricorsi n.r.g. 877/2005 e n.r.g. 28/2006);

ii. della delibera del Consiglio Comunale di UN 26 giugno 2005 n. 26, con cui veniva respinta l’istanza della ricorrente per ottenere la disponibilità della particella foglio n. 7, particella n. 64, nonché l’autorizzazione per spostare temporaneamente la strada comunale dalla località AI alla località IE (ricorsi n.r.g. 877/2005 e n.r.g. 28/2006);

iii. del parere negativo della conferenza di servizi istruttoria di cui all'art.13, comma 3, L.r. Marche n. 71/1997 (ricorso n.r.g. 28/2006).

3. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. Con l’istanza del 5 maggio 2005, la società odierna appellante ha presentato alla Provincia di Pesaro e Urbino la richiesta di avvio del procedimento per la v.i.a. relativamente al “ Progetto di coltivazione del giacimento di conglomerato sito in località AI, Comune di UN (PU) società Bervan s.r.l. – codice polo estrattivo FCOBO22B-1 ”.

3.2. Il 12 maggio 2005, la Provincia ha domandato alla società l’integrazione della documentazione presentata e, in particolare, la documentazione che attestasse la disponibilità dei fondi su cui la cava avrebbe dovuto essere coltivata.

3.3. Con la nota del 27 maggio 2005, la società ha riscontrato la comunicazione provinciale, inviando la lettera indirizzata al Comune di UN e per mezzo della quale si è richiesto a tale ente di concedere o di conferire la disponibilità della particella catastale n. 64 foglio n. 7, misurante ventidue mq, di proprietà comunale, nonché l’assenso a spostare temporaneamente la strada comunale dalla località AI alla località IE, funzionali alla realizzazione del progetto di cava.

3.4. Prima che il Comune si pronunciasse sulla richiesta della società, la Giunta comunale di UN, con la deliberazione n. 6 del 24 gennaio 2005, si determinata in ordine alla “ Richiesta nuova delimitazione P.P.A.E. con lo stralcio del vecchio centro abitato e l’inserimento dell’area della cava esistente ”.

3.5. In data 22 giugno 2005, il consiglio comunale del Comune di UN, chiamato a pronunciarsi sulla richiesta del privato, ha negato l’attribuzione della disponibilità dell’area e l’autorizzazione allo spostamento della strada, rimarcando “ l’importanza storica e culturale dell’area Località AI nella parte interessata dall’antico borgo di AI come individuata nella planimetria allegata all’atto di Giunta municipale n. 6/05 e quindi di richiedere all’Amministrazione Provinciale lo stralcio del polo estrattivo FCOBO22B-1 nonché l’estensione in subordine della zona estrattiva ai siti già oggetto di precedenti concessioni ”.

4. Con il ricorso dell’11 ottobre 2005, la società ha proposto ricorso innanzi al T.a.r. per le Marche (giudizio n.r.g. 877/2005), domandando l’annullamento della deliberazione della giunta comunale e della deliberazione del consiglio comunale.

4.1. Nel frattempo, nell’ambito del procedimento di V.i.a., la Provincia ha emesso il parere negativo della conferenza di servizi di cui all'art.13, comma 3, legge regionale delle Marche n. 71/1997, motivato sulla scorta della “ mancanza del titolo giuridico di disponibilità dell’area, previsto dall’art. 12 co. 3, lett. g della L.R. n. 71/1997, relativamente al Foglio 7 mappale 64 del Comune di UN, oltre che sulla superficie della strada comunale UN – IE che attraverso longitudinalmente l’aera dell’ex abitato di AI ”.

4.2. Anche questo atto è stato impugnato dalla Bervan, con un nuovo ricorso in cui si sono nuovamente impugnate le deliberazioni della giunta e del consiglio comunale del Comune di UN (giudizio n.r.g. 28/2006).

4.3. Nel ricorso n. 877/2005, si è costituito, per resistere al gravame, il Comune di UN.

4.4. Nel ricorso n. 28/2006, si sono invece costituiti, il Comune di UN, la Provincia di Pesaro e Urbino, la Regione Marche, il Corpo Forestale dello Stato e il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali.

5. Con la sentenza n. 396/2023, il T.a.r., dopo aver riunito i ricorsi e accantonato l’esame delle eccezioni pregiudiziali, li ha respinti e ha compensato le spese del giudizio.

6. La società ha impugnato la sentenza di primo grado.

6.1. Si sono costituiti in giudizio il Comune di UN, la Provincia di Pesaro e Urbino, la Regione Marche e il Ministero della Difesa, resistendo all’appello con difese di rito e di merito.

6.2. Nel corso del giudizio le parti, ad accezione del Ministero, hanno depositato memorie per illustrare le rispettive posizioni.

7. All’udienza del 10 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In NE IT , occorre dare atto che la società appellante ha dichiarato di aver prestato acquiescenza rispetto al capo della sentenza che ha respinto i motivi di ricorso con cui si censurava la delibera conclusiva della conferenza di servizi per vizi propri, evidenziando, nondimeno, che essa sarebbe però illegittima per i vizi che deriverebbero dalle impugnate deliberazioni comunali.

9. Con il primo motivo di appello, la società si duole della declaratoria di inammissibilità del ricorso n.r.g. 28/2006, pronunciata dalla sentenza di primo grado, per la parte riguardante l’impugnazione della delibera di giunta e di consiglio comunale suindicate.

La società afferma che, secondo i principi generali del processo amministrativo, la lesione della sfera giuridica privata da cui sorge l’onere di impugnazione di un atto amministrativo va individuato in relazione al “bene della vita” a cui il richiedente aspira con la propria istanza procedimentale e coincide pertanto con la data in cui tale “bene della vita” viene negato mediante un atto di definitivo arresto del procedimento.

Muovendo da questo assunto, l’appellante sostiene che gli atti di diniego della concessione in uso delle particelle comunali, ossia la delibera di giunta comunale n. 6/2005 e la successiva delibera di consiglio comunale n. 26/2005, non avrebbero assunto una diretta efficacia lesiva della sfera giuridica della società fino a quando non sono state recepite nel provvedimento della conferenza di servizi come motivo di diniego del provvedimento estrattivo.

Nella prospettazione della società, tali deliberazioni rivestirebbero, dunque, la qualificazione di meri atti endoprocedimentali, andrebbero impugnate esclusivamente con il provvedimento conclusivo del procedimento, che consisterebbe, nel caso di specie, nella delibera conclusiva della conferenza di servizi.

9.1. Il primo motivo di appello è infondato.

9.2. Il Collegio ritiene che è corretta la decisione del T.a.r. che ha ritenuto le due deliberazioni comunali atti immediatamente lesivi.

Il T.a.r. ha affermato, in proposito, che: “ Va innanzitutto condivisa l’eccezione di irricevibilità dei motivi nuovi dedotti contro le delibere nn. 6 e 26 del 2005 già oggetto del precedente ricorso n. 877/2005, proposto sull’evidente presupposto dell’immediato effetto lesivo che queste avevano prodotto agli interessi della ricorrente. ”.

Come evidenziato dal T.a.r., le due deliberazioni del Comune non si collocano nel procedimento relativo all’istanza finalizzata al rilascio dell’autorizzazione del progetto di coltivazione della cava, ma al di fuori di esso. Sono atti collegati al procedimento, ma non, come sostiene l’appellante, atti endo-procedimentali.

L’art. 12, comma 1, della legge regionale Marche 1° dicembre 1997 n. 71 dispone che: “ La coltivazione dei giacimenti di cava è subordinata all'autorizzazione, rilasciata dal Comune competente per territorio sulla base del parere di conformità e compatibilità al P.R.A.E. ed al P.P.A.E. espresso da apposita Conferenza dei servizi di cui ai commi 3 e 4 dell'articolo 13 ”.

Come disposto dal comma 3 del medesimo articolo di legge, per ottenere l’autorizzazione, chi è interessato deve presentare al Comune competente la domanda contenente: “ g) il titolo giuridico su cui si fonda la disponibilità del giacimento corredato dai relativi certificati e cartografi e catastali; ”.

9.3. Dalla disamina della disciplina, si evince che il procedimento delineato dal legislatore non contempla dunque l’emanazione di tali deliberazioni quali atti della sequenza procedimentale preordinata all’emanazione dell’autorizzazione e, anzi, richiede che chi domandi il titolo abilitativo alla coltivazione di una cava – atto di avvio del procedimento - sia già munito del titolo che gli attribuisce il godimento o la disponibilità del bene o di quella porzione di bene in cui si colloca la cava da coltivare.

Le due deliberazioni comunali impugnate sia nel ricorso n.r.g. 877/2005 che nel ricorso n.r.g. 28/2006 consistono, per l’appunto, nella risposta comunale all’istanza del privato finalizzata all’acquisizione del “ titolo giuridico su cui si fonda la disponibilità del giacimento ”, necessario per poter presentare il progetto di coltivazione di cava e domandare il rilascio della relativa autorizzazione, ma non costituiscono atti endoprocedimentali del procedimento di autorizzazione di cui all’art. 12 legge regionale Marche.

9.4. Del resto, va conclusivamente evidenziato che a ragionare diversamente, accogliendo la prospettazione dell’appellante, il T.a.r. avrebbe dovuto dichiarare inammissibile per difetto di interesse il ricorso n.r.g. 877/2005, proposto dalla Bervan, che aveva ad oggetto i due atti in questione.

Come invece statuito dal T.a.r., gli atti in questione sono immediatamente lesivi, perché costituiscono gli atti della sequenza procedimentale di diniego dell’istanza di rilascio della concessione in uso della particella 64, foglio 7, e dell’autorizzazione allo spostamento della strada.

9.5. Risulta, pertanto, corretta la statuizione del T.a.r. di inammissibilità delle domande di annullamento proposte con il ricorso n.r.g. 28/2006 avverso le due deliberazioni.

10. Dunque, all’esito dell’esame del primo motivo il thema decidendum del giudizio verte sulla legittimità delle deliberazioni comunali con cui si è scelto di non concedere la particella n. 64 foglio n. 7 alla ditta privata e di non rilasciare l’autorizzazione allo spostamento della strada comunale, da scrutinarsi secondo le censure proposte con il ricorso n.r.g. 877/2005, nonché nell’eventuale illegittimità per vizi derivati della determinazione conclusiva della conferenza di servizi della Provincia di Pesaro e Urbino.

11. Con il secondo motivo di appello, la società impugna il capo della sentenza che ha respinto la prima parte del primo motivo del ricorso n.r.g. 877/2005.

Secondo la società, le censure in questione erano dirette ad affermare che, in ragione dell’inserimento delle aree nell’ambito delle pianificazioni inerenti alla coltivazione delle cave, su tali fondi sarebbe stato impresso un vincolo conformativo tale da impedire al Comune di destinare legittimamente tali fondi ad altre destinazioni d’uso.

Secondo l’appellante, il diniego di concessione del bene opposto dal Comune sarebbe quindi illegittimo “ perché nel momento in cui il privato chiedeva di poterlo utilizzare per la sua destinazione tipica estrattiva “conformata” dai Piani di Settore (fatto pacifico, riconosciuto dalle delibere comunali) il Comune non poteva respingere la richiesta Comune invocando la propria volontà di sottrarlo a tale superiore e vincolante destinazione estrattiva; di destinarlo ad altri fini, diversi da quelli selezionati in sede di PRAE/PPAE ”.

Secondo la prospettazione di parte, ai sensi degli artt. 6 e 7 legge regionale n. 71/1997, la dichiarazione di interesse pubblico “estrattivo” contenuta nei Piani di settore si imporrebbe su ogni previsione difforme dei piani urbanistici comunali ed impedirebbe ai Comuni di imprimervi destinazioni con esso contrastanti. Il Comune, dunque, non avrebbe potuto respingere l’istanza del privato che chiedeva di disporne temporaneamente per scopi estrattivi, opponendo ragioni basate su altri recessivi interessi pubblici locali.

11.1. Il secondo motivo è infondato.

11.2. Ai sensi dell’art. 6, comma 1, legge regionale delle Marche, il Piano regionale delle attività estrattive (P.R.A.E.), costituisce l’atto (impropriamente denominato “ il documento ”) di indirizzo, programmazione e pianificazione regionale del settore, approvato dal Consiglio regionale.

Dalla disposizione suindicata e, segnatamente, dal comma 2, si evince che lo strumento di pianificazione regionale provvede all’individuazione (“ censisce ”) delle cave in attività e quelle dismesse (art. 6, comma 2, lett. a), concorre a disciplinarne l’esercizio, anche attraverso l’enunciazione di direttive sui diversi aspetti della materia (art. 6, comma 2, lett. d, lett. e, lett. f, lett. g, lett. h, lett. i), è accompagnato da talune relazioni informative (art. 6, comma 2, lett. b, lett. c) e documenti cartografici (art. 6, comma 2, lett. l, lett. m).

L’art. 7 della legge regionale delle Marche, rubricato “ procedure ”, ne delinea il procedimento di adozione ed approvazione.

Il provvedimento puntuale che disciplina (e consente) l’attività di coltivazione delle cave è invece costituito dal titolo abilitativo che, in base alla legge regionale delle Marche, può essere costituito dall’autorizzazione (art. 12) o dalla concessione (art. 15).

11.3. Dalla disamina delle disposizioni della legge regionale che la società assume essere state violate dall’amministrazione comunale e dal T.a.r. non emerge alcuna norma da cui si possa trarre l’effetto conformativo che quest’ultima pone a fondamento della doglianza articolata.

Gli strumenti di pianificazione individuano le aree che possono ospitare cave e forniscono le direttive sulle modalità con cui l’attività dovrà essere svolta (avendosi cura di disciplinarla nel modo il più possibile compatibile con la tutela dell’ambiente), ma non impongono affatto che sui fondi individuati nei piani si realizzi esclusivamente questa finalità. Tale regola non si evince dagli articoli 6 e 7 della legge regionale delle Marche né da alcun altro parametro di legittimità indicato dall’appellante, compresi gli articoli 12 e 15 della legge regionale.

11.4. Dal quadro normativo su delineato si evince, invece, che i rimedi a disposizione, rispetto alla scelta del Comune, avrebbero potuto, in tesi, essere altri.

Ai sensi dell’art. 12, comma 6, legge regionale delle Marche n. 71/1997, “ La coltivazione di giacimenti appartenenti ad altri enti quali Comuni, […] è subordinata al procedimento definito nell'articolo 15 ”.

L’art. 15 legge regionale delle Marche n. 71/1997, cui rinvia il menzionato art. 12, comma 6, dispone che: “ 1. La coltivazione di cave appartenenti al patrimonio indisponibile della Regione, in applicazione dell'articolo 45 del R.D. n. 1443 del1927, è soggetta a concessione.

2. La Giunta regionale aggiudica tale concessione a seguito di confronto concorrenziale fra gli imprenditori che abbiano presentato apposita richiesta: […]

3. La trattativa privata è ammessa solo quando nessun imprenditore abbia presentato domanda nei termini previsti dal bando o si tratti di ampliare una cava in attività.

[…]”.

Dal quadro normativo risulta che il meccanismo di tutela tratteggiato dalle norme regionale sarebbe potuto consistere dall’istituto delineato dall’art. 45 r.d. n. 1443 del 29 luglio 1927.

La norma in questione dispone che le cave e le torbiere sono lasciate in disponibilità del proprietario del suolo, ma quando quest’ultimo non ne intraprenda la coltivazione o ne ometta lo sviluppo “sufficiente”, l’organo competente (nella fonte indicata “ l'ingegnere capo del Distretto minerario ”) “ può dare la concessione della cava e della torbiera in conformità delle norme contenute nel titolo II del presente decreto, in quanto applicabili ”, riservando al proprietario dell’area un indennizzo quantificato ai sensi del quarto comma della medesima disposizione.

Si tratta, dunque, di una procedura che può “ essere attivata esclusivamente in danno del proprietario che negligentemente non intraprenda lo sfruttamento della cava o non dia ad essa adeguato sviluppo. La giurisprudenza, peraltro, ha precisato che "se è vero che le cave sono lasciate in "disponibilità" del proprietario del fondo e soltanto quando questi "non intraprendeva la coltivazione della cava o torbiera o non dia ad essa sufficiente sviluppo" sono acquisite al patrimonio indisponibile dello Stato (ora della Regione) con un atto di c.d. avocazione al fine di essere concesse a terzi (art. 45, R.D. n. 1443/1927; art. 826 c.c.; art. 1, D.P.R. n. 2/1972 e art. 62, D.P.R. n. 616/1977) ” (Cons. Stato, sez. V, 10 ottobre 2012, n. 5258).

12. Con il terzo motivo di appello si impugna il capo della sentenza che ha respinto l’ultima parte del primo motivo del ricorso n.r.g. 877/2005, con cui si è censurata l’illegittimità della motivazione della delibera consiliare che ha negato la concessione della particella n. 64, foglio 7 e l’assenso a spostare la strada dalla località “AI” alla località “IE”.

Si evidenzia come tale diniego non contenga alcuna motivazione che giustifichi la volontà di tutelare l’antico Borgo.

12.1. Il terzo motivo è infondato.

12.2. Contrariamente a quanto affermato dall’appellante, la deliberazione del consiglio comunale n. 26/2005 contiene in motivazione l’enunciazione delle ragioni di tutela dei luoghi che lo hanno indotto a negare la concessione in uso dell’area e l’autorizzazione allo spostamento della strada.

Si legge nell’atto in questione che: “… con deliberazione della Giunta Municipale n. 6 del 24/01/2005 il Comune di UN ha fatto presente che l'area oggetto di coltivazione ha una notevole importanza storica e culturale in quanto interessata dall'antico borgo di AI e quindi ha chiesto all'Amministrazione Provinciale lo stralcio dell'intero polo estrattivo nonché l'estensione in subordine della zona estrattiva ai siti già oggetto di precedenti concessioni e pertanto l'eventuale concessione del diritto di escavazione è in contrasto con un precedente atto dell'Ente e quindi in violazione del dovere di uniformità e coerenza dell'azione amministrativa;

Visto che il Sindaco fa presente quanto segue:

Ritiene necessario ribadire l'importanza storica e culturale dell'area in quanto interessata dall'antico borgo di AI e quindi di richiedere all'Amministrazione Provinciale lo stralcio dell'intero polo estrattivo nonché l'estensione in subordine della zona estrattiva ai siti già oggetto di precedenti concessioni. Propone quindi al consiglio Comunale di non concedere alla Ditta Bervan srl con sede in Riccione la disponibilità delle aree interessate dalla particella catastale n. 64 foglio 7 di proprietà del Comune di UN nonché l'assenso a spostare temporaneamente la strada comunal'e da AI a IE in funzione della realizzazione del progetto di attività estrattiva nell'area del polo estrattivo FCOB022B-l presentato alla Provincia di Pesaro e Urbino nell'ambito dei contenuti del PPAE. ”.

13. Con il quarto motivo di appello, viene impugnato il medesimo capo della sentenza impugnato con il terzo motivo “ sotto altro diverso profilo ”.

Viene evidenziato che la proposta avanzata dalla società conteneva delle soluzioni compatibili con la salvaguardia della “memoria storica” del luogo. Senonché, il Comune non avrebbe minimamente preso in considerazione questa proposta, su cui, infatti, non sarebbe stato enunciato alcunché in motivazione.

13.1. Il quarto motivo è inammissibile e infondato

13.2. La doglianza è inammissibile, in quanto va accolta l’eccezione formulata dal Comune, secondo cui tale censura risulta essere stata prospettata nella memoria difensiva della società Bervan depositata innanzi al T.a.r. e non nel ricorso introduttivo del giudizio (per tale dovendosi intendere soltanto quello tempestivamente proposto, ossia il n.r.g. 877/2005).

13.3. Il rilievo è comunque anche infondato.

13.4. Il Comune non era infatti tenuto a valutare le proposte alternative a fronte della volontà di escludere completamente l’area e la strada da ogni operazione di coltivazione di cava.

14. Con il quinto motivo di appello, si censura la sentenza per aver respinto il secondo motivo del ricorso n.r.g. 877/2005 e la prima parte del secondo motivo del ricorso n.r.g. 28/2006, con cui si è censurata la contraddittorietà estrinseca degli atti comunali, ritenuti in contrasto con gli atti emanati nel decennio precedente dal medesimo ente.

Viene allegato che:

i. nel 1997, ricevendo il progetto estrattivo preliminare di Bervan, l’Amministrazione lo aveva valutato in termini positivi senza eccepire alcunché sulla sua incompatibilità con i luoghi, e lo aveva trasmesso alla regione perché ne curasse l’inserimento nel Piano regionale per le Attività Estrattive;

ii. nell’anno 2000, il Comune, unitamente alla comunità montana, ha proposto un’osservazione al PRAE favorevole all’inserimento dell’area nel piano, in cui nella proposta di piano originaria non risultava ricompresa;

iii. il Comune ha sempre manifestato disinteresse rispetto all’“Antico borgo”, tant’è che, dopo che le costruzioni erano state danneggiate da un incendio, ne era stata ordinata la demolizione proprio da parte del Comune;

iv. vi sono numerosi atti che comprovano il disinteresse dell’ente anche rispetto alla strada comunale UN-AI-Cavoleto, che non assolverebbe più ad alcuna funzione pubblica da molti anni.

14.1. Il quinto motivo – che si esamina esclusivamente relativamente all’equivalente motivo di censura contenuto nel ricorso n.r.g. 877/2005 - è infondato.

14.2. In linea teorica, va premesso che il vizio di contraddittorietà può ricorrere quando si riscontri un contrasto fra più manifestazioni di volontà della stessa amministrazione nell’esercizio del medesimo potere. La coerenza dell’azione amministrativa costituisce, infatti, un valore perseguito dall’ordinamento (Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2023 n. 4749; sez. VI, 14 settembre 2006, n. 5328).

Il contrasto che, in tesi, potrebbe integrare il vizio di contraddittorietà (si parla anche di “illogicità manifesta” o di violazione del principio di coerenza amministrativa) può sussistere all’interno del medesimo provvedimento amministrativo oppure fra più atti amministrativi.

Nel primo caso, il vizio potrebbe essere accertato quando si riscontra una non consequenzialità fra le premesse e le conclusioni del provvedimento o, per dirla diversamente, fra la sua motivazione e il suo dispositivo.

Nel secondo caso, invece, il vizio potrebbe essere accertato fra due provvedimenti non direttamente collegati tra loro, ma logicamente collegati alla medesima vicenda amministrativa (quali ad es., il diniego di approvazione di una variante ad un piano di lottizzazione ad iniziativa privata, non implicante alcuna modifica dei parametri del progetto originario, emanato dopo che la compatibilità degli interventi oggetto del progetto fosse già stata positivamente valutata dallo stesso ente comunale in sede di approvazione del piano di lottizzazione originario, cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, 10 aprile 2017, n. 177; tra il provvedimento e i suoi atti preparatori; tra il provvedimento e un atto amministrativo di indirizzo o di auto-vincolo (quando, ad es., il provvedimento di revoca di un incarico giustificato con il richiamo a circolari che pongono principi di carattere opposto alla determinazione assunta, cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 aprile 1991 n. 436).

Va ribadito che quando si riscontra la contraddittorietà in una delle manifestazioni sopra esplicitate, questa evenienza non conduce di per sé, in sede giudiziaria, all’automatico accertamento dell’illegittimità del provvedimento, con conseguente pronuncia di annullamento.

Risulta infatti necessario verificare se alla “contraddittorietà” riscontrata si accompagni, in concreto, la divergenza del provvedimento dalle sue finalità istituzionali che concreta il vizio di eccesso di potere (Cons. Stato, sez. VI, 14settembre 2006, n. 5328; sez. VI, 13 ottobre 1993 n. 713).

In particolare, con riferimento alla figura della contraddittorietà tra atti del procedimento, si è affermato che l’eccesso di potere si può rinvenire solo allorquando sussista tra più atti successivi un contrasto inconciliabile tale da far sorgere dubbi su quale sia l’effettiva volontà dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, n. 5013 del 2004).

Questo Consiglio ha inoltre affermato che il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà non si configura:

i) quando si tratta di provvedimenti “contraddittori” che, pur riguardanti lo stesso oggetto, siano adottati all’esito di procedimenti indipendenti adottati e ad intervalli di tempo l’uno dall’altro (Cons. Stato, sez. VI, 19 ottobre 2022, n.8908; sez. V, 31 dicembre 2018 n. 7315; Sez. V, 5 settembre 2011 n. 4982);

ii) quando si tratta di atti endoprocedimentali “contraddittori” che non hanno di per sé rilevanza esterna, avendo “ la possibilità per la PA di orientarsi nel corso del procedimento (o di provvedimenti avviati sui medesimi presupposti) diversamente e meglio, nel suo discrezionale apprezzamento, perseguendo la miglior cura dell’interesse pubblico nei limiti previsti dalla legge e salvo il sindacato del GA ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 maggio 2019 n. 3420, in un caso relativo ad un preteso contrasto fra due differenti proposte [la prima, di revoca parziale; la seconda, di revoca totale], delle quali poi soltanto la seconda aveva condotto all’emanazione del procedimento);

iii) quando il raffronto da cui si ingenera la dedotta “contraddittorietà” è operato fra le diverse fasi del medesimo procedimento (Cons. Stato, sez. IV, 7 febbraio 2023 n. 1322, che muove dal principio di diritto affermato dal precedente di sezione n. 3420 del 2019, appena citato);

iv) quando si tratti di due diversi atti che, ancorché inerenti al medesimo oggetto, provengano da uffici diversi e non entrambi competenti a provvedere o siano espressione di poteri differenti (Cons. Stato, sez. IV, 6 luglio 2004, n.5013, che, nell’ambito del subprocedimento di verifica di anomalia dell’offerta, ha ritenuto insussistente il contrasto fra il parere di mera accettabilità dei giustificativi presentati da un’impresa, emanato dalla commissione consultiva e la valutazione tecnica delle giustificazioni emanata dalla commissione tecnica, le cui conclusioni sono state fatte proprie dal responsabile unico del procedimento; cfr., anche, Cons. Stato, sez. V, 13novembre 1995 n. 1558);

v) allorquando il nuovo provvedimento dell’Amministrazione, diverso da quello pregresso, sia stato adottato alla stregua di presupposti in parte differenti concretatisi “medio tempore” (Cons. Stato, sez. V, 20 giugno 1987 n. 403).

Senonché, nel caso di specie, in base a quanto ricostruito in linea teorica al paragrafo precedente, la contraddittorietà non ricorre quando dagli atti del procedimento o dal provvedimento si possa ricostruire, con ragionevole certezza, quale fosse la volontà dell’amministrazione.

14.3. Nel caso di specie, risulta evidente che il Comune ha riponderato l’impiego dell’area potenzialmente destinabile a cava, chiarendo in modo adeguato le ragioni di questo ripensamento.

15. Con un ulteriore motivo, viene, infine, riproposta la domanda di risarcimento dei danni, quantificati in:

- euro 218.747,71 a titolo di danno emergente per oneri e spese necessari all’apprestamento del progetto,

- euro 3.934.922,17 a titolo di mancato utile che si sarebbe ritratto dall’attività estrattiva della cava, sulla base dei quantitativi estraibili riconosciuti dal PRAE.

La società formula anche conclusioni istruttorie, in cui domanda che venga disposta, ove ritenuto necessario, la CTU per la quantificazione del danno in termini di chance .

15.1. La domanda di risarcimento del danno e le richieste istruttorie devono essere respinte.

15.2. Relativamente alla domanda risarcitoria, l’accertamento dell’illegittimità dell’atto rappresenta un antecedente logico-giuridico necessario dell’azione risarcitoria (Cons. Stato, Sez. V, 02 gennaio 2024, n. 36; Sez. VI, 16 agosto 2022, n. 7120), sicché l’esclusione dell'illegittimità amministrativa degli atti asseritamente produttivi di danno esclude l’ineludibile presupposto giuridico (appunto, l’illegittimità dell'azione amministrativa a monte) affinché sia configurabile, già in via teorica, un danno risarcibile (Cons. Stato, sez. IV, 10 agosto 2020, n. 4990).

15.3. Dalla reiezione delle domande di annullamento e di risarcimento dei danni, deriva, infine, l’irrilevanza e dunque l’inammissibilità della richiesta istruttoria.

Le spese del giudizio di appello tra la società Bervan s.r.l. e il Comune di UN seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo, mentre quelle nei confronti delle altre parti costituite possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Bervan s.r.l. alla rifusione, in favore del Comune di UN, delle spese del giudizio che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Compensa le spese del giudizio nei confronti delle altre parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO