Pubblicato il 19/03/2026

N. 02351/2026REG.PROV.COLL.

N. 06305/2025 REG.RIC.

N. 06717/2025 REG.RIC.

N. 06718/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6305 del 2025, proposto dalla società HI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati CH Greggio e Lorenza Bergamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Cadoneghe, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fulvio Lorigiola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio Cadoneghe Nord, AN EN, Club Azzurra S.a.s. di TI IA & C., MA LL, Immobiliare Europa S.r.l., Immobiliare Rimo S.n.c. di TT RO e C., La Palma S.n.c. di RC AR e AN (Già Lp 21), Mediocredito Italiano (Già Leasint S.p.A.), Officina Meccanica I.F. di FA ER, R.M. Immobiliare S.r.l., Tre Stelle S.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6717 del 2025, proposto dalla ditta Officina Meccanica If di FA ER, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Debora Pretin e Nicola Gabrieli, con domicilio eletto presso lo studio Avv. Paolo Migliaccio in Roma, via Cosseria n.5;

contro

il Comune di Cadoneghe, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fulvio Lorigiola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio Cadoneghe Nord, Tre Stelle S.r.l., Immobiliare Europa S.r.l., Lp21 S.r.l. (già La Palma S.n.c. di RC AR e AN), HI s.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6718 del 2025, proposto dalla società Lp21 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Debora Pretin e Nicola Gabrieli, con domicilio eletto presso lo studio Avv. Paolo Migliaccio in Roma, via Cosseria n.5;

contro

il Comune di Cadoneghe, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fulvio Lorigiola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio Cadoneghe Nord, Tre Stelle S.r.l., Immobiliare Europa S.r.l., Officina Meccanica If di FA ER, HI S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Veneto, sez. II, 7 gennaio 2025 n.29, che ha accolto il ricorso n. 1099/2017 R.G. proposto per la condanna:

del Consorzio Cadoneghe Nord e dei componenti lo stesso, in solido ovvero in subordine pro quota , al risarcimento del danno per l’asserito inadempimento della convenzione urbanistica di cui all’atto 20 luglio 2002 rep. n.220059 racc. n.23.687 Notaro Crivellari di Padova, registrato ivi il 7 agosto 2002 al n.5528 atti pubblici e trascritto ivi il 2 agosto 2022 ai nn. 32200 e 21700, nonché all’atto integrativo 18 marzo 2008 rep. n.9131 racc. n.2294 Notaro Robatto di Padova, registrato ivi il 28 marzo 2008 al n.6425 atti pubblici e trascritto ivi il 1° aprile 2008 ai nn. 13124 e 7126;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto la memoria di costituzione in ciascun giudizio del Comune di Cadoneghe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. CH OR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato gli appelli proposti dalla società HI s.r.l., dalla ditta Officina Meccanica IF di ER FA e dalla società Lp21 s.r.l. (in precedenza, La Palma s.n.c.) avverso la sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 24/2025.

1.1. Il giudizio ha ad oggetto le domande del Comune, proposte in via principale, di condanna al pagamento in solido delle seguenti somme:

- € 1.486.002,84, corrispondente al valore della prestazione che consorziati e consorzio si erano assunti di pagare per la realizzazione della nuova strada di collegamento tra la zona industriale del Comune di Cadoneghe e la nuova strada “S.R. 308 del Santo”, oltre agli interessi legali e alla rivalutazione monetaria a far data dal 15 giugno 2011 e sino al pagamento;

- € 1.000.000,00, quale importo dovuto a titolo di risarcimento di tutti i danni “subiti e subendi” dal Comune di Cadoneghe, o la diversa somma che verrà accertata come dovuta a tale titolo, in corso di causa, il tutto con gli interessi legali e rivalutazione e con decorrenza dal 15 giugno 2011 sino al saldo;

nonché la domanda del Comune, proposta in via subordinata, di condanna al pagamento, pro quota , delle medesime somme con gli interessi e la rivalutazione monetaria.

2. Si riassumono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. Il Comune ricorrente deduce di aver approvato nel corso dell’anno 2002 un piano particolareggiato, finalizzato all’ampliamento della zona industriale del territorio comunale, sottoscrivendo, per la sua attuazione, la convenzione del 30 luglio 2002 (n. 220059 di Rep. e n. 23687 Racc. Notaio RA Crivellari di Padova), stipulata con i soggetti proprietari delle aree interessate, nel frattempo raggruppatisi nel Consorzio Cadoneghe Nord, costituito ai sensi dell’art. 870 c.c.

La convenzione prevedeva l’obbligo delle parti private di provvedere a propria cura e spese “ alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria inerenti al piano Particolareggiato di iniziativa pubblica, alla realizzazione della nuova strada di collegamento tra via Bragni e la nuova S.S. del Santo su immobili messi a disposizione del Comune stesso, alla cessione gratuita al comune delle opere e delle aree [...] e comunque all’adempimento di tutti gli obblighi previsti dalla Convenzione ”.

2.2. In data 18 marzo 2008, è stata sottoscritta una convenzione integrativa (Rep. n. 9131 Racc. n. 2294, Notaio Lorenzo Robatto di Padova), con cui si è precisato l’obbligo assunto con la precedente convenzione.

2.3. Il Comune, poiché la strada non è stata realizzata nei tempi pattuiti e non è riuscito ad escutere la polizza fideiussoria a causa dell’estinzione della società garante, ha provveduto a far realizzare l’opera mediante l’affidamento dei lavori ad altra impresa.

2.4. Successivamente, il Comune ha agito innanzi al Tribunale di Padova nei confronti del Consorzio Cadoneghe Nord, dei proprietari originari consorziati e dei singoli proprietari delle aree ricomprese nell’ambito del piano urbanistico, ritenendoli tutti obbligati, in solido, all’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione.

Con la sentenza n. 3212 del 24 novembre 2016, il Tribunale di Padova ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo.

3. Con ricorso notificato alle controparti il 21 settembre 2017 il Comune ricorrente ha riproposto il giudizio innanzi al T.a.r. per il Veneto, insistendo per l’accoglimento delle conclusioni formulate nell’atto di citazione originario.

Il ricorso è stato volontariamente riproposto dal Comune esclusivamente nei confronti di alcuni degli originari convenuti, in quanto, nel frattempo, erano intervenute alcune transazioni con alcune controparti processuali.

3.1. Nella fase del giudizio svoltasi innanzi al T.a.r. si sono costituite alcune delle parti intimate, resistendo al ricorso.

4. All’esito del giudizio, con la sentenza impugnata, il T.a.r.:

a. ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse nei confronti delle seguenti parti resistenti: la società Immobiliare Gabry, la sig.ra LA AB, i sigg.ri OR AN e LL TE, il ME RI, la sig.ra AL RA, i sigg.ri IA EN e AN EN, la Società Arval S.n.c., le sigg.re ZO NA e ER;

b. ha dichiarato estinto il ricorso nei confronti delle società Ranzato s.r.l., Five s.r.l. e OMC s.r.l.;

c. ha dichiara cessata la materia del contendere nei confronti delle seguenti parti resistenti: le società Palladio Leasing S.p.a, Hypo Alpe Adria Bank S.p.a., Unicredit Leasing S.p.a., Sinigaglia s.r.l., i sigg.ri EL DR e Lorenzo, le società BNP Paribas Group S.p.a., REI s.n.c. di RI G. & c., B&B Padova s.r.l., Costa Rottami s.a.s., Poker s.a.s. di RA FA & c., il sig. CE LI, le società Eston Chimica s.r.l., A-Leasing S.p.a., Topbijoux di Vallari FA, INGBank N.V, ICCREA Banca Impresa S.p.a. e B.C.C. Gestione Crediti – Società per la Gestione dei Crediti – Spa, Ar.Val. s.n.c., SIBE s.a.s. di BE AN e figli, il sig. CE Ottorino, la società Must Cosmetic Diffusion s.r.l., il sig. RP ER, la società Immobiliare Elisa s.a.s. di SA LA & c., i sigg. LO UR e MO e le società Stamplastic s.a.s., Viola s.r.l., Unox S.p.a. e Unicredit Leasing S.p.a., Morbid Line Italy s.r.l.;

d. ha accolto la domanda del Comune di accertamento dell’inadempimento agli obblighi discendenti dall’art. 4, lett. i) della convenzione e di condanna a tenere indenne l’Amministrazione per i costi da essa sostenuti e, per l’effetto, ha condannato in solido al pagamento della somma di € 779.901,89, oltre interessi e rivalutazione a far data dal 15 giugno 2011, le seguenti parti resistenti: il Consorzio Cadoneghe Nord, la Società Tre Stelle s.r.l., la Società Club Azzurra s.a.s. di TI IA e C., la Società Immobiliare Europa s.r.l., la Società La Palma s.n.c. di RC AR e AN (costituita come L.P.21), la ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER, la Società Area Invest s.r.l., la società Mediocredito italiano (già Leasint S.p.a.), il ME Gabrielitende s.a.s. di AR Marcello, la Società Immobiliare Rimo s.n.c. di TT RO e C., il ME Plastic Machinery s.r.l. in liquidazione;

e. ha respinto la domanda del Comune di condanna al risarcimento dei danni;

f. ha respinto la domanda di manleva proposta da Area Invest s.r.l. nei confronti dei signori De CH GI, VE ER e VE AR, AG ER;

g. ha accolto la domanda di manleva proposta dalla Società Mediocredito Italiano (già società Leasint s.p.a.) nei confronti di RM Immobiliare, e, per l’effetto, ha condannato RM Immobiliare a tenere indenne la Mediocredito Italiano di quanto sarà costretta a pagare in esecuzione della presente sentenza;

h. ha accolto la domanda di manleva proposta da R.M. Immobiliare nei confronti del sig. MA LL nella misura del 50% di quanto essa sarà costretta a corrispondere alla società Mediocredito Italiano in esecuzione della presente sentenza.

5. La società HI s.r.l., la società Lp21 s.r.l. (in precedenza, La Palma s.n.c.) e la ditta Officina Meccanica IF di ER FA hanno proposto appello avverso la sentenza del T.a.r.

5.1. In ciascuno dei tre giudizi incardinati, si è costituito in giudizio il Comune, difendendosi nel merito.

5.2. In ciascuno dei giudizi le parti hanno depositato scritti difensivi.

Nel giudizio n.r.g. 6305/2025, il Comune di Cadoneghe ha depositato una memoria difensiva in data 9 gennaio 2026, mentre la società HI s.r.l. ha depositato la sua memoria di replica il 22 gennaio 2026.

Nel giudizio n.r.g. 6717/2025, il Comune di Cadoneghe ha depositato una memoria difensiva in data 9 gennaio 2026 e 21 gennaio 2026, mentre la ditta Officina Meccanica IF di ER FA ha depositato la memoria difensiva il 12 gennaio 2026 e la memoria di replica il 21 gennaio 2026.

Nel giudizio n.r.g. 6718/2025, il Comune di Cadoneghe ha depositato una memoria difensiva in data 9 gennaio 2026 e 21 gennaio 2026, mentre la società LP21 s.r.l. ha depositato la memoria difensiva il 12 gennaio 2026 e la memoria di replica il 21 gennaio 2026.

6. All’udienza del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, va disposta la riunione degli appelli n.r.g. 6717/2025 e 6718/2025 all’appello n.r.g. 6305/2025 ai sensi dell’art. 96 c.p.a., trattandosi di appelli proposti avverso la medesima sentenza.

8. Passando all’esame di merito, il Collegio ritiene che si possa procedere all’esame del primo e del secondo motivo di appello HI s.r.l., congiuntamente all’esame del primo motivo degli appelli della ditta Officina Meccanica I.F. di ER FA e della società Lp21s.r.l., in quanto il Collegio effettuerà la loro disamina sulla base di motivazioni identiche.

9. Con il primo motivo, l’appellante HI impugna il capo della sentenza che ha qualificato l’obbligazione di realizzare la “ strada di collegamento tra via Bragni e la S.S. del Santo ” quale obbligazione propter rem .

In particolare, parte appellante deduce di non condividere l’orientamento – cui ha aderito il T.a.r. per il Veneto – secondo cui tutte le obbligazioni assunte dai privati in sede di stipula di una convenzione di lottizzazione presenterebbero natura reale o “ propter rem ”, propria delle obbligazioni connesse alla realizzazione delle opere di urbanizzazione. Secondo l’appellante, invece, le obbligazioni aventi ad oggetto la realizzazione di opere ulteriori rispetto a quelle direttamente consistenti in opere di urbanizzazione primaria e secondaria non comparteciperebbero dell’ambulatorietà che connota quest’ultime. A tale proposito, parte appellante deduce argomentazioni a sostengo della non riconducibilità della strada in questione fra le opere di urbanizzazione, bensì fra “ gli oneri concertativi ”.

9.1. Con il secondo motivo, l’appellante HI insiste sulla natura novativa dell’atto integrativo stipulato tra le parti in data 18 marzo 2008.

Viene evidenziato che la seconda convenzione:

- è stata sottoscritta unicamente dal Comune e dal Consorzio Cadoneghe Nord;

- prevede che le aree destinate alla realizzazione delle opere anche extra ambito sono tutte nella proprietà del Consorzio Cadoneghe Nord (doc. 3 del Comune, pagina 5) e che quindi “ gli obblighi e gli oneri assunti in dipendenza della realizzazione di tali opere, previste anche extra ambito, vanno riconosciuti al Consorzio e non più ai singoli proprietari ” (doc. 3 del Comune, pagina 9);

- prevede ancora che “ le modifiche alla Convenzione di cui al presente atto riguardano esclusivamente gli oneri e gli obblighi facenti capo solo al Consorzio Cadoneghe Nord e quindi non riguardano in alcun modo le ditte lottizzanti ” (sempre doc. 3 del Comune pagina 9);

- l’art. 2 modifica espressamente l’art. 4, comma 1, lett. i) della convenzione originaria, che tratteggiava l’obbligazione di realizzare la strada extra ambito.

Confermerebbe la tesi che l’obbligo sarebbe stato assunto dal solo Consorzio la circostanza che, nel corso degli anni, il Comune ha interloquito esclusivamente con quest’ultimo.

Si censura la motivazione della sentenza di primo grado, evidenziandosi che il Consorzio ha agito quale mandatario senza rappresentanza e, dunque, esso non aveva il potere di agire modificando gli impegni contrattualmente assunti dai singoli consorziati. Al contempo, però, il Comune, con la convenzione del 2008, avrebbe liberamente scelto di sopprimere la lettera i) originariamente inserita nell’art. 4 della convenzione e, quindi, avrebbe scelto di “liberare” i singoli lottizzanti dall’impegno di realizzare la strada di collegamento.

Proseguendo nel suo ragionamento, l’appellante deduce che, essendo cessato il Consorzio, per avvenuta cancellazione dal 29 giugno 2023, la domanda proposta dal Comune con il ricorso introduttivo del giudizio andrebbe dichiarata inammissibile perché formulata nei confronti di un soggetto non più esistente.

Si evidenzia, infine, che il T.a.r. non si sarebbe pronunciato sulla difesa relativa all’accertamento contenuto nel giudicato di cui alla sentenza n. 1379 del 17 maggio 2012 del Tribunale civile di Padova, che, nel giudizio fra il Consorzio e la HI, ha dichiarato che la HI non ha assunto alcun vincolo consortile.

9.2. Può procedersi, inoltre, alla sintesi del primo motivo degli appelli proposti dalla ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER e dalla società Lp21 s.r.l., che articolano censure identiche.

Con il primo motivo, le appellanti impugnano il capo della sentenza che ha qualificato l’obbligo di realizzare la strada come obbligazione propter rem e ha dichiarato che tale obbligo gravasse in capo anche all’odierna appellante, formulando quattro distinte censure.

Con la prima, si deduce l’erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1366 e 1377 c.c., l’errata applicazione dei principi giurisprudenziali in ordine alla natura delle obbligazioni scaturenti dalle convenzioni urbanistiche, nonché il travisamento dei fatti e dei presupposti, l’illogicità e la contraddittorietà della motivazione.

Si evidenzia che, se correttamente interpretata, la convenzione del 2008 manifesterebbe l’intenzione del Comune di ritenere obbligato alla realizzazione della strada esclusivamente il Consorzio e tale interpretazione accolta dal T.a.r. si porrebbe, in realtà, in violazione dei principi di interpretazione dei contratti contenuti negli articoli da 1362 a 1371 del Codice Civile.

Con la seconda, si lamenta l’erroneità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione del principio di relatività del contratto di cui all’art. 1372, comma II, c.c. Si evidenzia che il T.a.r. ha esteso gli effetti prodotti dalla convenzione del 2008, intercorsa soltanto tra il Comune e il Consorzio, anche all’appellante Officina meccanica che non ne è stata parte ed ha acquistato il fondo in data antecedente.

Con la terza, si deduce l’erroneità della sentenza impugnata per violazione e/o falsa applicazione del principio di opponibilità ai terzi di cui all’art. 2644 c.c. Si deduce che la trascrizione, che in tesi renderebbe opponibile ai terzi gli effetti discendenti dalla convenzione del 2008, è stata trascritta successivamente all’acquisto del fondo da parte dell’Officina meccanica avvenuto nel 2003.

Con la quarta, l’appellante si duole della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 28 legge n. 1150/1942. L’appellante evidenzia che l’ambulatorietà degli obblighi nascenti dalle convenzioni urbanistiche non sarebbe inderogabile e quindi ben può darsi – come avvenuto nel caso di specie – che si deroghi al meccanismo, assumendo uno dei soggetti coinvolti l’intero carico obbligatorio. Secondo l’appellante, la convenzione del 2008 costituirebbe novazione soggettiva ex art. 1235 c.c., con espromissione liberatoria ai sensi dell’art. 1272 c.c. degli altri obbligati.

9.3. Il primo e il secondo motivo di appello della società HI e il primo motivo degli appelli della ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER e dalla società Lp21s.r.l. sono infondati.

9.4. In linea generale, secondo la nozione più accreditata, l’obbligazione reale (o propter rem o ob rem ) è così denominata perché l’assunzione dell’obbligo è connessa con il diritto reale di cui il debitore è titolare: diritto del quale l’obbligazione segue le vicende, in considerazione della sua funzione, “ trovando la propria ragione d’essere nella titolarità del diritto, come conseguenza del principio secondo il quale chi gode di determinati vantaggi non può non subire gli eventuali riflessi negativi ” (Cons. Stato, Sez. IV, 27 maggio 2024 n. 4687).

Relativamente agli obblighi assunti con le convenzioni urbanistiche, il dato normativo di riferimento, univocamente individuato dalla giurisprudenza, per postulare la sussistenza di tale tipologia di obbligazione, è l’art. 28, comma 8, della legge 17 agosto 1942 n. 1150, come modificato dall’art. 8 della Legge 6 agosto 1967, n. 765 (cfr. Cass. civ., Sez. II, 26 novembre 1988, n. 6382; Cass. civ., Sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947).

Secondo la norma in questione “ Il rilascio delle licenze edilizie nell'ambito dei singoli lotti è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi .”.

La sua interpretazione, nel senso di costituire la fonte di un’obbligazione propter rem , è il frutto di un consolidato orientamento giurisprudenziale (può nuovamente citarsi, Cass. civ., Sez. II, 26 novembre 1988, n. 6382, ripresa dalle successive pronunce), il quale si è anche premurato di individuare quali siano i possibili successori nell’obbligo, in ragione della presupposta ambulatorietà dell’obbligazione.

Invero è stato affermato che tale obbligazione ob rem “ va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia (vedi Cassazione civile sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947; nonché Cassazione civile, sez. II, 26 novembre 1988 n. 6382, citata dallo stesso ricorrente); ovvero nel senso che colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa, ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario, ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione (vedi Cassazione civile sez. III, 17 giugno 1996, n. 5541).

La natura reale dell'obbligazione in esame riguarda dunque i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l'edificazione, ed i loro aventi causa; non anche i soggetti che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con i primi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, devono pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione .” (Cass. civ., sez. II, 27 agosto 2002, n. 12571; cfr. anche Cass. civ., sez. III, 15 maggio 2007, n. 11196).

Principi analoghi sono stati sanciti anche questo Consiglio, che ha ribadito come, dovendosi qualificare come obbligazione propter rem quella scaturente dalla convenzione di lottizzazione, “ legittimati passivi dell'obbligazione di realizzazione delle opere di urbanizzazione debbono ritenersi non solo i lottizzanti che hanno concluso la convenzione, ma anche coloro che risultano attuali proprietari delle aree incluse nel comparto lottizzato e che utilizzano le stesse, quali aventi causa degli originali lottizzanti o successivi aventi causa, e comunque in ogni caso di acquisto a titolo originario o a titolo derivativo. ” (Cons. Stato, sez. IV, 09 gennaio 2019, n. 199).

9.5. Poste queste premesse di inquadramento generale della questione controversa, il Collegio richiama anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, le sentenze di questo Consiglio, Sez. II, 23 settembre 2019, n. 6282, Sez. IV, 9 novembre 2020 n. 6894 e Sez. VII, 2 settembre 2024 n. 7329, i cui principi sono strettamente attinenti alla reiezione dei motivi in esame.

Secondo questo orientamento, che il Collegio condivide e da cui ritiene di non discostarsi, l’orientamento relativo alla natura reale delle obbligazioni derivanti dalle convenzioni urbanistiche può essere riferito anche ad obblighi diversi da quelli strettamente attinenti alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, in ragione della specifica natura delle convenzioni, finalizzate non solo alla realizzazione di interessi privati, ma soprattutto all’interesse pubblico al corretto assetto del territorio.

Sulla scorta di queste premesse risulta pertanto corretta la sentenza di primo grado del T.a.r. che ha applicato i principi enunciati in materia da questo Consiglio.

Diversamente da quanto affermato dall’appellante, la circostanza che vengano inseriti nell’ambito di una convenzione urbanistica quelli che parte appellante definisce gli “oneri concertativi”, cioè veri e propri obblighi “aggiuntivi” rispetto a quelli connessi alla realizzazione a scomputo delle opere di urbanizzazione dell’area da edificare, non costituisce il mero manifestarsi di “ obbligazioni aggiuntive che i soli originari lottizzanti si assumono al fine di conseguire benefici ulteriori e/o aggiuntivi rispetto all’ordinario sinallagma contrattuale ”, ma manifesta l’intendimento dell’autorità preposta alla pianificazione circa il corretto assetto di quel determinato territorio; intendimento che porta l’autorità a soprassedere dall’esercizio del potere nella forma unilaterale, e a manifestarlo nella forma consensuale e concertata. La previsione, cioè, di realizzare, in sede di pianificazione attuativa del territorio, di cedere una determinata area da adibire ai bisogni della collettività insediata (ad es., mediante la previsione della cessione di un’area da adibire ad uffici pubblici, come avvenuto nel caso deciso da Cons. Stato, sez. II, n. 6282/2019, cit.) o, come nel caso di specie, di realizzare un determinato raccordo stradale, ritenuto necessario o strumentale alla realizzazione della pianificazione, risulta direttamente connesso alla scelta del Comune di acconsentire all’edificazione in quella determinata area, nei modi e nei tempi stabiliti dalla pianificazione attuativa e dalla relativa convenzione che vi accede. Come, statuito nei precedenti di questo Consiglio, la previsione di quel determinato obbligo diviene pertanto, dal versante pubblico, un elemento dirimente per l’amministrazione ai fini del “ corretto assetto del territorio ” per “ garantire che all'edificazione del territorio corrisponda non solo l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, ma anche il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell'insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall'autorità preposta alla gestione del territorio ” (Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2009, n. 6947), mentre, sull’opposto versante privato, si collega alla fruizione di vantaggi per coloro che ottengono, mediante l’approvazione del piano attuativo, il diritto di procedere all’edificazione, venendo a concretare quella situazione che si ritiene substrato della qualificazione dell’obbligazione come “ propter rem ” in quanto “ conseguenza del principio secondo il quale chi gode di determinati vantaggi non può non subire gli eventuali riflessi negativi ” (Cons. Stato, Sez. IV, 27 maggio 2024 n. 4687).

10. Respinta la censura finalizzata a contestare la natura reale dell’obbligo avente ad oggetto la mancata realizzazione della strada, si esamina la censura secondo la quale il T.a.r. non avrebbe valorizzato la convenzione integrativa sottoscritta nel 2008, con cui il Consorzio avrebbe assunto esclusivamente su di sé la realizzazione dell’opera in questione.

10.1. Il Collegio rileva che questa censura non merita accoglimento.

10.2. Il T.a.r. ha infatti fornito un’interpretazione convincente del contenuto della convenzione integrativa, compatibile con il mantenimento dell’obbligo non soltanto in capo al Consorzio, ma anche in capo agli altri obbligati, che resiste alla censura mossa dall’appellante.

10.3. A quanto già affermato dal T.a.r., può altresì aggiungersi che, pur a voler trascurare i risvolti pubblicistici della vicenda, connessi alla corretta ed integrale pianificazione del territorio, come stabilita concordemente dalle parti nell’ambito di un accordo consensuale che tiene luogo del potere autoritativo unilaterale attribuito dalla legge al Comune quale amministrazione competente al governo del territorio di un dato luogo, e finanche a voler trattare la questione in esame come se fosse regolata integralmente dal diritto privato e non esclusivamente dai “ principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili ”, “ ove non diversamente previsto ” (art. 11, comma 2, legge n. 241/1990), andrebbe evidenziato che l’accordo integrativo, nella parte in cui farebbe assumere esclusivamente al Consorzio l’obbligo di realizzazione della strada, dovrebbe essere qualificato come un’ipotesi di espromissione.

Ai sensi dell’art. 1272, comma 1, il debitore espromittente risulta obbligato in solido con il debitore originario, “ se il creditore non dichiara espressamente di liberare quest’ultimo ”, e, a tale riguardo, va evidenziato che non si ravvisa nella convenzione sottoscritta dal Comune e dal Consorzio alcun elemento testuale che sia idoneo ad esprimere univocamente ed inequivocabilmente la “ volontà espressa ” del creditore di “ liberare l’originario debitore ”.

Tale rilievo rende, pertanto, non pertinente al caso di specie il precedente di questo Consiglio (Sez. IV, 18 luglio 2025 n. 6361) invocato dalla ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER e dalla società Lp21s.r.l., perché, in questa vicenda, come accertato nella sentenza, è stata inserita nella convenzione una specifica clausola che è stata ritenuta dal Collegio finalizzata a liberare la parte alienante, in caso di “ trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento ”, in ragione dell’espressa previsione che al verificarsi di un tale accadimento “ tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente ”.

11. Non risultano fondate, inoltre, le censure, contenute nel primo motivo degli appelli della ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER e della società Lp21 s.r.l., concernenti la violazione degli articoli 1372 c.c. e 2644 c.c., argomentate in ragione della circostanza che l’acquisto del terreno è antecedente alla convenzione del 2008 e alla sua trascrizione.

In proposito, va evidenziato che l’ambulatorietà dell’obbligo di realizzazione dell’opera pubblica non discende dagli effetti prodotti dalla convenzione del 2008 o dalla sua trascrizione, come opinato dalle due parti appellanti, ma dall’art. 28 legge n. 1150/1942 a cui detta ambulatorietà va riconnessa, secondo l’interpretazione di questa disposizione fornita da questo Consiglio, e dalla convenzione del 30 luglio 2002, trascritta in data 2 agosto 2002 (doc. 1 bis del fascicolo di primo grado del Comune).

12. Quanto alla censura relativa al giudicato portato dalla sentenza n. 1379 del 17 maggio 2012, pronunciata dal Tribunale civile di Padova, si tratta di un’altra doglianza infondata, perché l’accertata insussistenza del vincolo consortile non rileva ai fini del subentro di HI s.r.l. nell’obbligazione relativa alla realizzazione della strada di collegamento, considerato che l’ambulatorietà dell’obbligazione dipende dalla sua natura reale e non dall’appartenenza di HI alla compagine consortile.

13. In definitiva, il primo e il secondo motivo dell’appello di HI e il primo motivo degli appelli di ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER e dalla società Lp21s.r.l. vanno respinti, e può procedersi all’esame dei rimanenti motivi di appello, partendo da quelli della società HI.

14. Con il terzo motivo, l’appellante HI censura la sentenza di primo grado per non aver accertato che, a causa delle intervenute transazioni fra alcuni degli obbligati in solido e il Comune, si sarebbe sciolto il vincolo di solidarietà intercorrente fra tutti i debitori, divenendo questi obbligati pro-quota.

Conseguentemente, ad avviso dell’appellante, la domanda di condanna sarebbe divenuta inammissibile in quanto il Comune avrebbe omesse di indicare la quota di ciascun obbligato.

14.1. Il terzo motivo di appello è infondato.

14.2. Preliminarmente, va evidenziato come la giurisprudenza citata a sostegno della propria tesi dall’appellante sia stata superata dall’intervento nomofilattico delle Sezioni unite della Corte di Cassazione, la quale ha statuito che: “ Qualora risulti che la transazione ha avuto ad oggetto solo la quota del condebitore che la ha stipulata, il residuo debito gravante sugli altri debitori in solido è destinato a ridursi in misura corrispondente all'ammontare di quanto pagato dal condebitore che ha transatto solo se costui ha versato una somma pari o superiore alla sua quota ideale di debito; se invece il pagamento è stato inferiore alla quota che faceva idealmente capo a condebitore che ha raggiunto l'accordo transattivo, il debito residuo gravante sugli altri coobbligati deve essere ridotto in misura proporzionale alla quota di chi ha transatto ” (Cass. civ., Sez. Unite, 30 dicembre 2011, n. 30174).

Conseguentemente, deve dunque affermarsi che la transazione parziale, stipulata tra il creditore e uno dei debitori solidali, non comporta l’estinzione dell’intero debito per gli altri condebitori, ma determina solo la riduzione del debito residuo gravante sugli altri condebitori in misura proporzionale alla quota del debito transatta (cfr., da ultimo, in senso conforme, Cass. civ., Sez. III, ord., 27 febbraio 2025, n. 5185).

In ragione di quanto statuito dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, pienamente condivisa dal Collegio, va statuita, pertanto, l’infondatezza del motivo di appello in esame, dovendosi ritenere obbligati solidalmente nei confronti del creditore quei condebitori che non hanno stipulato, a loro volta, transazioni pro quota e che beneficiano esclusivamente della detrazione nei termini innanzi chiariti dalla giurisprudenza richiamata.

15. Con il quarto motivo, l’appellante HI impugna il capo della sentenza che ha ritenuto raggiunta la prova del quantum risarcitorio, evidenziando che il Comune non avrebbe provato né di aver pagato tale somma né di aver versato la propria quota di spese.

15.1. Il quarto motivo di appello è infondato.

15.2. Il Collegio ritiene che la motivazione della sentenza di primo grado può essere confermata nella parte in cui afferma che “ l’importo della quota dei lavori posta a carico del consorzio è stata contrattualmente determinata in € 1.486.002,84 ”.

L’oggetto dell’obbligo assunto dagli obbligati con la stipulazione della prima convenzione (o mediante il meccanismo dell’ambulatorietà) risulta, infatti, determinato puntualmente in tale preciso importo e, in questo senso, può ritenersi provata la pretesa avanzata nel presente processo dal Comune.

16. Esaurita la trattazione dell’appello di HI, può procedersi all’esame dei restanti motivi della ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER e della società Lp21s.r.l.

17. Con il secondo motivo, formulato in subordine, le appellanti ditta Officina Meccanica I.F. di FA ER e società Lp21s.r.l. impugnano la sentenza per aver condannato in solido le parti resistenti, in quanto, secondo la prospettazione di parte, l’obbligazione avrebbe modalità di adempimento parziaria.

Secondo l’appellante, l’originario proprietario lottizzante, quale consorziato, sarebbe legittimato passivo di un’eventuale obbligazione propter rem pro quota , nascente dalla sua partecipazione al consorzio. Con la cessione del lotto detta obbligazione – che seguirebbe la proprietà del lotto in quanto propter rem – coinvolgerebbe, quale obbligato in solido, il nuovo proprietario non consorziato.

Muovendo da tale premessa, la sentenza di primo grado andrebbe riformata, stante l’assoluta assenza di prova da parte del Comune di Cadoneghe della consistenza delle singole quote astrattamente riferibili a tutte le parti resistenti in primo grado, tra le quali Officina Meccanica I.F.

17.1. Il secondo motivo degli appelli in esame è infondato.

17.2. L’obbligo di realizzare la strada di collegamento, assunto con la stipulazione della convenzione del 20 luglio 2002, risulta disciplinato dal regime dell’ambulatorietà degli obblighi connessi all’ordinato assetto del territorio ricavato dall’art. 28, comma 8, legge n. 1150/1942.

La differente ricostruzione della fattispecie, posta con il motivo di appello in esame, non concerne, dunque, la regolazione del rapporto intercorrente fra il Comune, creditore della prestazione, e coloro che a vario titolo sono stati coinvolti nella lottizzazione, obbligati alla prestazione, bensì, anche a volerne ammettere, per ipotesi, la fondatezza, la diversa sfera dei rapporti interni fra i consorziati.

18. Con il terzo motivo, sempre proposto in via gradata, le appellanti hanno censurato la statuizione di condanna che non avrebbe tenuto conto delle mancate riassunzioni e delle rinunce, dovute all’estinzione di tali società. Tale circostanza avrebbe comportato, secondo l’appellante, la violazione dell’art. 1313 c.c., secondo cui “ la rinuncia alla solidarietà (contenuta in tutte le transazioni agli atti) non esclude il debitore beneficiario (resistente che ha transatto) dalla ripartizione della quota del condebitore insolvente ”, sicché dalla somma che il T.a.r. ha condannato a pagare si sarebbe dovuta decurtare anche la quota dei soggetti insolventi.

Proseguendo nella censura, l’appellante evidenzia che “ l’assoluta assenza di prova da parte del Comune di Cadoneghe […] della consistenza delle singole quote astrattamente riferibili a tutte le parti resistenti in primo grado, comporta la necessaria riforma della Sentenza impugnata per indeterminatezza e/o indeterminabilità del quantum ”.

18.1. Il terzo motivo degli appelli in esame è infondato.

18.2. L’art. 1313 c.c. prevede che: “ Nel caso di rinunzia del creditore alla solidarietà verso alcuno dei debitori, se uno degli altri è insolvente, la sua parte di debito è ripartita per contributo tra tutti i condebitori, compreso quello che era stato liberato dalla solidarietà ”.

Diversamente da quanto sostenuto dalle appellanti, la norma invocata disciplina i rapporti interni fra i debitori.

A tale approdo ermeneutico si giunge, per un verso, in ragione del tenore letterale della norma che, con l’uso del verbo “ripartire”, induce a ritenere che si sia voluto far riferimento all’operazione di divisione pro quota fra i condebitori, tipica della fase di regresso, e, per altro verso, dalla ratio della solidarietà passiva che è quella di avvantaggiare il creditore nell’esercizio del suo diritto, sicché l’evento “pregiudizievole” dell’insolvenza di uno dei condebitori si riflette negativamente sul condebitore che ha pagato l’intero e ha l’onere di agire in regresso, e non, invece, sul creditore all’atto di esercizio del suo diritto di credito (e che, secondo la tesi di parte, dovrebbe diminuire la sua pretesa nei confronti del debitore o dei debitori prescelto/i per il pagamento, sottraendo dall’intero importo quella parte corrispondente alle quote dei condebitori insolventi).

Conseguentemente, il creditore può agire solidalmente per quanto ancora gli spetta senza tenere conto dell’insolvenza e compete invece al debitore che agisce in regresso far valer l’insolvenza di uno dei condebitori nei confronti degli altri, fra cui, in base alla norma, vanno compresi anche coloro che erano stati liberati dalla solidarietà.

19. In conclusione, in considerazione delle motivazioni sin qui esposte, gli appelli devono essere respinti.

20. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza in favore del Comune di Cadoneghe, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli n.r.g. 6305/2025, 6717/2025 e 6718/2025, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li respinge.

Condanna la società HI s.r.l., l’Officina Meccanica If di FA ER e la società Lp21 s.r.l. alla rifusione, in solido tra loro, in favore del Comune di Cadoneghe, delle spese del giudizio che liquida in euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA AT PI, Presidente FF

CH OR, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CH OR	RA AT PI

IL SEGRETARIO