Pubblicato il 29/01/2025

N. 00671/2025REG.PROV.COLL.

N. 03652/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3652 del 2024, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Erica Scalco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Nettuno, via Frascati, n. 17,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di AT (Sezione Prima) n. 708/2023, resa tra le parti, sul ricorso per annullamento, previa sospensiva, del decreto di archiviazione dell’istanza di emersione del lavoro irregolare, presentata dalla signora -OMISSIS- in favore del cittadino extracomunitario -OMISSIS-, provvedimento emesso dalla UTG Prefettura di AT - S.U.I. in data 28 luglio 2021 e di cui l’istante ha avuto piena ed effettiva conoscenza solo in data 13 ottobre 2021 allorquando è stato comunicato all’avv. Erica Scalco, di ogni atto presupposto, conseguente e connesso, conosciuto e non, ordinando alla P.A. la riapertura della procedura di emersione con fissazione della convocazione per la sottoscrizione del contratto di soggiorno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024, il Cons. Angelo Roberto Cerroni;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il signor -OMISSIS- è stato destinatario di istanza di emersione dal lavoro sommerso presentata in data 14 agosto 2020 dalla signora -OMISSIS- per lo svolgimento delle attività di assistenza alla persona per se stessi o per componenti della propria famiglia e lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare, ai sensi dell’art. 103, co. 1, decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 177.

Dopo una fase istruttoria contrassegnata da integrazioni per rettifiche anagrafiche e approfondimenti sugli aspetti reddituali – fase nel corso della quale lo straniero è stato assistito dal difensore di fiducia, presso cui ha anche eletto domicilio – la procedura è stata definita dallo Sportello unico per l’immigrazione di AT con decreto di rigetto sul rilievo che le parti richiedenti, ancorché regolarmente convocate a mezzo del servizio postale, non si sarebbero presentate per la sottoscrizione del contratto di lavoro senza giustificato motivo.

2. – Il sig. Raza è insorto innanzi al TAR per il Lazio, sede staccata di AT denunciando la violazione dell’art. 103, co. 1 e 15, d.l. n. 34 del 2020 oltre ad eccesso di potere, in quanto il ricorrente, a dispetto di quanto allegato dall’Amministrazione, non sarebbe stato al corrente dell’avvenuta convocazione, per avere lo Sportello unico utilizzato modalità di comunicazione dell’invito non adeguate a provare l’avvenuta conoscenza dello stesso (i.e. invio di raccomandata all’indirizzo indicato nella domanda e non al domicilio successivamente eletto presso il difensore, nonché di messaggi di posta elettronica semplice).

2.1. – In fase di appello cautelare, nel corso del giudizio di prime cure, questa Sezione ha riformato l’ordinanza di reiezione del TAR AT valorizzando la recente giurisprudenza di Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 11 luglio 2022, n. 5801) in ordine al principio di buona fede applicato alla particolare materia del riconoscimento del titolo di soggiorno, in ragione della sua incidenza nel campo di diritti costituzionalmente e convenzionalmente riconosciuti.

3. – All’esito della cognizione di merito, il giudice di prime cure ha rigettato il gravame valorizzando la circostanza che “ l’Amministrazione ha comprovato di aver spedito a S.I.R. la convocazione de qua mediante raccomandata con ricevuta di ritorno n.15390165674-1, non consegnata per irreperibilità dell’interessato all’indirizzo dichiarato come domicilio generale nell’istanza di emersione e mai da lui revocato, essendo stato affiancato dall’elezione di un domicilio non esclusivo, dato che nel mandato rilasciato al professionista non è fatta menzione di alcuna esclusività del nuovo recapito ed è anzi scritto che le comunicazioni “potranno essere inoltrate” al suo indirizzo p.e.c .”.

4. – La controversia giunge nuovamente all’attenzione del giudice di appello a mezzo di rituale ricorso in appello con cui lo straniero deduce nuovamente il vizio notificatorio in spregio dell’elezione di domicilio presso il proprio difensore di fiducia e censura l’esasperato formalismo seguito dall’Amministrazione e avallato dal primo giudice.

5. – In sede cautelare, il Collegio ha accordato la sospensiva ritenendo che il vizio notificatorio in spregio dell’elezione di domicilio presso il legale di fiducia rappresenti un tema decisorio meritevole di approfondimento nella fase di merito privilegiando, nelle more, la tutela dell’interesse dello straniero al regolare soggiorno nel territorio nazionale mediante sospensione dell’esecutività della sentenza.

6. – Il Ministero dell’interno si è costituito con mera comparsa di stile.

7. – L’appellante è stato da ultimo ammesso al patrocinio a spese dello Stato.

8. – La causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 19 dicembre 2024 ed è stata successivamente incamerata per la decisione.

9. – L’appello è fondato per quanto si espone dappresso.

10. – Giova prendere le mosse da un assunto in fatto pacifico e incontestato: lo straniero appellante e il suo datore di lavoro sono stati convocati due volte per mezzo del servizio postale (raccomandata A/R restituita per irreperibilità del destinatario il 26 maggio 2021) e per email ordinaria (pec inviata su casella di posta ordinaria il 17 maggio 2021) alla sottoscrizione del contratto di lavoro presso lo Sportello Unico per l’immigrazione di AT (fissato per il 1° giugno 2021). Di contro, con procura speciale alla rappresentanza nell’ambito del procedimento emersivo, lo straniero ha eletto domicilio presso lo studio del legale di fiducia in data 20 gennaio 2021.

11. – Tanto precisato, si impone una premessa di indole generale sul sistema di notificazione degli atti amministrativi partendo dal presupposto che la notificazione, configurandosi come una forma qualificata di comunicazione dei provvedimenti amministrativi muniti di efficacia individuale (e quindi propriamente recettizi), ne costituisce peculiare requisito integrativo dell’efficacia, e non stricto sensu di validità. Ad ogni modo, in quanto coelemento integrativo dell’efficacia, la notificazione non può sfuggire al principio di legalità che permea l’intero dominio amministrativo, di tal ché deve rinvenire volta per volta nel previo paradigma normativo la propria disciplina, a differenza della comunicazione degli atti civilistici recettizi per i quali opera una clausola generale di conoscenza effettiva o presunta per la quale, in linea di principio, l’atto produce effetti dal momento in cui perviene a conoscenza del destinatario, potendo presumersi tale conoscenza nel momento in cui esso giunge all’indirizzo del destinatario salva la prova contraria di esser stato impossibilitato senza colpa a prenderne notizia (v. artt. 1334 e 1335 cod. civ.).

12. – La disciplina generale sul procedimento amministrativo prevede, in particolare, che il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquisti efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile (v. art. 21- bis legge n. 241/1990). La ratio legis della previsione è chiaramente indirizzata alla tutela dell’amministrato laddove questi debba essere attinto da una determinazione amministrativa sfavorevole, incidente appunto in senso restrittivo sulla propria sfera giuridica.

Stringendo il fuoco della disamina sulla materia dell’immigrazione, vengono in rilievo le specifiche disposizioni recate dal D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (“Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”) per cui “ il provvedimento che dispone il respingimento, il decreto di espulsione, il provvedimento di revoca o di rifiuto del permesso di soggiorno, quello di rifiuto della conversione del titolo di soggiorno, la revoca od il rifiuto della carta di soggiorno sono comunicati allo straniero mediante consegna a mani proprie o notificazione del provvedimento scritto e motivato, contenente l’indicazione delle eventuali modalità di impugnazione, effettuata con modalità tali da assicurare la riservatezza del contenuto dell’atto ” (art. 3, co. 3). La stessa fonte puntualizza, al comma 2, che “ le comunicazioni dei provvedimenti concernenti gli stranieri diversi da quelli indicati nel comma 1 [provvedimenti dell’autorità giudiziaria], emanati dal Ministro dell’interno, dai prefetti, dai questori o dagli organi di polizia sono effettuate a mezzo di ufficiali od agenti di pubblica sicurezza, con le modalità di cui al comma 3, o, quando la persona è irreperibile, mediante notificazione effettuata nell’ultimo domicilio conosciuto ”.

13. – Così delineata la cornice normativa da calare nella fattispecie concreta, il Collegio non ravvisa particolari ostacoli esegetici nel sussumere la determinazione questorile di reiezione del titolo di soggiorno, per il tramite della speciale procedura di emersione, nel novero dei provvedimenti limitativi della sfera giuridica del destinatario in considerazione del ventaglio di conseguenze negative che possono scaturire dal perdurare della condizione di clandestinità sul territorio nazionale e ritiene di poter estendere tale sussunzione anche agli atti endoprocedimentali suscettibili di sfociare nell’adozione del provvedimento pregiudizievole (come, nel caso di specie, la convocazione alla sottoscrizione del contratto di soggiorno a pena di decadenza ex art. 103, co. 15, d.l. n. 34/2020). Sicché, in applicazione dell’art. 21- bis l. n. 241/1990 la fattispecie in esame dovrebbe intendersi regolata dalla più stringente normativa dettata dall’art. 140 c.p.c. in materia di notifiche agli irreperibili per gli atti processuali civili, con la conseguenza che la mera notifica con raccomandata con avviso di ricevimento, restituita poi per irreperibilità, non collima con il ben più oneroso meccanismo divisato dalla norma processuale (deposito nella casa comunale, affissione dell’avviso di deposito in busta chiusa e sigillata e successiva notizia con raccomandata con avviso di ricevimento).

14. – Senonché, prima di dar luogo a tale oneroso procedimento, soccorre utilmente la speciale previsione dell’art. 3, co. 2, D.P.R. n. 394/1999 che, nell’ipotesi di irreperibilità dello straniero, impone di effettuare la notifica nell’ultimo domicilio conosciuto il quale, nel caso di specie, è rappresentato dal domicilio eletto presso il proprio difensore di fiducia al momento del conferimento del relativo mandato difensivo con procura del 20 gennaio 2021. In chiave sistematica, l’elezione di domicilio può essere ricondotta nell’ambito della disciplina dell’art. 141 c.p.c., di tal ché il domicilio, eletto previamente alla conclusione del procedimento, rappresenta senza dubbio uno dei luoghi di possibile notificazione del provvedimento amministrativo e, in difetto di perfezionamento delle altre fattispecie notificatorie – come avvenuto nel caso in esame – avrebbe dovuto essere preso in considerazione dallo Sportello unico in ossequio ai canoni di collaborazione e buona fede che permeano, ormai per espressa previsione positiva, i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione (art. 1, co. 2- bis, legge n. 241/1990).

Al riguardo, non è conducente l’argomento svolto in senso contrario dall’Amministrazione per cui sarebbe rilevato solo il domicilio generale indicato nella domanda di emersione, specie a mente dell’ampiezza dei poteri conferiti in sede di procura al legale difensore (cfr. doc. 4 fascicolo di primo grado).

15. – Per completezza della disamina, va rimarcato che neanche l’invio di un messaggio di posta elettronica certificata ad una casella email non certificata – come avvenuto con la comunicazione del S.U.I. del 17 maggio 2021 - poteva costituire una modalità di trasmissione valida, ai fini della presunzione di conoscenza del destinatario, in quanto l’indirizzo di posta elettronica ordinaria non costituisce un domicilio digitale a norma del codice dell’amministrazione digitale (art. 1, co. 1, lett. n-ter ), d.lgs. n. 82 del 2005: “ domicilio digitale: un indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato ”). In più, a norma dell’art. 4, co. 6, del d.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68 (“Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della posta elettronica certificata”), la validità della trasmissione e ricezione del messaggio di posta elettronica certificata è attestata rispettivamente dalla ricevuta di accettazione e dalla ricevuta di avvenuta consegna: orbene, nel caso di specie figura in atti solo la ricevuta di accettazione e non quella di consegna (e non potrebbe essere altrimenti visto che la casella di destinazione non afferisce ad un sistema di posta elettronica certificata). La radicale assenza di una ricevuta di consegna osta all’operatività di qualsiasi meccanismo presuntivo, pur volendo argomentare secondo la clausola generale prevista dall’art. 1335 cod. civ., indi deve concludersi che tutti i tentativi notificatori della convocazione posti in essere dall’Amministrazione sono risultati irrituali e, in definitiva, inefficaci.

16. – Acclarato che la notificazione della convocazione non poteva dirsi perfezionata ritualmente nella fattispecie in esame, non si è potuta neanche integrare la fattispecie decadenziale di cui all’art. 103, co. 15, d.l. n. 34/2020 (“ La mancata presentazione delle parti senza giustificato motivo comporta l’archiviazione del procedimento ”) con inesorabile illegittimità del provvedimento di rigetto dell’istanza emersiva.

17. – Alla luce degli argomenti esegetici dianzi sviluppati, l’appello merita accoglimento con conseguente riforma della sentenza gravata e, in accoglimento del ricorso introduttivo, annullamento del diniego di emersione, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

18. – La peculiarità della questione interpretativa sottesa alla vicenda giustifica la compensazione integrale delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO