Pubblicato il 07/10/2025

N. 07812/2025REG.PROV.COLL.

N. 09587/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9587 del 2024, proposto da
AL GI, rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Calabrese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO AP, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda ter) n. 18367/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO AP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Diana Caminiti e uditi per le parti gli avvocati Vito Calabrese e dato atto che l'avvocato Michele Memeo ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La sig.ra GI AL ha interposto appello avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio, sez. II, ter , 23 ottobre 2024, n. 18367 che ha respinto il ricorso da Ella proposto avverso il provvedimento prot. n. 80850 del 6 agosto 2024, con il quale RO AP le ha inibito lo svolgimento di attività di ludoteca nei locali siti in via dei Gozzadini n. 33-35-37, data l’assenza del prescritto titolo (S.C.I.A.).

2. Segnatamente con il ricorso di prime cure la sig.ra GI aveva censurato detto provvedimento per travisamento dei fatti, evidenziando che esso si fondava su di un unico sopralluogo svolto dalla Polizia Locale il 9 febbraio 2024, durante il periodo di Carnevale, mentre si stava svolgendo – in tesi- una festa familiare.

In ogni caso, secondo la prospettazione attorea, in alcun modo poteva ritenersi che nei locali in questione si svolgesse attività di ludoteca, quale normata dalla Legge della Regione Lazio 11 luglio 2002 n. 18 e dalla Deliberazione del Consiglio Comunale n° 53 del 2005, posto che negli spazi oggetto di segnalazione, non vi sarebbero giochi, giocattoli, né play-ground , né gonfiabili, né quant’altro riconducibile a spazi ludici.

Ed invero detto spazio era adibito a studio della ricorrente, che si occupava di consulenza per eventi e che, di tanto in tanto, veniva adibito per feste, feste di compleanno, per corsi di formazione, per eventi aziendali, per shooting fotografici.

Peraltro, in tesi della ricorrente, si sarebbe trattato di un provvedimento comunque illegittimo posto che, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 17 della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 53 del 2005 rubricata “Regolamento Comunale delle ludoteche”, “ nel caso di inosservanza delle disposizioni previste dal presente Regolamento, ad esclusione degli artt. 13, 14 e 15, il Municipio competente per territorio procede ad inviare un diffida ad adempiere entro il termine di sessanta giorni, a pena dell’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da Euro 25,00 a Euro 150,00, ai sensi dell’art. 7 bis del D.Lgs. n. 267/2000 e della legge n. 689/91” .

RO AP, nel provvedimento impugnato, asseriva che la ricorrente non avrebbe fornito “ osservazioni e/o attestazioni in merito a quanto riscontrato nel sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale di RO AP – XIII Gruppo “Aurelio” in data 09/02/2024 nei locali di Via San Silverio n. 33,35 e 37 ” laddove tale asserzione sarebbe clamorosamente smentita proprio dallo scambio di comunicazioni a mezzo mail con gli Uffici del Municipio RO XIII Aurelio, laddove, già in data 26 febbraio 2024, l’Architetto Edoardo Sborchia aveva inviato la documentazione richiesta, precisando che “ l’attività consiste in un ufficio per consulenze e che non necessiterebbe di iscrizione in CCIAA pertanto non è presente uno studio di impatto acustico al momento, anche perché all’interno dei locali non sono presenti fonti di rumore fisse. In riferimento a quanto accaduto recentemente e ai vostri sopralluoghi, vi informo che GI AL nel fine settimana cede a persone interessate gli spazi per svolgere feste per bambini (affitto sala)”.

3. Il giudice di prime cure , con sentenza in forma semplificata, ex art. 60 c.p.a., resa all’esito della camera di consiglio fissata per la trattazione dell’incidente cautelare, ha respinto il ricorso sulla base del rilievo che dagli atti di causa era emerso che i locali in cui si era svolta l’attività sanzionata erano stati locati per una destinazione commerciale alla ricorrente, come da contratto prodotto da RO AP, laddove dalla nota prodotta dalla ricorrente, a firma del suo consulente, era emersa la cessione reiterata a terzi per organizzazione di feste nei fine settimana; pertanto dette circostanze, secondo il primo giudice, collidevano con la prospettazione di fatto offerta in ricorso, per cui in data 9 febbraio 2024 si sarebbe svolta nei medesimi locali una festa a carattere quasi esclusivamente familiare.

3.1. Da ciò il rigetto del ricorso, in quanto la ricorrente non aveva presentato la denunzia di inizio attività cui all’art. 4 l.r. n. 18/2002 e all’art. 4 della delibera di Assemblea Capitolina n. 53/2005.

4. Con il presente atto di appello la sig.ra GI ha formulato, in un unico motivo, le seguenti censure avverso la sentenza di prime cure :

Motivazione apparente. Sentenza non motivata in punto di diritto. Travisamento dei fatti. Insussistenza di ludoteca cosi come definita dalla l.r. 11 luglio 2002 n. 18 e dalla Deliberazione di RO AP n. 53 del 2005.

Il primo giudice, in tesi attorea, avrebbe confuso il luogo fisico ludoteca e l’attività di ludoteca così come disciplinata dalla vigente normativa, con l’organizzazione di qualche festa privata (che non è attività di ludoteca e non è esercitata in uno spazio che può definirsi ludoteca, ai sensi della legislazione vigente).

Lo spazio oggetto delle locazioni ospiterebbe lo studio della ricorrente, che si occupa di consulenza per eventi e che, assai sporadicamente, viene adibito per feste, feste di compleanno, per corsi di formazione, per eventi aziendali, per shooting fotografici.

RO AP aveva invero fondato il gravato provvedimento su un unico sopralluogo nel corso del quale non erano stati nemmeno identificati i presenti, né era stato accertato che fosse stata oltrepassata la dimensione della festa privata, riservata, in occasione del carnevale del 2024, esclusivamente alla famiglia GI e a qualche compagno di classe, e rispettivi genitori, dei figli della ricorrente.

5. Peraltro il primo giudice, in tesi attorea con motivazione alquanto superficiale ed apparente, aveva citato la nota del consulente della odierna appellante “che ammette la cessione reiterata a terzi per organizzazione di feste nei fine settimana e il contratto di locazione a destinazione esclusivamente commerciale depositato da RO AP ”, laddove, in tesi, ciò che conterebbe sarebbe la reale situazione di fatto sottostante il caso concreto.

6. L’istanza cautelare è stata respinta dalla sezione, con ordinanza n. 208 del 2025 sulla base dei seguenti rilievi” Ritenuto che l’istanza di sospensiva non sia meritevole di accoglimento per difetto del periculum in mora:

a) atteso che se è vero che l’appellante non esercita attività di ludoteca, ma solo attività di consulenza, secondo la prospettazione ricorsuale, dal provvedimento gravato che gli inibisce lo svolgimento dell’attività di ludoteca non potrebbe derivargli alcun nocumento e gli atti di carattere sanzionatorio citati a sostegno del periculum, oltre ad essere collegati ad eventi futuri ed incerti, non potrebbero che essere ricollegati ad ulteriori accertamenti di svolgimento di eventi riconducibili ad attività di ludoteca;

b) avuto riguardo alla circostanza che il merito è stato già fissato per l’udienza pubblica del 5 giugno 2025;

- Ritenuto di dovere rinviare all’udienza pubblica già fissata del 5 giugno 2025 e che le spese di lite debbano seguire la soccombenza e liquidarsi come da dispositivo”.

7. Parte appellante non ha depositato alcuna memoria in vista dell’udienza di discussione mentre il Comune ha prodotto memoria con cui, oltre ad insistere nel rigetto dell’appello, ha eccepito, sia pure in via subordinata, l’inammissibilità del ricorso di prime cure per difetto di interesse.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 5 giugno 2025.

9. Ritiene il collegio che possa soprassedersi dalla disamina dell’inammissibilità del ricorso di p rime cure, per difetto di interesse a ricorrere, sottesa alla motivazione dell’ordinanza cautelare ed eccepita anche dal Comune di RO AP, avuto riguardo all’infondatezza del ricorso, in applicazione del principio della definizione secondo la ragione più liquida.

Infatti se è vero che secondo la giurisprudenza l’esame delle questioni preliminari deve precedere la valutazione del merito della domanda (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4), a tale principio può derogarsi nella ricorrenza di esigenze eccezionali di semplificazione, che possono giustificare l'esame prioritario di altri aspetti della lite, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali (Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).

9.1. Ed invero il criterio della decisione secondo la ragione più liquida è corollario del principio di economia processuale (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile del 2015, n. 5 cit. nonché Cassazione, Sezioni Unite, 12 dicembre 2014, n. 26242).

Come evidenziato dalla Corte di cassazione (ord. 20 marzo 2015 n. 5724), la ragione più liquida è quella " che non segue l'ordine logico-giuridico delle questioni, ma quello per così dire "economico" del risparmio di energie processuali, cioè dell'uso della ratio decidendi già pronta e di per sé sufficiente”.

10. Le censure sono destituite di fondamento, posto che il primo giudice ha correttamente motivato la sentenza, resa peraltro in forma semplificata, ex art. 60 c.p.a., su un punto risolutivo, avendo riguardo alle risultanze processuali, che hanno portato a ritenere destituita di fondamento la prospettazione attorea circa lo svolgimento di una festa privata, avendo riguardo in particolare a quanto dedotto in atti dal consulente della ricorrente, avente portata confessoria, in ordine alla locazione a terzi del locale de quo , adibito a studio di consulenza della ricorrente, per lo svolgimento di feste private.

10.1. Infatti la sentenza semplificata ha una ratio , insieme, acceleratoria del giudizio e semplificatoria della motivazione, consentendo la rapida definizione, in sintonia con il generale principio di ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.), di quelle controversie che non presentano profili di complessità, in fatto e in diritto, tali da richiedere una motivazione articolata, bastando uno schema argomentativo snello che si limiti ad indicare le poche essenziali questioni della controversia e cioè, come prevede in via generale l'art. 74 del d.lgs. n. 104/2010, un sintetico riferimento al punto di fatto e di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme (Cons. giust. amm. Sicilia, 22/08/2022, n. 936).

10.2. Ciò in disparte dal rilievo che, secondo la costante giurisprudenza in materia, nel giudizio amministrativo l'art. 101 c.p.a. (d.lgs. n. 104 del 2010) - che fa riferimento a specifiche censure contro i capi della sentenza gravata - deve essere coordinato con il principio di effetto devolutivo dell'appello, in base al quale è rimessa al giudice di secondo grado la completa cognizione del rapporto controverso, con integrazione e correzione - ove necessario - della motivazione della sentenza appellata e senza che rilevino, pertanto, le eventuali carenze motivazionali di quest'ultima (ex multis Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2021, n. 3308; 17 gennaio 2020, n. 430; 13 febbraio 2017, n. 609).

11. Ciò posto, deve ritenersi che correttamente il giudice di prime cure abbia valorizzato la portata confessoria della dichiarazione del consulente di parte circa lo svolgimento nel locale de quo di feste per bambini, quanto meno nel fine settimana, da intendersi peraltro verosimilmente organizzate da parte della ricorrente, come verificato in occasione del sopralluogo di cui è causa - nel corso del quale si era appurato che la stessa stava truccando dei bambini – e non per cessione del locale a terzi, non comprovata con la produzione dei relativi contratti di locazione; infatti certamente l’attività organizzativa di feste per bambini, laddove svolta commercialmente, è riconducibile all’attività di ludoteca, quale normata dalla l.r. Lazio 11 luglio 2022, n. 18.

11.1. Ed invero, ai sensi dell’art. 1 della citata legge “ la Regione Lazio, al fine di tutelare l'inalienabile diritto al gioco del bambino, cosi come sancito dall'articolo 31 della "Convenzione dei diritti del fanciullo" approvata dall'assemblea generale delle Nazioni Unite, promuove l'istituzione e la realizzazione delle ludoteche, quale servizio culturale, ricreativo e sociale, destinato a bambini e ragazzi”.

Il successivo art. 2 prevede che “1. La ludoteca è uno spazio polifunzionale protetto, destinato ai minori di età compresa fra i tre ed i diciassette anni, dove vengono svolte attività ludico-ricreative, educative e culturali, individuali e di gruppo, ed ha lo scopo di favorire la socializzazione, la capacità creativa ed espressiva, l'educazione all'autonomia ed alla libertà di scelta dei minori”.

2. Le attività di cui al comma 1 articolate per fasce di età, devono favorire lo sviluppo psicologico, relazionale e cognitivo dei minori tramite il gioco, l'animazione ludica, il prestito ed il riciclaggio dei giocattoli, il laboratorio, i campi scuola ludico-ambientali, la ricerca delle tradizioni popolari, l'educazione all'integrazione multiculturale.

3. La ludoteca deve essere posta, di norma, al piano terra, priva di barriere architettoniche, e deve essere provvista di:

a) servizi igienici adeguati alle diverse età;

b) un'area accoglienza e aree riservate per le attività delle diverse fasce di età;

c) uno spazio minimo all'interno di quattro metri quadrati per utente;

d) uno spazio scoperto utilizzabile per lo svolgimento di attività esterne;

e) un'area per la permanenza dei genitori;

f) un'area separata per i servizi amministrativi.

L’art. 4 prevede che “ 1.Il privato che intende aprire una ludoteca, ai sensi e per gli effetti di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), cosi come sostituito dall'articolo 2 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, deve presentare, al Comune dove ha sede la struttura, denuncia di inizio attività attestante il possesso dei requisiti di cui all'articolo 2 ed all'articolo 5 commi 1 e 2”(riferiti al personale) “e delle autorizzazioni igienico-sanitarie ed antinfortunistiche previste dalla normativa vigente. Il Comune entro sessanta giorni dalla ricezione della denuncia dispone l'autorizzazione all'esercizio dell'attività oppure, con provvedimento motivato da notificare all'interessato entro il medesimo termine, di divieto di prosecuzione dell'attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli . 2 . Il Comune competente verifica ogni anno il possesso dei requisiti e delle autorizzazioni di cui al comma 1, la cui mancanza comporta la chiusura temporanea per il tempo necessario al rilascio delle autorizzazioni o all'adeguamento delle strutture. Dopo due chiusure temporanee, il Comune dispone la chiusura definitiva. 3. I gestori delle ludoteche, sia pubbliche che private, sono tenuti al rispetto delle prescrizioni della presente legge e devono presentare ogni anno al Comune competente il programma annuale delle attività che intendono svolgere nelle ludoteche. Il programma deve contenere, tra l'altro, le indicazioni per l'integrazione dei bambini portatori di handicap”.

11.2. Pertanto lo svolgimento in forma commerciale di eventi ludico ricreativi, tra i quali sono da ricomprendere le feste per bambini, non può che rientrare nell’esercizio dell’attività di ludoteca, essendo per contro irrilevante la circostanza che il locale de quo non abbia le caratteristiche proprie della ludoteca, circostanza questa che deve portare a ritenere semmai che la S.C.I.A., anche ove richiesta, sarebbe stata verosimilmente inibita dal Comune, dovendo l’attività di ludoteca svolgersi in locali idonei, anche ai fini del rispetto della normativa igienico sanitaria ed antifortunistica, la quale deve essere peraltro asseverata nella S.C.I.A., ai sensi della richiamata normativa.

12. Alla luce di quanto dianzi osservato risulta smentibile, sulla base delle stesse dichiarazioni del consulente di parte, la prospettazione attorea circa lo svolgimento in un’unica occasione - ovvero quella del sopralluogo- di una festa privata per bambini, dovendo per contro ritenersi, - sulla base delle stesse allegazioni processuali, avuto riguardo anche alla circostanza che la ricorrente svolge attività di consulenza per eventi, e secondo il criterio dell ’id plerumque accidit - che Ella nel locale de quo svolga commercialmente non solo l’attività di consulenza per eventi, ma la stessa organizzazione degli eventi, ed in particolare delle feste per bambini, riconducibile, alla luce di quanto dianzi osservato, all’attività di ludoteca.

13. Parimenti destituita di fondamento è la censura attorea fondata sul rilievo che il Comune non avrebbe potuto inibire lo svolgimento dell’attività di ludoteca, dovendo in prima battuta inviare una diffida, secondo quanto prescritto dall’art. 17 della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 53 del 2005 (Regolamento comunale sulle ludoteche), dovendo detto disposto regolamentare interpretarsi in conformità con la normativa primaria e in primis con il menzionato art. 4 della l.r. n. 18 del 2002 (peraltro riprodotto sostanzialmente anche nell’art. 4 del Regolamento) da leggersi congiuntamente all’art. 19 l. 241/90; pertanto si deve ritenere che la diffida sia relativa alle ipotesi in cui si riscontri che l’attività di ludoteca, pur avviata mediante la presentazione della S.C.I.A., non sia rispettosa dei prescritti requisiti, quali previsti ex lege e dalla normativa regolamentare.

13.1. Laddove per contro si riscontri che l’attività venga svolta in assenza di S.C.I.A. - e pertanto anche in assenza delle relative asseverazioni circa il rispetto dei prescritti requisiti – non può che disporsi nell’ immediato il divieto di prosecuzione dell’attività in quanto svolta sine titulo .

14. L’appello va dunque respinto.

15. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune di RO AP, liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri accessori se dovuti, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Valerio Perotti, Presidente FF

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diana Caminiti	Valerio Perotti

IL SEGRETARIO