Pubblicato il 10/07/2025

N. 06012/2025REG.PROV.COLL.

N. 06913/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6913 del 2024, proposto da
EP TA, rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Bonechi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Barberino Tavarnelle, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fausto Falorni, con domicilio eletto presso lo studio Grez in Roma, al corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 64/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Barberino Tavarnelle;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Antonello Zucconi – in dichiarata delega dell'avvocato Leonardo Bonechi – e Fausto Falorni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Risulta dagli atti che in data 23 novembre 2022 il Comune di Barberino Tavarnelle adottava l’ordinanza contingibile e urgente n. 21, con la quale intimava al sig. TA EP ed alla Bienne s.r.l. la messa in sicurezza di un cassone collocato nel territorio comunale, nel quale, a seguito di plurimi sopralluoghi dell’Azienda ARPAT, erano stati rinvenuti rifiuti contaminati, anche di matrice radioattiva.

Il provvedimento intimava altresì la caratterizzazione preliminare e la separazione dei rifiuti contaminati, con relativo trasporto idoneo (entro quaranta giorni dal dissequestro giudiziario, della cui istanza le parti venivano contestualmente onerate), confezionamento, caratterizzazione finale, allontanamento dei materiali non contaminati e smaltimento dei rifiuti radioattivi (entro i successivi sessanta giorni).

Avverso detto provvedimento i destinatari proponevano due distinti ricorsi al Tribunale amministrativo della Toscana, iscritti rispettivamente al n.r.g. 124 del 2023 (notificato dal sig. TA, con il quale lamentava, in un articolato motivo, violazione di legge ed eccesso di potere) ed al n.r.g. 139 del 2023 (notificato dalla Bienne s.r.l., con il quale si lamentava, in cinque motivi, la violazione di legge e l’eccesso di potere).

Per resistere al primo gravame si costituiva in giudizio il Comune di Barberino Tavarnelle.

Con riferimento al secondo, invece, si costituivano sia il Ministero dell’interno, eccependo la propria carenza di legittimazione passiva, sia il Comune di Barberino Tavarnelle, che contestava l’irricevibilità del gravame.

Il giudice adito, previa riunione dei ricorsi, con sentenza 16 gennaio 2024, n. 64, dichiarava irricevibile il ricorso sub r.g.n. 139 del 2023 e respingeva quello sub r.g.n. 124 del 2023.

Avverso tale decisione il sig. EP TA interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Primo motivo di appello in relazione al primo motivo di ricorso (Violazione e falsa applicazione degli artt. 50, comma 5 e 54, comma 4 D.lgs 267/2000. Eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. 241/1990) .

2) Secondo motivo d’appello in relazione al secondo motivo di ricorso (Violazione e falsa applicazione degli artt. 50, comma 5 e 54, comma 4 D.Lgs. n. 267/2000 (sotto altro profilo). Eccesso di potere per difetto di presupposto e difetto di istruttoria .

Costituitosi in giudizio, il Comune di Barberino Tavarnelle insisteva per il rigetto del gravame, siccome infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 10 aprile 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello si lamenta l’assenza dei presupposti giuridici per l’adozione del provvedimento contingibile ed urgente ab origine impugnato, dal momento che il cassone di cui è causa sarebbe già stato fatto oggetto di altre ordinanze sindacali in presenza di identici presupposti e prescrittive di misure sostanzialmente identiche, rese però nell’ambito dei poteri tipizzati dall’art. 192, comma 3 d.lgs. n. 152 del 2006.

Obietta l’appellante che nel caso di specie avrebbero fatto difetto sia il carattere imprevisto della situazione di pericolo, sia la non “fronteggiabilità” della stessa con gli strumenti tipici previsti dall’ordinamento, tenuto conto che le condizioni del cassone, come cennato, erano note da tempo, sia perché per una simile evenienza l’ordinamento già prevederebbe lo strumento tipico dell’art. 192, comma 3 d.lgs. n. 152 del 2006.

Neppure si poteva ritenere fatto nuovo e sopravvenuto la necessità di messa in sicurezza del

cassone, come addotto nel provvedimento gravato, atteso che il Sindaco avrebbe sostanzialmente onerato l’interessato dei medesimi adempimenti previsti dalla precedente ordinanza 26 luglio 2019, n. 38.

Neppure sussisterebbe un pericolo imminente ed irreparabile per l’incolumità o la salute pubblica, com’è vero che nell’ordinanza de qua di tale presupposto non si farebbe alcuna menzione: del tutto irrituale sarebbe quindi stato il ricorso ai poteri di ordinanza sindacale extra ordinem , sia per diretta violazione della normativa indicata in epigrafe, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione (oltre che della violazione dell’art. 3 l. 241/1990).

Ancora, l’adozione dell’ordinanza sindacale veniva ricollegata all’eventuale “ futuro corretto esercizio dell’azione di rivalsa nei confronti dei destinatari dell’ordinanza medesima ”, con evidente richiamo della cd. esecuzione in danno in caso di mancato adempimento spontaneo da parte del sig. TA, finalità però del tutto estranea alla ratio sottesa al potere di ordinanza sindacale, “ il cui perseguimento appare peraltro del tutto ultroneo ove si consideri che proprio la determinazione impugnata dà atto dell’inottemperanza alla precedente ordinanza n. 38/2019 (resa però nel contesto dell’art. 192, comma 3 D.Lgs. n. 152/2006) ”.

Erroneamente, per contro, il primo giudice avrebbe ritenuto legittima l’ordinanza, sul presupposto che non vi sarebbe sovrapposizione con i provvedimenti precedenti assunti dall’amministrazione nel quadro del d.lgs. 152 del 2006 e del d.lgs. n. 230 del 1995, posto che l’ordinanza gravata poggerebbe su nuove circostanze, oggetto di autonomi accertamenti.

Altresì erroneamente il TAR avrebbe ritenuto l’art. 50, comma 5 d.lgs. n. 276 del 2000 applicabile laddove vi sia, oltre che mancanza di rimedi tipici e nominati, l’acclarata inadeguatezza di quelli esperibili, essendo per contro irrilevante la prevedibilità del pericolo.

In breve, conclude l’appellante, a fondamento dell’ordinanza contingibile e urgente non sarebbero state addotte né specifiche ragioni che non fossero già dedotte nei precedenti provvedimenti, né misure sostanzialmente diverse. Non sarebbe quindi dato comprendere la logica sottesa ad un provvedimento che, in presenza degli stessi fatti impone le stesse misure già oggetto di precedenti ordinanze ancora perfettamente valide ed efficaci.

Il motivo non può essere accolto.

Parte appellante deduce, in buona sostanza, l’illegittimità – per assenza dei presupposti di legge per la sua adozione – dell’ordinanza contingibile ed urgente n. 21 del 23 novembre 2022, con cui il Sindaco di Barberino Tavarnelle, ai sensi dell'art. 50 d.lgs. n. 267 del 2000, ha ordinato al signor EP TA, in solido con la signora EL LI, di provvedere: a) entro quaranta giorni dalla notifica, alla presentazione dell'istanza di dissequestro all’autorità giudiziaria di un cassone contenente materiali di risulta di cantiere edile, nonché di un cronoprogramma di tutte le operazioni ordinate con la medesima ordinanza; b) entro centottanta giorni dallo spirare del termine precedente, ovvero dall’avvenuto adempimento di quanto ivi ordinato, alla messa in sicurezza del cassone con trasporto in sicurezza in sito idoneo per eseguire la caratterizzazione preliminare e la separazione (ove possibile) dei rifiuti contaminati; c) entro sessanta giorni dallo spirare del termine di cui al punto che precede, ovvero dall'avvenuto adempimento di quanto ivi ordinato, al confezionamento, alla caratterizzazione finale ed all’allontanamento dei materiali non contaminati; d) entro sessanta giorni dallo spirare del termine di cui al punto b), ovvero dall'avvenuto adempimento di quanto ivi ordinato, al confezionamento, alla caratterizzazione finale ed allo smaltimento dei rifiuti radioattivi.

Deduce in particolare l’appellante che gli accertamenti svolti dall’ARPAT anteriormente all’emanazione dell’ordinanza n. 21 del 2022 non avrebbero rivelato alcun elemento di novità rispetto alla situazione precedente, né avrebbero evidenziato alcuna urgenza di provvedere; la detta ordinanza, del resto, significativamente non avrebbe contenuto dispositivo diverso rispetto alla precedente ordinanza n. 38 del 2019, sì che l’impugnato provvedimento contingibile ed urgente non si fonderebbe su presupposti nuovi e diversi.

In realtà, il fatto che fosse stata emanata in precedenza una diversa ordinanza (la n. 38 del 2019) ex art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006, non costituiva certo un ostacolo giuridico alla successiva adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente ex art. 50 d.lgs. n. 267 del 2000, trattandosi di provvedimenti espressione di poteri differenti e, soprattutto, fondati su presupposti distinti; nel caso del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, in particolare, la ragione fondante la sua adozione era data dall’inottemperanza alla precedente ordinanza e dal correlato (e conseguente) aggravio del rischio di inquinamento ambientale, tale da determinare “ la necessità di immediata e tempestiva tutela dell’interesse pubblico che in ragione della situazione di emergenza non può essere protetto in modo adeguato ricorrendo alla via ordinaria ” (così si legge, tra l’altro, nelle premesse dell’ordinanza n. 21/2022).

Tale mutamento ( in peius ) dello stato dei luoghi è rappresentato nella sentenza appellata, laddove richiama le note ARPAT del 27 aprile 2022 e del 6 ottobre 2022 che descrivevano la situazione di pericolo aggravatesi medio tempore ; nella seconda, in particolare, l’Agenzia evidenziava che “ in data 3.10.2022, personale ARPAT si è recato in Via P. 10 ed ha accertato che il T. effettivamente ha provveduto a rimettere una copertura al cassone come si può rilevare dalle foto sotto riprodotte […] il telo utilizzato come dichiarato fin dall'inizio dal Sig. T. è di recupero infatti trattasi di "banner pubblicitari […] il telo a copertura dello scarrabile è stato divelto, come si rileva dalle foto sopra riprodotte […] il cassone mostra, come segnalato, evidenti segni di deterioramento, sono presenti buchi nella parte inferiore dello stesso, come si può rilevare dalle foto sotto riprodotte […] ”. In ragione di tali premesse, “ vista la gravità della situazione sopra verificata, si chiede agli Enti in indirizzo, ognuno per la propria competenza di provvedere, mediante idonei atti ed azioni: 1. All'immediata messa in sicurezza dello scarrabile contenente rifiuti e materiale radioattivo; 2. Quanto prima alla bonifica e all'allontanamento del materiale radioattivo ancora contenuto nel cassone verde; 3. Quanto prima alla completa rimozione dei rifiuti sotto sequestro e ancora presenti nell'immobile di Via P. 10, visto lo stato dei luoghi, tetto crollato e non manutenuto ”.

Sempre la sentenza di primo grado dà poi conto di come alle medesime conclusioni fosse giunta la conferenza di servizi attivata ai sensi del d.lgs. n. 230 del 1995.

L’art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede che “ in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana ”.

Per costante orientamento giurisprudenziale, i presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti sono dati dall’impraticabilità di differire l'intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente (urgenza), nonché dall’impossibilità di far fronte alla situazione di pericolo incombente con gli ordinari mezzi offerti dall’ordinamento giuridico (contingibilità).

In ispecie, le ordinanze di necessità e urgenza sono espressione di un potere amministrativo extra ordinem , volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità: esse presuppongono, pertanto, l’impossibilità o l’inutilità del ricorso agli strumenti ordinari previsti dalla legislazione vigente, a fronte della necessità di fronteggiare una situazione, non tipizzata dalla legge, di pericolo concreto, o anche solo potenziale, secondo quanto di seguito specificato; la sussistenza di tale pericolo deve emergere da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi ( ex multis , Cons. Stato, V, 3 gennaio 2024, n. 105)

Peraltro (cfr. Cons. Stato, I, 30 luglio 2018, n. 1983), il potere in esame, attribuito al Sindaco dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, può essere utilizzato non solo a fronte di un pericolo reale, ma anche di una situazione di rischio potenziale, al fine di prevenire l'inveramento di un evento dannoso. Inoltre, la tutela della pubblica incolumità si realizza non solo attraverso l’eliminazione delle minacce dei pericoli, ma anche attraverso l’adozione delle opportune misure di prevenzione.

La giurisprudenza ha inoltre chiarito, quanto alla legittimazione passiva, che le ordinanze extra ordinem , proprio per il loro contenuto atipico, possono rivolgersi a chiunque abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e quindi effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza.

In definitiva, ai fini della adozione di ordinanze ex artt. 50 e 54 TUEL, stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato (Cons. Stato, V, 15 febbraio 2010, n. 820; VI, 5 settembre 2005, n. 4525).

E’ stato puntualmente affermato, inoltre, che il potere d’ordinanza di cui si discute presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione che, in ragione della contestuale sussistenza dei predetti requisiti, giustificano la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale.

Alla luce di quanto rappresentato nel provvedimento in questione e di quanto documentato in atti, ritiene il Collegio che nel caso di specie sussistessero i presupposti per l’adozione dell’ordinanza ex art. 50 TUEL, dovendosi dare continuità all’orientamento ( ex pluribus , Cons. Stato, V, 2 ottobre 2020, n. 5780; 14 giugno 2024, n. 5362) secondo cui “ Ai fini dell’esercizio legittimo del potere di ordinanza sindacale contingibile e urgente rileva l’attualità della situazione di pericolo al momento dell’adozione del provvedimento sindacale nonché l’idoneità del provvedimento a porvi rimedio, mentre è irrilevante che la fonte del pericolo sia risalente nel tempo; la circostanza che la situazione pericolosa risalga nel tempo non comporta, per ciò solo, l’illegittimità dell’ordinanza sindacale ”.

Con il secondo motivo di appello viene invece contestata la riferibilità all’appellante di qualsivoglia responsabilità per il cassone fatto oggetto di ordinanza ed il relativo contenuto: deduce in particolare, il sig. TA, di non aver avuto alcun legame, all’epoca dei fatti, con l’area di sedime del cassone e che il Comune di Barberino Tavarnelle non avrebbe in realtà esperito alcun accertamento al riguardo.

Più nello specifico, il cassone in questione non sarebbe mai stato di proprietà del sig. TA (né tale circostanza sarebbe affermata nell’ordinanza contestata, attribuendosi alo stesso la diversa qualifica di “autore del deposito”), né ancora sarebbe di sua proprietà – o comunque nella sua disponibilità – l’area nella quale è collocato il cassone (la società So.G.Edil di cui il signor TA era legale rappresentante ed in relazione alla quale egli era indicato quale preteso autore del deposito, avrebbe infatti avuto la disponibilità di un’area vicina a quella di cui si discute, per di più in data successiva a quella della materiale collocazione del cassone).

La responsabilità dell’appellante quale autore del deposito, in realtà, non sarebbe stata accertata né dal Comune né dall’ARPAT.

Ne consegue che, non essendovi alcuna accertata riconducibilità (materiale o giuridica) del fatto illecito alla figura dell’appellante, né in proprio né quale legale rappresentante della So.G.Edil, non vi sarebbe ambito alcuno per onerarlo degli adempimenti previsti dall’ordinanza gravata.

Inoltre, essendo la società da ultimo menzionata stata sottoposta a procedura concorsuale, l’ordinanza avrebbe al più dovuto essere indirizzata alla curatela, quale soggetto titolare dei rapporti giuridici afferenti alla società insolvente e non già al sig. TA, impossibilitato ex se a compiere alcuna attività che riguardi il cassone e lo smaltimento dei rifiuti, né ad accollarsi i relativi oneri.

Neppure questo motivo può essere accolto.

A prescindere infatti dalla questione – la sola esaminata dal primo giudice – della rilevanza o meno (ai fini dell’ammissibilità dell’eccezione su cui si verte) della mancata impugnazione dei precedenti provvedimenti con i quali era stata accertata la responsabilità (per i medesimi fatti di cui trattasi) dell’odierno appellante e delle società delle quali lo stesso era legale rappresentante, deve altresì considerarsi che il sig. TA (e la società Bienne s.r.l.) aveva comunque dichiarato – circostanza da questi ribadita anche nell’atto di appello – di voler dare comunque esecuzione ai provvedimenti in questione, in tal modo facendo agli stessi acquiescenza.

Al riguardo, non sono dirimenti le considerazioni svolte dall’appellante nella propria memoria di replica del 20 marzo 2025.

In ogni caso, per completezza, vale rilevare che l’odierno appellante non ha mai contestato gli accertamenti che in precedenza – ed in relazione alle medesime circostanze di fatto su cui attualmente si verte – ne hanno rilevato la personale responsabilità, quale autore materiale del deposito dei rifiuti.

Diversamente infatti da quanto dedotto nelle proprie difese in appello, le risultanze in atti non consentono di sostenere che l’appellante sia stato precedentemente chiamato in causa non a titolo personale, bensì solo quale legale rappresentante di società terze:

in particolare, la nota di ARPAT del 6 giugno 2019 non viene riferito che il Sig. EP TA fosse ritenuto autore del deposito di rifiuti nella sua qualità di presidente del Consiglio di amministrazione della So.G.Edil, l’individuazione come responsabile non essendo ricondotta alla carica rivestita; analogamente, nella successiva nota di ARPAT del 12 maggio 2020, si precisa semplicemente che i “ soggetti coinvolti ” sono “ TA EP, quale autore del deposito dei rifiuti […] ”, senza ulteriori distinguo.

Idem dicasi per la nota ARPAT del 22 marzo 2021, che nuovamente indica “ TA EP quale autore del deposito dei rifiuti ” e per la nota ARPAT 27 aprile 2024, che individua il sig. EP TA tra i “ soggetti coinvolti ”.

In linea con tali premesse è poi l’istanza di proroga presentata il 13 agosto 2019 dal sig. EP TA anche “ in proprio ”, a nulla rilevando – per la questione su cui si controverte – la circostanza che lo stesso si dichiari “ non responsabile ” relativamente al (distinto e) parallelo “ procedimento penale ”.

Alla lue dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto, dovendo trovare conferma le conclusioni già raggiunte dal giudice di primo grado.

Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Barberino Tavarnelle, delle spese di lite del grado di giudizio, che complessivamente liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO