Pubblicato il 07/02/2025

N. 01002/2025REG.PROV.COLL.

N. 00989/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 989 del 2023, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Menale e Franco Verde, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Sesta, n. 185/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La domanda di annullamento formulata nella fase introduttiva del giudizio di primo grado si rivolgeva avverso il provvedimento con il quale lo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura di Caserta aveva respinto la domanda di emersione presentata in data 4 luglio 2020, ai sensi dell’art. 103 d.l. n. 34/2020, dal sig. -OMISSIS-- ai fini della regolarizzazione del rapporto di lavoro domestico instaurato con il sig. -OMISSIS-a, cittadino albanese, sulla scorta del parere contrario all’accoglimento dell’istanza espresso dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro, in ragione della carenza del prescritto requisito reddituale in capo al datore di lavoro (prevedendo la pertinente normativa un reddito imponibile del datore di lavoro non inferiore a 20.000,00 euro annui in caso di nucleo familiare composto da un solo soggetto percettore di reddito e non inferiore a 27.000,00 euro annui in caso di nucleo familiare inteso come famiglia anagrafica composta da più soggetti conviventi).

2. Mediante le censure ivi formulate, l’originario ricorrente (ed odierno appellante) deduceva, in sintesi:

1) la carenza motivazionale del provvedimento impugnato, il quale rinviava al parere dell’I.T.L. formulato in moco “ assolutamente incomprensibile ”;

2) l’obbligatorietà, ma non vincolatività, del parere dell’I.T.L., con il conseguente onere dello S.U. di motivare autonomamente il provvedimento di diniego, non potendo limitarsi a richiamare il suddetto atto endo-procedimentale;

3) la sussistenza del requisito di capacità economica in capo al datore di lavoro, atteso che dalla allegata documentazione fiscale emergeva che, per il periodo di imposta 2019, il suddetto, quale imprenditore agricolo, aveva registrato un volume di affari ai fini imponibili IVA di euro 31.459,00, al quale si aggiungeva quello della figlia -OMISSIS-pari ad euro 4.103,16;

4) che il datore di lavoro, con comunicazione trasmessa a mezzo p.e.c. il 06 dicembre 2021, aveva chiesto allo S.U. la possibilità di “ convertire l’attività lavorativa prevista nell’istanza (lavoro domestico) a favore dell’attività agricola…in quanto nuove e mutate esigenze produttive non prevedibili all’atto della richiesta impongono un maggiore fabbisogno lavorativo nell’attività agricola ”: siffatta modifica doveva ritenersi consentita in quanto coerente con la ratio della regolarizzazione e con le relative circolari interpretative;

5) l’omissione della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza;

6) l’incompetenza del dirigente firmatario del provvedimento di diniego.

3. L’Amministrazione intimata svolgeva in primo grado le sue difese anche attraverso la produzione della relazione inviata dallo S.U.I. da cui promanava il provvedimento impugnato.

4. Il T.A.R. adito ha definito il ricorso in senso reiettivo con la sentenza n. 185 del 9 gennaio 2023 e, al fine di ottenere la riforma della stessa, l’originario ricorrente ha proposto l’appello le cui principali scansioni argomentative sono illustrabili nei termini che seguono:

- omissione del contraddittorio procedimentale nei confronti del lavoratore, non sanabile nemmeno attraverso la dimostrazione in giudizio, da parte dell’Amministrazione, del fatto che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente assunto;

- mancata traduzione del preavviso di diniego in una lingua comprensibile dallo straniero;

- doverosità di un secondo tentativo di notifica del preavviso, ove il primo non sia andato a buon fine, in applicazione del principio di buona fede che deve permeare i rapporti tra il cittadino e la P.A. ed in considerazione della rilevanza fondamentale dei diritti coinvolti;

- inammissibilità della integrazione postuma del provvedimento impugnato effettuata dall’Amministrazione mediante il deposito in giudizio della relazione esplicativa dell’I.T.L.;

- a differenza di quanto affermato nel parere dell’I.T.L., dal quale è consentito all’Amministrazione discostarsi, ai fini della verifica della capacità economica del datore di lavoro che sia imprenditore agricolo occorre fare riferimento al reddito effettivo di euro 25.989,00, come dichiarato allo S.U.I., e non a quello imponibile ai fini IRPEF di euro 11.268,16, costituito dai redditi dei terreni (euro 4.103,16) e dai contributi comunitari (euro 7.165,00); inoltre, al reddito effettivo di euro 25.989,00, va aggiunto il reddito della figlia -OMISSIS--di euro 4.103,16, facilmente riscontrabile presso l’Agenzia delle Entrate e quindi tutt’altro che “ non dimostrato ”, come erroneamente ritenuto dal T.A.R.; inoltre, le stesse F.A.Q. pubblicate sul sito istituzionale del Ministero dell’Interno chiariscono che per l’imprenditore agricolo (anche nelle ipotesi di datori di lavoro domestico titolari di reddito agricolo) è possibile fare riferimento non esclusivamente al reddito agrario, ma ad indici di capacità economica di tipo analitico risultanti dalla dichiarazione IVA, prendendo in considerazione il volume d’affari al netto degli acquisti, la dichiarazione Irap e i contributi comunitari documentati dagli organismi erogatori;

- è errato e illogico sostenere (anche) nel caso di impresa individuale che “ ai fini della congruità del reddito del datore di lavoro deve essere tenuto in considerazione il reddito personale e non il volume complessivo di affari, essendo in tal senso precisa la volontà del legislatore ”, come fatto in sede cautelare dal T.A.R., in quanto ciò può valere per l’impresa societaria ma non per la ditta individuale, ove la stretta commistione tra impresa e imprenditore fa sì che se l’impresa ha “ capacità economica ” ad assumere, la stessa capacità sussiste anche in capo al suo titolare, essendo irrilevante il tipo di rapporto subordinato;

- è altresì errato sostenere, come fa il T.A.R., che “ l’istanza di riesame è successiva alla adozione del diniego impugnato e, dunque, rappresenta un elemento che non poteva e non doveva essere valutato dall’amministrazione ”, in quanto con l’istanza di conversione non subentra un nuovo datore di lavoro, ma solo un cambio di mansioni alle dipendenze dello stesso datore, imprenditore individuale, per sopravvenute e diverse esigenze lavorative, anche tenuto conto dei lunghissimi tempi impiegati dallo S.U.I. per concludere la procedura di emersione.

5. Infine, l’appellante invita il Collegio a sospendere il giudizio nelle more della decisione della Corte costituzionale sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 103, commi 5 e 6, D.L. n. 34/2020, convertito in l. n. 77/2020, per contrasto con l’art. 76 Cost. e con l’art. 17, commi 2 e 3, l. 23 agosto 1988, n. 400, nei termini e per le ragioni per le quali è stata sollevata dal T.A.R. per le Marche.

6. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, per opporsi all’accoglimento del ricorso.

7. Con l’ordinanza n. 881 del 3 marzo 2023, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta dall’appellante a corredo dell’atto di appello, sulla scorta della ravvisata inconfigurabilità del requisito cautelare del fumus boni iuris , “ in quanto:

- la denunciata omessa estensione, da parte della p.a., delle garanzie procedimentali anche al lavoratore non sembra aver inciso sul contenuto (vincolato in diritto) del provvedimento, che non avrebbe potuto neppure in concreto essere diverso, vertendo la relativa motivazione su aspetti reddituali del datore di lavoro su cui appare inverosimile un contributo decisivo del lavoratore;

- con riguardo al quarto motivo d’appello, nulla risulta innovato nell’operato accertamento reddituale a seguito dei chiarimenti resi in giudizio dalla p.a. attraverso il deposito della nota dell’I.t.l. del 14 marzo 2022, che ha confermato l’insufficienza reddituale;

- le successive censure proposte in ordine ai criteri di computo del reddito ai fini in questione non appaiono presenti nell’originario ricorso ”.

8. Con la memoria del 16 dicembre 2024, l’appellante ha insistito per l’accoglimento dell’appello, ponendo in particolare l’accento sui profili invalidanti relativi alla carenza del contraddittorio e della motivazione.

9. All’esito dell’odierna udienza di discussione, quindi, il ricorso è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

10. L’appello è meritevole di accoglimento.

11. Non può tuttavia essere accolta, in primo luogo, la censura intesa a lamentare l’omissione della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di emersione nei confronti del lavoratore.

Deve premettersi che il provvedimento impugnato si colloca univocamente tra quelli di carattere vincolato, in quanto l’accertamento dei requisiti reddituali in capo al datore di lavoro è ancorato all’applicazione di parametri di carattere quantitativo in ordine ai quali l’Amministrazione è priva di ogni libertà di carattere valutativo, da esercitare secondo i canoni propri della discrezionalità amministrativa.

Da siffatta qualificazione discende la necessità di applicare alla fattispecie in esame il disposto dell’art. 21- octies , comma 2, primo periodo l. n. 241/1990, ai sensi del quale “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

La suddetta disposizione onera il ricorrente, al fine di attribuire alla censura (di carattere procedimentale) intesa a lamentare l’omissione del preavviso di diniego portata realmente invalidante, di indicare gli elementi istruttori che, a causa del vizio partecipativo, non gli è stato consentito di sottoporre all’Amministrazione e la cui considerazione da parte di quest’ultima avrebbe influito sul contenuto della determinazione finale.

Ebbene, non è nemmeno astrattamente ipotizzabile che, laddove il lavoratore fosse stato informato dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di emersione, i quali ineriscono alla situazione reddituale del datore di lavoro ed afferiscono quindi alla sua sfera di disponibilità, lo stesso avrebbe potuto arricchire in modo significativo il compendio istruttorio a disposizione dell’Amministrazione in misura diversa ed ulteriore rispetto a quanto fatto dal datore di lavoro mediante le osservazioni prodotte in riscontro alla comunicazione ex art. 10- bis l. n. 241/1990, di cui lo stesso è risultato pacificamente destinatario: osservazioni che, invero, non hanno prodotto alcuna effettiva incidenza sul contenuto del provvedimento conclusivo, non avendo l’Amministrazione ritenuto di accoglierle.

Del resto, come si vedrà, i profili rilevanti della controversia non attengono ai dati fattuali acquisiti all’istruttoria procedimentale, ma, su un piano squisitamente giuridico ed interpretativo, al criterio da applicare ai fini dell’accertamento della capacità economica del datore di lavoro.

12. I rilievi che precedono inducono a prescindere dalle ulteriori deduzioni formulate dall’appellante – peraltro, in chiave innovativa rispetto ai contenuti del ricorso introduttivo – e relative alla insufficienza di un solo tentativo di notifica oltre che alla mancata traduzione del preavviso di diniego in una lingua comprensibile dallo straniero, in quanto le stesse si innestano sul medesimo tema, innanzi esaminato, del vizio partecipativo che inficerebbe il provvedimento impugnato in primo grado.

13. Infondata è anche la censura intesa a sostenere che, mediante la relazione dell’I.T.L. prodotta in giudizio dall’Amministrazione, la stessa avrebbe inteso integrare a posteriori la carente motivazione del provvedimento di diniego.

Deve premettersi che le ragioni del diniego sono esaustivamente – sebbene sinteticamente – esposte nel provvedimento impugnato, il quale evidenzia che:

- la regolarizzazione di un lavoratore domestico presuppone il possesso in capo al datore di lavoro di un reddito imponibile non inferiore ad € 20.000 (ovvero ad € 27.000 nel caso di nucleo familiare composto da più percettori di reddito);

- il suddetto requisito reddituale deve risultare dalla dichiarazione del reddito delle persone fisiche;

- le osservazioni prodotte (con le quali il datore di lavoro, al fine di dimostrare il requisito reddituale, richiamava il volume d’affari al netto degli acquisti) ineriscono alla diversa fattispecie della regolarizzazione del lavoratore subordinato nel settore agricolo.

A fronte dei suesposti profili giustificativi del provvedimento impugnato, la relazione prodotta dall’I.T.L. (prot. n. -OMISSIS-del 14 marzo 2022), a seguito della richiesta di chiarimenti formulata dalla Prefettura di Caserta alla luce delle censure formulate dal ricorrente, non presentano contenuto innovativo rispetto ai primi, limitandosi a chiarire che, ai fini della determinazione del reddito imponibile (rilevante, ai sensi dell’art. 9, comma 2, d.m. 27 maggio 2020 ai fini della dimostrazione del requisito reddituale ai fini della dichiarazione di emersione di “ un lavoratore addetto al lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare o all’assistenza alla persona per se stessi o per componenti della propria famiglia, ancorché non conviventi, affetti da patologie o disabilità che ne limitino l’autosufficienza ”), non è rilevante il “ volume d’affari al netto degli acquisti ”, in quanto esso “ rappresenta il totale complessivo delle operazioni effettuate da una ditta/azienda ed è comprensivo di tutti i costi di gestione della stessa, inclusi quelli fuori campo IVA e che, quindi, non risultano presenti nella relativa dichiarazione ”, assumendo invece rilievo ai fini della emersione “ di un lavoratore addetto ai settori di attività di cui all’art. 4 comma 1 lett. a) ” del citato decreto.

14. Con il successivo motivo di appello, l’odierno appellante deduce in primo luogo che non può aversi riguardo, ai fini dell’accertamento della capacità economica del datore di lavoro, al reddito risultante dagli estimi catastali, che concorrono ad integrare la base imponibile ai fini delle imposte sui redditi con riguardo all’impresa agricola, ma al reddito effettivo, coincidente nella specie con l’importo di € 25.989,00, indicato allo S.U..

La censura, come evidenziato in sede cautelare dalla Sezione, non può essere esaminata dal giudice di appello, in quanto innova quelle formulate sul punto con il ricorso introduttivo del giudizio, con il quale l’appellante si limitava a sostenere che, ai fini reddituali, doveva aversi riguardo al volume d’affari al netto degli acquisti, integrante, come evidenziato dall’I.T.L., un concetto diverso rispetto a quello di reddito imponibile, rilevante ai sensi dell’art. 9, comma 2, d.m. citato.

In ogni caso, la deduzione in esame fa coincidere l’ammontare del reddito effettivo – che secondo lo stesso appellante “ è costituito dalla parte del reddito medio ordinario dei terreni imputabile al capitale d’esercizio e al lavoro di organizzazione impiegati, nei limiti della potenzialità del terreno, nell’esercizio di attività agricole su di esso, così come definito dall’art. 32 del Testo Unico delle imposte sui redditi ” – con quello corrispondente al volume d’affari risultante dalla dichiarazione presentata ai fini IVA, senza svolgere alcuna allegazione esplicativa dei criteri applicati e dei calcoli svolti al fine di pervenire alla suddetta conclusione.

15. Meritevole di accoglimento, invece, è la deduzione - sulla quale il T.A.R. non risulta essersi espressamente pronunciato, come si evince dal fatto che le osservazioni formulate dall’I.T.L. con il menzionato rapporto informativo sono richiamate dalla sentenza appellata ai soli fini reiettivi della censura relativa al difetto di contraddittorio procedimentale - secondo cui, nel caso di datore di lavoro esercente l’attività di imprenditore agricolo, occorre prendere in considerazione, ai fini dell’accertamento della capacità economica necessaria all’assunzione del lavoratore (anche di tipo domestico), indici diversi, tra i quali appunto il volume d’affari.

Soccorre in tal senso il disposto dell’art. 9, comma 4, ultimo periodo d.m. citato, ai sensi del quale, senza operare alcuna distinzione in base alla tipologia di rapporto di lavoro, “ per l’imprenditore agricolo possono essere valutati anche gli indici di capacità economica di tipo analitico risultanti dalla dichiarazione IVA, prendendo in considerazione il volume d’affari al netto degli acquisti, o dalla dichiarazione Irap e i contributi comunitari documentati dagli organismi erogatori ”.

In tal senso, anche le F.A.Q. pubblicate dal Ministero ed invocate dall’appellante chiariscono - all’uopo espressamente contemplando anche il rapporto di lavoro domestico instaurato dall’imprenditore agricolo - che “ per l’imprenditore agricolo (anche nelle ipotesi di datori di lavoro domestico titolari di reddito agricolo) è possibile fare riferimento non esclusivamente al reddito agrario, ma ad indici di capacità economica di tipo analitico risultanti dalla dichiarazione IVA, prendendo in considerazione il volume d’affari al netto degli acquisti, o dalla dichiarazione Irap e i contributi comunitari documentati dagli organismi erogatori ”.

Ad ulteriore supporto di tale conclusione, giova evidenziare che, come dedotto anche dall’appellante, la capacità economica del datore di lavoro-persona fisica, rilevante ai fini della verifica della sua idoneità a sostenere gli oneri economici (retributivi e contributivi) conseguenti alla instaurazione di un rapporto di lavoro in ambito domestico, non è rigidamente distinguibile, nell’ipotesi in cui l’attività imprenditoriale sia svolta in forma individuale, da quella propria dell’impresa, con la conseguenza che gli indicatori di capacità economica propri di quest’ultima, come appunto quelli basati sul volume d’affari al netto degli acquisti, non possono non assumere rilievo anche ai fini della verifica del requisito reddituale necessario per l’accoglimento della domanda di emersione concernente un lavoratore domestico.

16. Dai rilievi svolti discende quindi che il provvedimento impugnato è viziato sul piano istruttorio e motivazionale, in quanto non fa coerente applicazione dei criteri normativi funzionali alla verifica degli indicatori di capacità economica, con particolare riguardo a quello contemplato dall’art. 9, comma 4, ultimo periodo d.m. cit..

Nell’ambito dell’attività rinnovatoria di competenza dell’Amministrazione appellata, non potrà che essere altresì considerato, a titolo integrativo, il reddito (pari ad € 4.103,16) riferibile alla figlia del ricorrente, sig.ra -OMISSIS- tanto più in quanto lo stesso I.T.L., con il predetto rapporto informativo, ne ha affermato la valutabilità ai fini dell’accertamento della capacità economica complessivamente riferibile al nucleo familiare del datore di lavoro che ha presentato l’istanza di emersione.

17. Può invece prescindersi dall’esame delle ulteriori censure formulate dall’appellante e dalla richiesta di sospensione del giudizio nelle more della definizione del giudizio di costituzionalità sollevato dal T.A.R. per le Marche con l’ordinanza n. 149 del 14 novembre 2022, peraltro sopravvenuta nelle more del giudizio con la sentenza (dichiarativa della inammissibilità della questione) n. 150 del 18 luglio 2023.

18. L’originalità dell’oggetto della controversia e la non univocità interpretativa delle pertinenti disposizioni giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello n. 989/2023, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio ed annulla il provvedimento con esso impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO