Pubblicato il 23/06/2025

N. 05467/2025REG.PROV.COLL.

N. 07757/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7757 del 2024, proposto dai signori FA RE, SA LE e LU LE, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Mancini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la signora IN De RU, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Alessandro Ciucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

del Comune di Barete, non costituitosi in giudizio;

per la riforma,

previa cautela

della sentenza T.a.r. Abruzzo, sede de l’Aquila, sez. I, 20 giugno 2024 n.319, che ha accolto il ricorso n. 277/2018 R.G. proposto per l’annullamento:

del decreto 22 dicembre 2017 n.5, pubblicato sull’Albo pretorio dal 11 gennaio al 26 gennaio 2018, con il quale il Sindaco del Comune di Barete ha disposto la nomina di commissari straordinari che agiscano in luogo dei privati ritenuti inerti in ordine alla riparazione o ricostruzione di aggregati edilizi danneggiati dal sisma del 2009, ed in particolare degli aggregati denominati B.10; C.19; M.6; P.15; S.E.5; S.1; T.12.;

e degli atti presupposti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IN De RU;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I controinteressati appellanti sono commissari straordinari nominati ai sensi dell’art. 7 commi 4 e 5 dell’O.P.C.M. 12 settembre 2009 n.3820 e del correlato art. 12 del decreto 3 giugno 2010 n.12 del Commissario delegato per la ricostruzione, nel quadro degli interventi straordinari conseguenti al terremoto verificatosi in Abruzzo nel 2009 (doc. ti 3 e 4 appellanti, ordinanza e decreto citati).

2. Per chiarezza, va esposto in dettaglio, per quanto necessario, il contenuto delle norme richiamate.

2.1 L’O.P.C.M. 6 giugno 2009 n.3779 ha previsto una serie di aiuti per le popolazioni colpite dal terremoto in questione, tra i quali un contributo straordinario in danaro per ricostruire gli immobili di proprietà privata da esso distrutti (cfr. art. 7 della citata O.P.C.M. 3820/2009 doc. 3 appellanti cit.).

2.2 La citata O.P.C.M. 3820/2009 ha previsto aiuti ulteriori ed ha dettato una disciplina di migliore attuazione degli aiuti già previsti, tra cui appunto il contributo straordinario.

2.3 L’O.P.C.M. 3820/2009 all’art. 7 comma 3 prima parte ha in particolare stabilito che “ in caso di edifici inclusi in aggregati edilizi in muratura senza soluzione di continuità, si procede con interventi unitari di rafforzamento o miglioramento sismico, indipendentemente dalla diversità di classificazione di agibilità attribuita alle singole parti ”.

2.4 Al successivo comma 4 ha poi stabilito che “ Al fine di procedere ai lavori di cui al comma 3 i proprietari delle singole unità immobiliari si costituiscono in consorzio obbligatorio in tempo utile per presentare la domanda di contributo per la ricostruzione o riparazione delle parti comuni. La costituzione del consorzio è valida con la partecipazione dei proprietari che rappresentino almeno il 51% delle superfici utili complessive dell'aggregato, ricomprendendo anche le superfici ad uso non abitativo. Per l'esecuzione degli interventi di cui al comma 3 il consorzio si sostituisce ai proprietari che non hanno aderito e delibera con la maggioranza stabilita ” (doc. 3 cit.).

2.5 Il decreto 12/2010 del Commissario straordinario per la ricostruzione rappresenta poi il regolamento (doc. 4 appellanti, cit.) per la costituzione di questi consorzi obbligatori; all’art. 2 li definisce come “ figure soggettive di diritto privato che agiscono in regime di diritto privato e che hanno natura assimilabile alle associazioni senza scopo di lucro ” (comma 2) e precisa che essi “ sono costituiti allo scopo di svolgere in forma unitaria le attività necessarie a consentire la realizzazione degli interventi sulle strutture, parti comuni ed impianti funzionali alla piena agibilità ed abitabilità dell’aggregato, ammessi a contributo ” (comma 5).

2.6 Al successivo art. 3, il decreto 12/2010 disciplina la costituzione del consorzio, che si deve fare “ attraverso scrittura privata con autenticazione della sottoscrizione di tutti i componenti da parte del segretario comunale o suo delegato ” conformemente ad uno schema tipo allegato al decreto (art. 3 comma 1).

2.7 Quest’atto costitutivo deve essere formato entro un breve termine dalla pubblicazione dell’elenco degli aggregati interessati (art. 3 comma 2).

2.8 Ciò fatto, ai sensi del comma 5 dell’art. 3 del decreto 12/2010 “Il comune riceve l’atto costitutivo dei consorzi costituiti e, successivamente alla scadenza del termine di cui al comma 2 e al comma 4, pubblica sull’albo pretorio per i successivi 10 giorni l’elenco dei consorzi con l’indicazione dell’aggregato cui si riferiscono e ne dà ampia diffusione attraverso avvisi, manifesti e pubblicazione sul proprio sito internet istituzionale e su quotidiani locali”.

2.9 Come si è detto, il consorzio è obbligatorio, e quindi, ai sensi dell’art. 3 comma 7, “ Per l’esecuzione degli interventi … si sostituisce ad ogni effetto ai proprietari o titolari di diritto reale che, pur ricorrendone le condizioni, non abbiano aderito ”.

2.10 In conformità alla sua natura privatistica, il consorzio obbligatorio opera poi per tramite di due organi, l’assemblea dei consorziati ed il presidente, eletto dall’assemblea, come risulta dall’art. 5 e dall’art. 6 comma 1 del decreto 12/2010.

2.11 Per avviare il funzionamento del consorzio dopo che esso è stato costituito, il decreto 12/2010 prevede all’art. 6 comma 6 che la prima assemblea sia convocata “ dal titolare della maggior superficie lorda coperta ” compresa nel consorzio e che entro un breve termine dalla convocazione quest’assemblea, ai sensi del comma 3, elegga il citato presidente.

2.12 Infine, il decreto 12/2010 all’art. 12 prevede i poteri sostitutivi per i casi di mancata costituzione del consorzio (comma 1), di inerzia dei consorziati (comma 2) e per il caso che interessa (comma 3) di inerzia degli organi del consorzio.

2.13 In quest’ultimo caso, l’art. 12 comma 3 citato prevede infatti che “ In caso di inerzia degli organi del consorzio, comunque accertata, il comune, previa diffida ad adempiere entro un termine di 15 giorni, inviata al legale rappresentante del consorzio, nomina un commissario che ponga in essere, a spese del consorzio, gli adempimenti in luogo dell’organo inerte ”.

2.14 Come si precisa per chiarezza, nella prassi gli aggregati in cui ciò si è verificato sono stati denominati “ aggregati inerti ” (fatto pacifico in causa).

2.15 Sulla stessa linea del decreto 12/2010 si è posto l’art. 67 quater del d.l. 22 giugno 2012 n.83, come modificato dall’art. 3 comma 1 ter del d.l. 24 giugno 2016 n.113, per cui in particolare gli interventi relativi agli aggregati edilizi devono essere iniziati “ entro il termine inderogabile stabilito dal Comune ”, che in caso contrario “ si sostituisce al proprietario inadempiente ” e procede ad affidare i lavori relativi.

3. Il Comune di Barete, intimato appellato, rientra fra quelli colpiti dal terremoto e interessati dagli interventi straordinari appena descritti (fatto pacifico in causa).

4. Con la deliberazione 21 novembre 2016 n.19, il Consiglio comunale di Barete ha quindi approvato le linee di indirizzo per l’esercizio dei poteri sostitutivi appena descritti, ed in particolare (v. lettera j) del dispositivo, doc. 7 appellanti p. 5 del file) ha ritenuto di “conferire al Sindaco ogni più ampio potere in merito alla nomina delle figure commissariali ”.

5. Ciò posto, con il provvedimento 22 dicembre 2017 n.5 di cui in epigrafe (doc. 6 appellanti), il Sindaco, in dichiarata esecuzione di questi indirizzi, ha preso atto di quali fossero gli aggregati inerti e all’esito di un’apposita procedura di selezione ha nominato i controinteressati appellanti quali commissari straordinari degli aggregati inerti distintamente ivi indicati.

6. A questo punto è accaduto che certa IN De RU ha impugnato questo provvedimento con il ricorso di I grado, notificato al Comune con raccomandata postale spedita il giorno 8 maggio 2018, qualificandosi, per quanto in particolare interessa, presidente, eletto con le modalità descritte, dei consorzi obbligatori costituiti per taluni aggregati del centro storico di Barete, ovvero quelli denominati B.10; C.19; M.6; P.15; S.E.5; S.1 e T.12 (ricorso di I grado, p. 2 in fine e inizio di p.3).

7. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto questo ricorso, ritenendo fondato ed assorbente il motivo con il quale era stata dedotta l’incompetenza del Sindaco ad emanare il provvedimento, in favore della “ competenza funzionale del ceto dirigenziale ex art. 107 d.lgs. n. 267/2000 ” (motivazione, p. 4 penultima riga).

8. Contro questa sentenza, i controinteressati commissari nominati hanno proposto impugnazione, con appello che contiene quattro motivi, così come segue.

8.1 Con il primo di essi, deducono l’inammissibilità del ricorso di I grado per difetto di legittimazione; sostengono in sintesi (appello, p. 15 quindicesimo rigo dal basso) che la ricorrente non avesse “ alcun interesse ad ottenere una pronuncia di annullamento del Decreto sindacale n. 5/2017 poiché non era (e non è) né la rappresentante legale dei consorzi in riferimento ai quali veniva promosso il giudizio di primo grado né titolare del diritto di proprietà o di altri diritti reali di godimento sugli immobili nei medesimi ricompresi ”, e in particolare non fosse mai stata nominata presidente di alcuno di questi consorzi. A riprova, notano che la ricorrente non ha prodotto i relativi verbali di assemblea, perché nell’ordine di idee da essi sostenuto questi verbali non esisterebbero nemmeno (appello, p. 15 dall’undicesimo rigo).

8.2 Con il secondo motivo, deducono l’irricevibilità del ricorso, in quanto a loro dire notificato fuori termine. Come dato di fatto, va premesso quanto è incontestato, ovvero che il decreto del Sindaco impugnato è stato pubblicato all’albo pretorio dal giorno 11 gennaio al giorno 26 gennaio 2018 e che il ricorso, come detto, è stato notificato il giorno 8 maggio 2015 al Comune. Gli appellanti sostengono che la ricorrente non avrebbe avuto titolo ad una notifica personale dell’atto, pacificamente mai avvenuta, non essendo interessata nei termini già indicati nel primo motivo di appello.

Tanto premesso, sostengono che il ricorso sarebbe tardivo per due ragioni.

In primo luogo, il termine si dovrebbe far decorrere dal 26 gennaio 2018, e quindi sarebbe stato senz’altro superato.

In secondo luogo, comunque, il termine sarebbe superato anche in base alle allegazioni della stessa ricorrente, la quale avrebbe affermato di avere conosciuto il provvedimento il giorno 7 marzo 2018 (appello, p. 19 prime righe): rispetto a questa data, il termine per impugnare sarebbe allora scaduto il giorno 7 maggio 2018, primo giorno non festivo dopo l’ultimo del 6 maggio 2018, domenica.

8.3 Con il terzo motivo, sostengono l’ulteriore irricevibilità del ricorso in quanto depositato oltre il termine di 30 giorni dal perfezionamento dell’ultima notificazione previsto dall’art. 45 c.p.a. Come si è detto, il ricorso è stato spedito al Comune il giorno 8 maggio 2018 e la relativa notificazione si è perfezionata col ritiro il successivo 10 maggio; il ricorso però è stato depositato il 29 giugno 2018.

8.4 Con il quarto motivo, sostengono infine che il ricorso sarebbe comunque infondato nel merito, in base al disposto dell’art. 53 comma 23 della l. 23 dicembre 2000 n.388, che consente a fini di risparmio di spesa ai comuni con meno di cinquemila abitanti – tra i quali pacificamente è Barete- di adottare “ disposizioni regolamentari organizzative ” con le quali attribuire “ ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale ”, ciò che sarebbe avvenuto nel caso di specie.

9. La ricorrente in I grado si è costituita, con memoria 28 ottobre 2024, in cui chiede che l’appello sia respinto e ripropone sei motivi dedotti in I grado ed assorbiti dalla sentenza impugnata, con i quali, in sintesi, deduce violazioni procedurali – mancato invio della diffida prevista dall’art. 12 del decreto commissariale 12/2010, mancato invio dell’avviso di inizio di procedimento e del preavviso di diniego- e contesta comunque che inerzia vi sia stata.

10. All’esito della camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024, con ordinanza 31 ottobre 2024 n.4094, la Sezione ha accolto la domanda cautelare.

11. Con memoria 18 aprile 2025, gli appellanti hanno insistito nelle loro asserite ragioni.

12. Alla pubblica udienza del giorno 22 maggio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

13. È fondato ed assorbente il primo motivo di appello, centrato sul difetto di legittimazione della ricorrente in I grado.

13.1 Come già evidenziato nell’ordinanza cautelare sopra citata, la ricorrente in I grado non ha mai allegato un titolo preciso a fondamento della propria legittimazione ad agire, né dato alcuna prova in proposito. Nell’ordine, la memoria di costituzione e difesa 28 ottobre 2024 della stessa sul punto è silente e non constano agli atti di causa i verbali in base ai quali la ricorrente appellata sarebbe stata nominata presidente dei consorzi.

13.2 Inoltre, la stessa ricorrente appellata, nella corrispondenza con il Comune, è qualificata, con termine del tutto atecnico, “ referente ” dei consorzi stessi (cfr. doc. 2 in I grado ricorrente come riprodotto in appello, nota del Comune 7 giugno 2017) e nel momento in cui è richiesta dal Comune stesso di spiegare a qual titolo abbia chiesto all’amministrazione gli atti costitutivi dei consorzi in questione (doc. 6 in I grado ricorrente come riprodotto in appello, nota del Comune 7 marzo 2018 prot. n.244) sul punto specifico non risponde (doc. 7 in I grado ricorrente come riprodotto in appello, risposta alla nota precedente).

13.3 Si deve quindi concludere per la mancanza di legittimazione, in quanto non consta alcun interesse differenziato e qualificato del quale la ricorrente sia titolare per poter sindacare gli atti impugnati.

13.4 Dall’accoglimento del motivo in questione segue poi che tutti gli altri siano assorbiti, dato che il loro esame presupporrebbe un ricorso ritualmente presentato da un soggetto legittimato a farlo. Per la stessa ragione, non vanno esaminati i motivi riproposti.

14. In conclusione, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di I grado va dichiarato inammissibile; ne consegue che rivivono le nomine annullate dalla sentenza impugnata stessa

15. Le spese nei confronti della ricorrente appellata seguono la soccombenza e si liquidano così come in dispositivo, in misura comunque compatibile con i valori minimi fissati dal D.M. 13 agosto 2022 n.47 per una causa di valore indeterminato e di difficoltà media. Si possono invece compensare nei riguardi del Comune, che non ha svolto attività difensiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 7757/2024 R.G.), lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di I grado (T.a.r. Abruzzo l’Aquila, n. 277/2018 R.G.).

Condanna la ricorrente appellata IN RU a rifondere ai controinteressati appellanti le spese del giudizio, spese che liquida in complessivi € 5.000 (cinquemila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge.

Compensa le spese del giudizio nei confronti del Comune di Barete.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO