Pubblicato il 24/03/2025

N. 02409/2025REG.PROV.COLL.

N. 08917/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8917 del 2024, proposto dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

LI Servizi Ambientali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Grazzini, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, p.zza Vittorio Veneto, n. 1;
Coedil S.r.l. Società Benefit, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. II ter 5 30 settembre 2024 n.16914, che ha pronunciato sul ricorso n. 4270/2023 R.G. integrato da motivi aggiunti, proposto per l’annullamento dei seguenti atti e provvedimenti del Ministero della transizione ecologica, ora dell’ambiente e della sicurezza energetica, nella parte in cui non hanno accordato per intero alla LI Servizi Ambientali S.p.a. il contributo da essa richiesto con la proposta n. MTE12D_00000011:

(ricorso principale)

a) del provvedimento 29 dicembre 2022 n. 212, conosciuto in data imprecisata, con il quale il Capo Dipartimento sviluppo sostenibile ha approvato la graduatoria definitiva delle proposte ammesse al contributo di cui al Piano nazionale di ripresa e resilienza- PNRR – M2C1.1.I1.2 – linea D, per la realizzazione di proposte volte all’infrastrutturazione della raccolta delle frazioni di tessili pre consumo e post consumo, ammodernamento dell’impiantistica e realizzazione di nuovi impianti di riciclo delle frazioni tessili in ottica sistemica, cd. textile hubs;

b) del provvedimento 31 gennaio 2023 n. 60, conosciuto in data imprecisata, con il quale lo stesso Capo dipartimento ha disposto la concessione dei contributi nella misura di cui all’allegato A;

degli atti connessi e presupposti, e in particolare:

c) dei verbali della commissione di valutazione;

d) della proposta di graduatoria 12 ottobre 2022 prot. n.126449;

e) del decreto 13 ottobre 2022 n.186, di presa d’atto della proposta;

f) della nota 16 dicembre 2022 prot. n.158451, di presa d’atto dei lavori della commissione;

g) del D.M. 28 settembre 2021 n. 397, di individuazione delle linee di intervento;

h) dell’avviso per la concessione del contributo;

(ricorso per motivi aggiunti, depositato il giorno 14 dicembre 2023)

i) del provvedimento 4 settembre 2023 n. 259, conosciuto in data imprecisata, con il quale il suddetto Capo dipartimento ha rettificato in autotutela l’allegato A del decreto 60/2023 di cui sopra e ricalcolato i contributi concedibili;

e degli atti connessi e presupposti;

In particolare, la sentenza ha dichiarato improcedibile il ricorso principale, accolto il ricorso per motivi aggiunti e annullato il provvedimento n. 259/2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di LI Servizi Ambientali S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Come è notorio, il Piano nazionale di ripresa e resilienza - PNRR elaborato dall’Unione europea assegna ai Paesi membri, fra cui il nostro, un certo ammontare di risorse, sotto forma di finanziamenti, anche a fondo perduto, per incentivare l’investimento in settori ritenuti strategici per la società.

Questi finanziamenti sono classificati per “missioni”, corrispondenti ad un’area di investimento, ed ogni missione consta di uno o più “componenti”, ovvero a diversi settori di intervento nell’ambito di quell’area; nell’ambito poi del singolo componente di ogni missione, si individuano puntuali investimenti da finanziare.

Si controverte di un finanziamento da assegnare per un investimento che fa parte della Componente 1 “economia circolare e agricoltura sostenibile” a sua volta parte della Missione 2, “rivoluzione verde e transizione ecologica”, e precisamente dell’Investimento 1.2, destinato a finanziare progetti “faro” di economia circolare, ovvero progetti intesi a promuovere l’utilizzo di tecnologie e processi ad alto contenuto innovativo, in particolare per il riciclo dei tessili.

In concreto, le risorse relative sono state assegnate con il D.M. 28 settembre 2021 n. 397 dell’allora Ministero della transizione ecologica (doc. 1 I grado ricorrente appellata).

Questo decreto, in particolare, prevede la successiva emanazione di quattro avvisi, ovvero bandi, attraverso i quali assegnare, con procedura ad evidenza pubblica, una serie di finanziamenti a fondo perduto per progetti rientranti in varie aree tematiche, denominate “linee di intervento”.

Nel caso di specie, rileva l’avviso relativo alla “linea di intervento D”, concernente la “infrastrutturazione della raccolta delle frazioni di tessili pre-consumo e post consumo, ammodernamento dell’impiantistica e realizzazione di nuovi impianti di riciclo delle frazioni tessili in ottica sistemica cd. “Textile Hubs”” (doc. 4 in I grado ricorrente appellata, avviso).

Questo avviso, denominato “M2C.1.1 I 1.2 - Linea d’intervento D” prevede per quanto qui interessa all’art. 5 comma 1 che: “ Il finanziamento è concesso nella forma del contributo a fondo perduto per la realizzazione di progetti “faro” volti all’ammodernamento (anche con ampliamento di impianti esistenti) e alla realizzazione di nuovi impianti per l’infrastrutturazione della raccolta delle frazioni di tessili pre-consumo e post consumo, l’ammodernamento dell’impiantistica e la realizzazione di nuovi impianti di riciclo delle frazioni tessili in ottica sistemica cd. “Textile Hubs ”.

Lo stesso art. 5 prevede al comma 2 che: “ Il contributo massimo erogabile per ciascuna proposta seguirà le modalità previste dall’articolo 47, commi 8 e 9 del GBER, come modificato dal regolamento della Commissione 2021/1237/UE. In particolare, l’ammontare del contributo non potrà superare il 35 % dei costi ammissibili ”.

L’art. 6 dell’avviso prevede poi che, a pena di inammissibilità, le proposte debbano rispettare tutta una serie di requisiti, fra i quali rileva ai fini del decidere quello di cui alla lettera f), ovvero “ rispettare le condizioni di cui all’articolo 47 del GBER ”.

Ancora, l’art. 14 dell’avviso prevede, al comma 5, che le spese ammissibili a finanziamento siano quelle dettagliate nel relativo allegato 2.

L’allegato 2 all’avviso, sempre per quanto rileva ai fini del decidere, indica fra le spese ammissibili - alla lettera a) le spese “ relative all’acquisto del suolo aziendale … ammesse nel limite del 10 per cento dell'investimento complessivo del progetto ”;

- alla lettera b) le spese “ relative ad opere murarie … ammissibili nella misura massima del 30 per cento dell'importo complessivo degli investimenti per ciascuna proposta… ”.

Infine, l’art. 21 dell’avviso al comma 2 stabilisce che: “ Ogni eventuale modifica o integrazione all’avviso sarà pubblicata sul sito web del MiTE. I proponenti saranno tenuti ad attenersi alle eventuali modifiche pubblicate ” (per tutto ciò, cfr. doc. 4 in I grado ricorrente appellata, cit.).

Come è noto, GBER è l’acronimo di General Block Exemption Regulation, e indica il regolamento dell’Unione Europea 651/2014 del 17 giugno 2014 che stabilisce entro quali limiti i finanziamenti pubblici alle imprese non ricadono nel generale divieto di aiuti di Stato previsto dall’ordinamento europeo.

Per quanto qui interessa l’art. 47 del GBER ammette, a condizioni che esso stesso specifica, gli aiuti “agli investimenti per l'uso efficiente delle risorse e per la circolarità”.

In particolare, al comma 7 dell’art. 47 nel testo vigente all’epoca dei fatti di causa, era previsto che “ I costi ammissibili corrispondono ai costi d'investimento supplementari necessari per realizzare un investimento che conduca ad attività di riciclaggio o riutilizzo rispetto a un processo tradizionale di attività di riutilizzo e di riciclaggio di analoga capacità che verrebbe realizzato in assenza di aiuti ”.

Al comma 8 dello stesso articolo, sempre nel testo vigente all’epoca dei fatti, era poi previsto, per quanto rileva ai fini del decidere, che “ L'intensità di aiuto non supera il 35% dei costi ammissibili ”.

La ricorrente appellata, impresa del settore, ha ritenuto di presentare domanda ai sensi del descritto avviso M2C.1.1 I 1.2 - Linea d’intervento D, per finanziare la costruzione, in Comune di Prato, di un nuovo impianto di selezione delle frazioni tessili pre e post consumo – in termini comuni, dei rifiuti di lavorazione dei vestiti e dei vestiti usati - con una tecnologia asseritamente innovativa (doc. ti 6 e 7 in I grado ricorrente appellata, domanda e relazione tecnica di accompagnamento).

In base ai provvedimenti del Ministero 29 dicembre 2022 n. 212 e 31 gennaio 2023 n. 60 di cui in epigrafe, la ricorrente appellata è effettivamente entrata in graduatoria ed ha ricevuto l’assegnazione di un contributo, in misura però inferiore a quanto a suo parere le sarebbe spettato (doc. ti A e B in I grado ricorrente appellata).

Contro questi provvedimenti, l’impresa ha proposto il ricorso di I grado.

Nel corso del relativo giudizio, l’amministrazione, con il successivo provvedimento 4 settembre 2023 n. 259, ha ritenuto di ricalcolare i contributi concedibili (doc. C in I grado ricorrente appellata), liquidando a favore della ricorrente appellata un importo di € 855.591,53 ancora inferiore sia a quanto inizialmente riconosciuto, ovvero ad € 2.020.597,82, sia a quanto ritenuto dovutole dall’interessata, ovvero ad € 3.509.298,29.

A fronte di questo decreto di rettifica, la ricorrente appellata ha poi sottoscritto un atto d’obbligo 2 novembre 2023 prot. n. 49524, in cui, nella sostanza, ha accettato “il quadro economico delle spese ammissibili, come rideterminato in seguito ai criteri e limiti identificati nell’allegato 2 “Spese Ammissibili “dell’avviso del 15 ottobre 2021” con le cifre ivi indicate (doc. 3 amministrazione appellante, p. 9)

Parallelamente, contro il provvedimento 4 settembre 2023 n. 259 l’impresa ha proposto motivi aggiunti, contestando in sintesi non i valori assoluti del quadro economico, come si è detto risultanti dall’atto d’obbligo, ma la metodologia di calcolo del contributo concedibile, che a suo dire sarebbe errata ed ha portato a determinare il contributo nella misura inferiore indicata.

In dettaglio, l’impresa ha ragionato così come segue. Come premessa, ha considerato il proprio calcolo dei costi ammissibili e del contributo che a suo avviso risulterebbe come a lei spettante, come da tabella riportata a p. 15 dei motivi aggiunti e, in via riassuntiva, a p. 5 dell’appello incidentale.

In questo prospetto, l’investimento complessivo è la cifra che l’impresa prevede di spendere effettivamente; l’investimento analogo è quello corrispondente al “processo tradizionale di attività di riutilizzo e di riciclaggio” di cui all’art. 47 comma 7 del GBER; la differenza fra i due è l’investimento supplementare, l’impresa ritiene di avere diritto al 35% di quest’ultimo.

In particolare, l’impresa ritiene di avere rispettato il doppio limite previsto dal bando, che come si è detto pone un tetto del 10% alle spese ammissibili per l’acquisto del suolo e del 30% alle spese per opere murarie, perché riferisce queste percentuali al rapporto fra il totale dell’investimento complessivo e il corrispondente valore dell’investimento supplementare per ciascuna delle due voci.

Viceversa, ed è quanto l’impresa censura, la commissione ha ragionato in modo diverso, e ha considerato questo doppio limite come tetto massimo alle spese ammissibili per l’acquisto del suolo e per le opere murarie calcolato come percentuale dell’investimento complessivo. In altre parole, per la commissione non sono ammissibili per l’acquisto del suolo spese superiori al 10% dell’investimento complessivo e per le opere murarie superiori al 30% dell’investimento complessivo.

Pertanto, prendendo a riferimento il quadro economico delle spese ammissibili come determinato nell’atto d’obbligo 2 novembre 2023, il calcolo compiuto dalla commissione diventa quello esposto a p. 20 dei motivi aggiunti cui si rinvia (si veda altresì lo schema di atto d’obbligo depositato in primo grado in data 2 gennaio 2024 da LI Servizi Ambientali s.p.a.).

Come si vede, il totale corrisponde al contributo da ultimo riconosciuto; le spese ammissibili per l’acquisto del suolo sono fatte pari al 10% dell’investimento complessivo e le spese ammissibili per le opere murarie al 30% dell’investimento complessivo stesso. Ciò per la prima voce genera un componente di segno negativo nel calcolo del contributo, perché la voce “acquisto del suolo” ricalcolata viene ad essere inferiore alla corrispondente voce dell’investimento analogo, e ciò genera un investimento supplementare negativo.

A dire della ricorrente appellata invece, la commissione, fermi i valori accettati nell’atto d’obbligo per l’investimento complessivo, avrebbe dovuto riparametrare i valori dell’investimento analogo, e quindi determinare un contributo superiore, pari ad € 2.712.862,99 (motivi aggiunti, p. 21).

Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso principale ed accolto ai sensi di quanto subito si dirà il ricorso per motivi aggiunti, con la motivazione che ora si riassume.

Preliminarmente, il T.a.r. ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso principale, dato che i provvedimenti con esso impugnati sono stati sostituiti dal decreto 259/2023, impugnato con i motivi aggiunti.

Sempre in via preliminare, il T.a.r. ha respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti in quanto, in tesi, tardivamente proposto rispetto alla pubblicazione sul sito web del Ministero del decreto 259/2023. In base all’istruttoria svolta sul punto, il T.a.r. ha infatti appurato che il provvedimento stesso non era stato in alcun modo comunicato all’impresa; ciò posto, ha ritenuto la pubblicazione sul sito inidonea a far decorrere i termini di impugnazione, perché non prevista dalla legge.

Nel merito, il T.a.r. ha poi accolto il ricorso per motivi aggiunti.

In primo luogo, ha ritenuto che l’amministrazione, nel riparametrare il contributo ritenuto assegnabile, sarebbe “intervenuta unilateralmente sulla proposta della società ricorrente, senza procedere – in spregio al principio di leale collaborazione ed alle previsioni del bando – ad alcuna forma di interlocuzione” (motivazione, § 12.1), in assenza di una norma che le permettesse di far ciò.

In secondo luogo, il T.a.r. ha ritenuto comunque illogico che l’amministrazione, nel riparametrare il contributo, sia intervenuta solo sulla proposta della ricorrente e non abbia invece operato una “corrispondente riparametrazione di quelle medesime voci di costo così come quantificate dalla società … per l’investimento analogo”, producendo così il “risultato paradossale per cui, a fronte di una spesa oggettiva da sostenere per l’acquisto del suolo aziendale, il finanziamento in concreto riconosciuto al proponente è stato pari ad una cifra negativa (dunque non già da finanziare, ma da 'restituire' all'Amministrazione, in termini di erosione del contributo complessivamente erogato)” (motivazione, § 12.2).

Viceversa, il T.a.r. ha ritenuto non condivisibile la tesi proposta dalla ricorrente come sopra, per cui il tetto del 10% alle spese ammissibili per l’acquisto del suolo e del 30% alle spese per opere murarie si dovrebbe calcolare come rapporto fra il totale dell’investimento complessivo e il corrispondente valore dell’investimento supplementare per ciascuna delle due voci (motivazione, § 12.4).

In conclusione, il T.a.r. ha ritenuto invece che il Ministero avrebbe dovuto:

“a) più correttamente ed in coerenza con il bando (art. 13, comma 3), interloquire con la società proponente in sede istruttoria - di valutazione delle proposte ritenute ricevibili dal R.U.P. ed ammissibili dalla stessa Commissione - chiedendo chiarimenti circa il rispetto delle soglie massime fissate dall’allegato 2 dell’Avviso;

b) disattesa tale facoltà del bando o comunque non rinvenendo alcuna soluzione in fase istruttoria, intervenire a valle sull’investimento supplementare, in sede di quantificazione dei contributi ammissibili a mezzo del decreto di concessione dei contributi – questo sì di competenza del Ministero intimato – riducendo l’importo dell’investimento ammissibile per la singola voce di costo fino alla concorrenza del tetto, nel rispetto delle disposizioni dell’Avviso” (motivazione, § 12.7).

La società, con diffida del 21 novembre 2024 (doc. 4 appello) ha chiesto l’esecuzione della sentenza.

Contro questa sentenza, il Ministero ha proposto impugnazione, con appello che contiene tre motivi, come segue, e propone altresì domanda cautelare, dato il pericolo nel ritardo derivante dalla suddetta diffida.

Con il primo di essi, ripropone l’eccezione di irricevibilità dei motivi aggiunti di I grado in quanto tardivamente proposti. Premette in fatto che l’atto impugnato è stato pubblicato sul sito web del Ministero il giorno 4 settembre 2023 (doc. ti prodotti dall’amministrazione in I grado il 28 febbraio 2024) e che il ricorso è stato notificato il giorno 11 dicembre 2023. A suo dire, la pubblicazione sul sito sarebbe idonea a far decorrere i termini, in forza dell’art. 21, comma 2, dell’avviso come sopra riportato e dell’art. 21- bis della l. 7 agosto 1990 n. 241, per cui l’amministrazione, ove la comunicazione individuale sia impossibile o eccessivamente gravosa per il numero dei destinatari, può stabilire forme idonee alternative di pubblicità.

Con il secondo motivo, deduce violazione del principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, in quanto il contraddittorio procedimentale prescritto dal Giudice di I grado non troverebbe corrispondenza nel motivo di impugnazione dedotto, che si limita a contestare la metodologia di calcolo seguita, non la mancanza del contraddittorio stesso.

Con il terzo motivo, sostiene infine che il calcolo svolto dall’amministrazione sarebbe corretto.

L’impresa ha resistito, con atto 9 dicembre e memoria 10 dicembre 2024, in cui ha chiesto che l’appello e la domanda cautelare siano respinti, sostenendo in particolare che la censura di violazione del corretto procedimento sarebbe implicita in quella di illogicità del risultato.

All’esito della camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024, la Sezione ha accolto la domanda cautelare.

In data 30 dicembre 2024 LI Servizi Ambientali s.p.a. ha proposto appello incidentale per chiedere la riforma della sentenza nella parte in cui non ha accolto il criterio di calcolo proposto (cfr. paragrafo 12.4 e ai parr. 12.6-12.8).

Ha dedotto un unico motivo così rubricato “ Error in iudicando e in procedendo per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 47 e 56 sexies, Regolamento UE 17 giugno 2014, n. 651 (GBER); del d.m. 28 settembre 2021, n. 397; degli artt. 3, 5, 13 e 14 (comma 5) dell’Avviso M2C.1.1I.2. del 15 ottobre 2021, successivamente modificato il 24 novembre 2021 e l’11 febbraio 2022, relativo alla Linea d’intervento ‘D’ della misura M2C1.1.I1.2 e dell’Allegato n. 2 all’Avviso stesso. ”.

In particolare critica la sentenza appellata nella parte in cui:

- ha ritenuto che la tesi della ricorrente “non può invece trovare condivisione lì dove si spinge ad individuare la base di calcolo – su cui applicare le intensità percentuali previste dall’Allegato 2 – non già all’interno dell’investimento supplementare (e, quindi, dei costi ammissibili come indicato dalla normativa europea), ma bensì nel rapporto tra investimento supplementare ed investimento complessivo”;

- ha ritenuto che la prospettazione di LI comportasse “un ingiustificato aumento dei costi ammessi a finanziamento” e che, seguendo la tesi dell’odierna appellante incidentale, “si avrebbe che una parte preponderante del contributo ammesso sia destinata a finanziare proprio gli elementi – come ad esempio l’acquisto del suolo – meno idonei ad assicurare innovazione e ammodernamento”, in asserito contrasto con la ratio del PNRR di superare lo “stato dell’arte”.

Infine, all’esito dell’udienza pubblica tenutasi in data 13 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

L’appello è fondato nei termini di seguito precisati.

Ed infatti la fase di merito non ha introdotto argomenti difensivi nuovi tali da indurre il Collegio ad un ripensamento dell’orientamento espresso in sede cautelare che deve pertanto essere integralmente confermato.

Ciò anche in considerazione della infondatezza dell’appello incidentale con cui la società appellata ha chiesto la riforma della sentenza nei capi e nei paragrafi in cui quest'ultima “ ha ritenuto che le soglie previste per le voci dell’investimento supplementare dall’Allegato n. 2 all’Avviso siano rapportate all’investimento supplementare totale, anziché all’investimento complessivo totale, confermando per il resto e integralmente la sentenza impugnata ” assumendo che le soglie percentuali limite di cui all’Allegato 2 dell’Avviso, rispettivamente del 10, del 30 e del 4 %, farebbero riferimento al rapporto tra la singola voce di investimento supplementare e il valore dell’investimento complessivo dell’intera proposta.

Il giudice di prime cure infatti ha escluso che il tetto di spesa ammesso andasse calcolato (oltre che come percentuale interna all’investimento complessivo - tesi ministeriale - anche) come rapporto tra investimento supplementare ed investimento complessivo (tesi della ricorrente), prospettando, invece, la necessità di applicare i limiti quantitativi dell’allegato 2 come percentuale interna all’investimento supplementare nel senso che per ciascuna singola voce di spesa, debba essere calcolato il costo ammissibile (i.e. l’investimento supplementare quale differenza tra l’investimento complessivo e l’investimento analogo dichiarati dal proponente) e la cifra così ottenuta – se non dovesse già rispettarli - debba poi essere riparametrata ai vincoli quantitativi richiesti dall’Avviso (10%, 30% e 4%) sul totale dell’importo complessivo degli investimenti ammissibili (cioè sul totale dell’investimento supplementare).

Osserva il Collegio che l’appello principale è fondato quanto al secondo ed al terzo motivo di gravame il che consente di assorbire il primo motivo relativo alla tempestività dei motivi aggiunti. Inoltre dalla fondatezza del terzo motivo dell’appello principale discende la infondatezza di quello incidentale che prospetta un distinto metodo di calcolo del finanziamento, incompatibile con quello applicato dal Ministero che il Collegio reputa essere quello corretto alla luce delle previsioni dell’avviso.

In particolare quanto al secondo motivo di appello, a semplice lettura dei motivi aggiunti, che contengono la domanda accolta in I grado, è evidente come la violazione di norme procedimentali non sia stata dedotta; la relativa censura non può poi, con altrettanta evidenza, ritenersi implicita nel motivo che censura la presunta illogicità dell’esito finale perché il carattere implicito della doglianza si pone in contrasto con il principio di specificità dei motivi di ricorso posta a presidio della necessità di garantire la esatta identificazione della causa petendi e quindi della stessa domanda di parte, necessaria a delimitare l’obbligo di pronuncia del giudice.

Quanto al terzo motivo, osserva il Collegio che l’avviso per cui è causa, nel momento in cui pone un tetto, ovvero un limite massimo, alle spese riconoscibili per le due voci di cui si è detto, ovvero per l’acquisto del suolo e per le opere murarie, afferma per implicito, ma inequivocabilmente, che la base di calcolo per il contributo assegnabile è un valore convenzionale, e non reale. Come correttamente affermato dal Giudice di I grado, ciò non è illogico, in quanto esprime una volontà, coerente con gli scopi dell’avviso, di incentivare l’investimento nella parte in cui esso denota avanzamenti tecnologici, e non nella parte, corrispondente appunto alle spese per il suolo e le opere murarie, in cui il contenuto innovativo è modesto o nullo.

Ciò posto, va ancora osservato che il quadro economico recante la riparametrazione delle spese ammissibili contenuto nell’atto d’obbligo 2 novembre 2023 (cfr. produzione di LI Servizi del 2 gennaio 2024 in primo grado), non è stato specificamente contestato, se non nel metodo prescelto dal MASE, non anche nel procedimento matematico di calcolo: sotto questo profilo, non risponde al vero che sulla proposta dell’impresa l’amministrazione sia intervenuta in via unilaterale poiché la riparametrazione si è resa necessaria per rispettare i limiti di spesa pervisti dall’allegato 2.

Posto che la base di calcolo è appunto quella di cui all’atto d’obbligo 2 novembre 2023, il testo dell’avviso, che riferisce il limite alle spese al 10 ovvero al 30 per cento “dell’investimento complessivo del progetto”, è chiaro nell’indicare che il calcolo va fatto con riguardo a quest’ultimo valore e non, come vorrebbe l’impresa appellata, rapportando il totale dell’investimento complessivo e il corrispondente valore dell’investimento supplementare, secondo una prospettazione ribadita con l’appello incidentale.

Ed infatti l’art. 14, comma 5, dell’Avviso rinvia all’Allegato 2 per la definizione delle spese ammissibili.

L’Allegato 2 prevede, per alcune delle voci di costo ammissibili, i seguenti limiti massimi:

a) ‘suolo impianto/intervento’, per cui “le spese relative all’acquisto del suolo aziendale sono ammesse nel limite del 10 per cento dell’investimento complessivo del progetto”;

b) ‘opere murarie e assimilate’, “ammissibili nella misura massima del 30 per cento dell’importo complessivo degli investimenti per ciascuna proposta”;

f) ‘spese per consulenze’, ammissibili “nella misura massima del 4% dell’importo complessivo della Proposta”.

L’Allegato fa dunque sempre riferimento all’investimento complessivo del progetto, criterio cui si è attenuto il Ministero.

L’istruttoria disposta dal T.a.r. in primo grado ha poi consentito di chiarire come il Ministero abbia concretamente assicurato il rispetto delle percentuali di spesa massima assentibili, previste dall’Allegato 2 dell’Avviso.

In particolare nella relazione istruttoria depositata in data 28 febbraio 2024, in osservanza dell’ordinanza n. 1675 del 2024, il Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile del MASE ha chiarito a p. 6 che “ ai sensi delle disposizioni di riferimento, come previste dall’Avviso e dall’Allegato 2 dello stesso, per il calcolo del contributo delle proposte riguardanti la Misura di investimento PNRR M2C.1.1I1.2, il totale dell’Investimento Complessivo delle singole proposte è stato riproporzionato al fine di rispettare l’intensità massima consentita per le seguenti voci di spesa:

A) Suolo impianto/intervento (max 10%)

B) Opere murarie e assimilate (max 30%)

F) Spese per consulenze (max 4%)

Detta ridefinizione del “totale Investimento Complessivo” è stata dunque effettuata per tutte le proposte in cui almeno una delle voci di spesa sopra richiamate è risultata eccedere le soglie di intensità massima suindicate.

Successivamente, è stato calcolato l’Investimento Supplementare, pari alla differenza tra il “totale

Investimento Complessivo ricalcolato” e il “totale Investimento Analogo dichiarato”.

Infine, il contributo massimo erogabile è stato calcolato applicando all’Investimento Supplementare

le intensità previste dal Regolamento GBER (35%). ”.

La riparametrazione dunque si è resa necessaria proprio per assicurare la finalità della misura di sostegno, evitando che una parte preponderante del contributo ammesso, venisse indebitamente destinata a finanziare proprio gli elementi – come, ad esempio, l’acquisto del suolo o le opere murarie – meno idonei ad assicurare innovazione e ammodernamento, in contrasto con l’Avviso e la ratio sottesa all’art. 47 GBER, che considera ammissibili i soli investimenti innovativi, idonei cioè a superare “lo stato dell'arte”, che vanno cioè oltre il processo tradizionale, con riferimento ad una specifica produzione industriale.

Per altro verso, l’ulteriore pretesa dell’impresa appellata, per cui l’amministrazione avrebbe dovuto riparametrare non solo i valori dell’investimento complessivo, ma anche quelli dell’investimento analogo, non può essere ritenuta corretta, perché come si è detto il primo valore, quello dell’investimento complessivo, è un valore convenzionale, costruito secondo una logica di premialità di specifiche voci di investimento, laddove il valore dell’investimento analogo, come tale non contestato, è invece un dato storico, tratto dalla realtà di quel tipo di impresa.

Emerge in conclusione la correttezza del metodo di calcolo applicato dall’amministrazione nel decreto 259/2023 e quindi l’infondatezza dei motivi aggiunti come pure dell’appello incidentale con cui la società appellata ha prospettato un diverso modello di calcolo.

Ne segue che la sentenza appellata deve essere riformata in parte, quanto alla dedotta violazione del contraddittorio procedimentale nonché quanto al criterio di calcolo applicato dal Ministero e confermata per il resto.

La particolarità della controversia, sulla quale non constano precedenti editi negli esatti termini, è giusto motivo per compensare le spese di fase.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, così provvede:

- respinge l’appello incidentale;

- accoglie l’appello principale e, in parziale riforma della sentenza appellata, respinge i motivi aggiunti proposti con il ricorso di primo grado;

- compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO