Pubblicato il 23/04/2025

N. 03488/2025REG.PROV.COLL.

N. 08744/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8744 del 2024, proposto da
Soc. Kostanza S.r.l., Di Segni OM Sas, Eredi di ER Sas di Di ER OV & C., Zinzeri del Souvenir S.a.s. di RC RA & Co., IE Anticoli, Pacifico Anticoli, OB Anticoli, Settimio Anticoli, BI Di Consiglio, Pacifico Di Consiglio, RC Di Porto, OM Di Segni, RT Di ER, OV Di ER, OM RA, BI GI, VI AS, DI AS, MA SA, RC SA, NE Panzieri, NN VO, MA PI, SS SI, IA AC, LA RM, TO RM, IA NO, BE NO, OB ZZ, LE NA, LO NA, NN NA, ID TE, MA Zarfati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Guglielmo Aldo Giuffrè, con domicilio eletto presso lo studio Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 17662/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Guglielmo Aldo Giuffrè e Michele Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Gli appellanti ricorrono per la riforma della sentenza TAR del Lazio, sez II ter, n 17662 del 14 ottobre 2024, indicata in epigrafe, che ha respinto il loro ricorso in ottemperanza per l’esecuzione della sentenza del medesimo TAR, Sez. II-stralcio, n. 15279 del 6 ottobre 2023.

Tale sentenza ha annullato le determinazioni con le quali l’Amministrazione Capitolina aveva delocalizzato le postazioni assegnate agli odierni appellanti per l’esercizio del commercio su area pubblica.

La sentenza, nel confermare “ il potere dell’Amministrazione di provvedere in ordine allo stesso oggetto dell’atto annullato ”, ha rimarcato l’espresso “ limite negativo di riesercizio nelle stesse caratterizzazioni di cui si è accertata l’illegittimità” , con la conseguente condanna della stessa Amministrazione a provvedere alla sollecita e corretta conclusione del procedimento di rilocalizzazione.

Secondo gli odierni appellanti, l’amministrazione non ha eseguito correttamente il giudicato di annullamento, poiché, anziché individuare in modo definitivo e stabile le nuove localizzazioni delle postazioni, ha via via prorogato le assegnazioni provvisorie.

Pertanto, gli appellanti hanno proposto ricorso al TAR, per l’esatta ottemperanza del giudicato, chiedendo anche l’accertamento della nullità, per quanto di loro interesse, della determinazione n. 4/24 del Municipio Roma I – Centro, riportante l’estratto del verbale n 3/24 della seduta del Consiglio municipale del 25 gennaio 2024, nella parte in cui il Consiglio ha deliberato di approvare, nell’ambito del piano del commercio 2023, una prima ricognizione delle postazioni su area pubblica nel I Municipio occupate in via provvisoria dagli appellanti quale “ base di partenza per la redazione del Piano del Commercio 2024 ”.

La decisione appellata ha respinto il ricorso, affermando che il giudicato di annullamento lascia all’amministrazione un ampio margine di apprezzamento in ordine alla concreta rilocalizzazione delle postazioni.

Gli originari ricorrenti contestano la sentenza impugnata, lamentando, in particolare, l’assenza di decisioni amministrative idonee a stabilire l’ubicazione delle postazioni commerciali, in conformità al giudicato di accoglimento, contemperando gli interessi pubblici perseguiti da Roma Capitale con i legittimi affidamenti degli operatori economici interessati.

L’appello è parzialmente fondato, per le ragioni di seguito illustrate.

2 – La controversia in esame concerne la complessa vicenda, oggetto di precedenti contenziosi, della rilocalizzazione delle postazioni di vendita su area pubblica attribuite agli attuali appellanti, i quali appartengono alla categoria professionale dei cosiddetti “ UR ”, noti anche come " ER " o " AR ”.

Gli UR , come rimarcato nell’atto di appello, costituiscono una importante e tradizionale categoria commerciale di venditori ambulanti, la cui attività è caratterizzata dalla specializzazione merceologica, concernente, in particolare, oggetti devozionali della religione cattolica e ricordi del pellegrinaggio a Roma.

Questa particolarissima attività di vendita assume un rilievo non solo economico, ma ha anche un apprezzato pregio di ordine storico e culturale, in quanto è esistente almeno a partire dall’Ottocento, come è attestato dalla legge regionale del Lazio n. 17/2016, ed è confermato dalla legge regionale 10 febbraio 2022, n. 1 ( Disciplina per la salvaguardia e la valorizzazione delle botteghe e attività storiche ), il cui articolo 6 ( Attività storiche di commercio su aree pubbliche ), la quale stabilisce quanto segue.

“ 1. La Regione sostiene il carattere di storicità delle attività di commercio su aree pubbliche anche di pregio e turistiche, compresa quella svolta dai cosiddetti urtisti, istituite, da almeno settanta anni o cinquanta anni nel caso delle città di fondazione, con appositi provvedimenti e svolte continuativamente, per il medesimo periodo e in modo documentabile, dagli stessi soggetti ricompresi negli elenchi nominativi o atti autorizzativi originari, loro discendenti o eredi, fermo restando quanto previsto dagli articoli 7 bis e 52 del d.lgs. 42/2004 e successive modifiche. ”

3 - Il TAR del Lazio, Sez. II-stralcio, adito dagli interessati, con la citata sentenza n. 15279 del 6 ottobre 2023, in accoglimento del ricorso proposto, aveva annullato le determinazioni, adottate da Roma Capitale, riguardanti la ricollocazione delle postazioni assegnate agli attuali appellanti.

Successivamente, tuttavia, l’amministrazione non adottava i provvedimenti necessari per attribuire agli interessati le originarie postazioni o, quanto meno, postazioni diverse, purché definitive ed idonee.

Pertanto, gli odierni appellanti venivano costretti ad operare a turno, in rotazione, su appena 1/5 delle 63 sedi originariamente concesse.

Con la Delibera CM n. 4 del 25 1 24 di Approvazione del Piano Municipale del Commercio 2023, nell’operare una ricognizione delle postazioni esistenti, Roma Capitale aveva inserito nell’elenco di cui all’Allegato A4 come postazioni “compatibili” degli “urtisti”, costituenti “ base di partenza per la redazione del Piano del Commercio 2024 ”, le medesime postazioni in cui gli stessi erano stati temporaneamente delocalizzati.

Gli appellanti, all’esito dei contatti intercorsi con l’amministrazione, avevano proposto ricorso davanti al TAR del Lazio, chiedendo la reintegrazione nei precedenti parcheggi, ma formulando anche proposte alternative di rilocalizzazione, con la richiesta di nomina di un commissario ad acta.

Roma Capitale si costituiva solo formalmente.

La sentenza appellata respingeva il ricorso in ottemperanza proposto dagli interessati, affermando che il giudicato non poneva in capo all’amministrazione l’obbligo di ripristinare i precedenti parcheggi, residuando un’ampia discrezionalità nella riedizione del potere.

4 – Con il ricorso in epigrafe, gli appellanti ripropongono e sviluppano le argomentazioni disattese dal TAR, al fine di far valere l’inottemperanza di Roma Capitale alla precedente decisione ormai passata in giudicato e di far, quindi, dichiarare la nullità della determinazione volta a consolidare i contestati nuovi posteggi provvisori nell’ambito del nuovo Piano del commercio, chiedendosi l’annullamento delle delibere impugnate e la nomina di un commissario per la individuazione di nuovi parcheggi idonei, salvo ripristinare le originarie postazioni alla stregua della vigente normativa, considerato il tempo ormai trascorso dalla decisione del TAR di annullamento della delocalizzazione dei posteggi.

5 – Roma Capitale si è costituita in giudizio, argomentando la non fondatezza del gravame, in quanto, a suo dire, la sentenza del T.A.R. n. 15279 del 16 ottobre 2023 è già stata ottemperata, mediante l’assegnazione dei nuovi posteggi attributi ai ricorrenti.

In via pregiudiziale, l’amministrazione ripropone l’eccezione di litispendenza, ex art. 39 c.p.c., già sollevata in primo grado, sostenendo che le determinazioni contestate nel giudizio di ottemperanza sono state impugnate con ricorso al TAR, iscritto n. 3498/2024.

Sul punto, tuttavia, gli appellanti controbattono, correttamente, che, trattandosi di giudizio di ottemperanza, sono scaduti i termini dimidiati per l’eventuale appello incidentale e che il TAR ha espressamente respinto l’eccezione di litispendenza con il giudizio RG n 3498/24, proposto dagli odierni appellanti dinanzi alla stessa Sezione II-ter, sicché Roma Capitale avrebbe dovuto eventualmente contestare nei termini la sentenza e non limitarsi a reiterare l’eccezione formulata in primo grado, senza muovere alcuna critica alla sentenza che l’ha respinta, lasciandola quindi passare in giudicato in parte qua .

Tale ultima deduzione è condivisibile: la questione della litispendenza non può essere riesaminata in questa sede, perché già risolta con decisione ormai passata in giudicato, peraltro condivisibile pienamente nei suoi contenuti.

6 – Nel merito, l’appello è parzialmente fondato.

La sentenza del TAR del Lazio n. 15279/2023 ha accertato l’illegittimità della determinazione amministrativa di revoca delle concessioni assegnate ai ricorrenti, rilevando la violazione delle garanzie partecipative al procedimento.

La pronuncia ha statuito che “ i ricorrenti hanno fornito in giudizio elementi – rilevanti ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2, legge 241/1990 – per contestare la determinazione dell’Amministrazione anche sotto i profili della adeguatezza del sito di destinazione e della proporzionalità della scelta nell’ottica del minor sacrificio del privato (sulla indicazione degli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento, si vedano tra le tante cfr. Consiglio di Stato sez. II, 12/05/2021, n.3730, sez. VI, 27/04/2020, n.2676); ciò, inoltre, senza che sul punto la Resistente abbia fornito qualsivoglia elemento chiarificatore. ”

La pronuncia ha poi aggiunto che “ Peraltro, stante il peculiare oggetto del procedimento (esercizio del commercio e scelta della relativa postazione per un determinato periodo di tempo), il contraddittorio procedimentale avrebbe dovuto tanto più essere garantito, al fine di salvaguardare gli interessi dei privati che, interloquendo, avrebbero potuto rappresentare le specifiche esigenze e le modifiche più opportune, fornendo alla Amministrazione preziose informazioni anche alla luce dei risultati dell’esperienza commerciale vissuta nel primo periodo della delocalizzazione (in questo senso, ancora in tema di delocalizzazioni, si veda Tar Lazio, sez. II Ter, sentenza n. 5850 dell’11.05.2022 e giurisprudenza ivi richiamata)”.

“Infine, a maggior ragione, la partecipazione procedimentale avrebbe dovuto essere assicurata in occasione della delocalizzazione definitiva, in quanto necessaria (oltre che doverosa) anche in considerazione del fatto che proprio l’esperienza nel tempo maturata in virtù della delocalizzazione temporanea medio tempore “vissuta” avrebbe potuto fornire all’Amministrazione utili elementi di valutazione, pure sotto il profilo delle garanzie previste dalla legge e richiamate nei motivi di censura, sulla equivalenza della nuova postazione. ”

A giudizio del collegio, il giudicato del TAR non ha una portata meramente formale, poiché l’accertata violazione procedimentale si accompagna anche alla indicazione degli elementi che, per il tramite della partecipazione, avrebbero imposto all’amministrazione di valutare le ragioni espresse dagli interessati, ponderando anche il rilievo del principio del legittimo affidamento.

Dunque, l’ottemperanza al giudicato impone non solo l’obbligo di consentire la partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo, così come affermato da Roma Capitale, bensì anche l’obbligo sostanziale di adottare un nuovo provvedimento che tenga conto, sulla base delle prospettazioni acquisite al procedimento, delle esigenze dei ricorrenti.

7 - A tale ultimo riguardo, occorre chiarire che il giudicato non attribuisce ai ricorrenti il diritto alla ricollocazione nelle originarie postazioni.

D’altro canto, neppure il rinvio al “carattere storico” delle loro attività, e al riconoscimento normativo della loro protezione rafforzata, potrebbe implicare il riconoscimento di un diritto degli appellanti all’automatico mantenimento delle precedenti postazioni, posto che la tutela storico-culturale e di paesaggio urbano dei tratti identitari del Territorio giammai può risolversi nell’astratto vincolo di una sua immodificabilità assoluta, in alcun modo parametrato alla considerazione del rinnovarsi delle medesime esigenze civili, sociali ed economiche che portarono, nel corso della storia, alla sua odierna configurazione. Non può pertanto essere disconosciuta la potestà pubblica, ovverosia il potere-dovere di Roma Capitale, quale ente esponenziale della Comunità radicata sul territorio secondo un principio di rappresentanza democratica, di disciplinare e conformare le attività economiche su area pubblica in relazione alle mutevoli esigenze di interesse pubblico generale legate alla sicurezza e alla qualità di vita della Comunità e alle sue esigenze di mobilità urbana, mediante l’esercizio di un potere programmatorio connotato da ampi margini di discrezionalità.

8 – Peraltro, dal giudicato deriva senz’altro l’obbligo dell’amministrazione di rinnovare le proprie valutazioni in ordine alla destinazione dei nuovi siti in cui gli operatori potranno esercitare la vendita.

Tali valutazioni devono condurre a determinazioni chiare, puntuali e definitive e non possono certamente risolversi in decisioni provvisorie, prorogate nel tempo.

In altri termini, se il giudicato non contiene vincoli di contenuto riguardanti i criteri relativi alla collocazione delle postazioni, è tuttavia palese come l’effetto conformativo della sentenza implichi l’obbligo di concludere il procedimento di definitiva ricollocazione delle postazioni.

9 – In tal senso, la determinazione n. 4/24 del Municipio Roma I Centro e gli altri atti impugnati, anziché dare attuazione al giudicato amministrativo nei termini indicati, come sopra ricostruiti, per il loro carattere provvisorio, risultano inidonei a dare completa attuazione alle statuizioni della sentenza del TAR, generando un ulteriore pregiudizio per i ricorrenti mediante una ricollocazione provvisoria - ma tendente a divenire definitiva - parziale, residuale rispetto agli altri usi privati delle medesime aree pubbliche non attenta alla indicata necessaria ponderazione fra i diversi interessi sottesi all’intervento pubblico in esame.

10 – L’appello deve essere pertanto parzialmente accolto, nella sola parte in cui l’amministrazione di Roma Capitale, nel rideterminarsi in ordine alla ricollocazione delle postazioni dei ricorrenti, conseguenti alla scelta di una rinnovata pianificazione degli usi commerciali degli spazi pubblici, non assuma determinazioni idonee a definire in modo certo e stabile le ubicazioni delle attività di vendita svolte dai ricorrenti stessi.

L’obbligo dell’amministrazione di individuare adeguate postazioni di vendita non preclude, evidentemente, il potere di assegnare sistemazioni provvisorie, debitamente correlate a ragioni di interesse pubblico, non derivanti da ritardi o inadempienze degli stessi soggetti pubblici.

In tale ambito, pertanto, mentre sono plausibili soluzioni temporanee correlate a particolari esigenze, quali, ad esempio, eccezionali misure di sicurezza o comunque funzionali all’efficace e regolare svolgimento del Grande Giubileo del 2025, non apparirebbero compatibili con il giudicato ulteriori dilazioni o ritardi basati sull’asserita difficoltà di concludere nei termini prescritti i procedimenti pianificatori e regolamentari pertinenti.

11 - In tale contesto, quindi, va ordinato all’amministrazione appellata di determinarsi, in modo definitivo, sulla collocazione delle postazioni commerciali dei ricorrenti, all’esito di procedure conformi al paradigma legale di cui alla legge n. 241/1990, con particolare riguardo al rispetto delle garanzie procedimentali degli interessati, da concludere entro il termine di quattro mesi decorrenti dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, attesa la necessità che i competenti uffici di Roma Capitale provvedano in contraddittorio con gli odierni appellanti e con le altre categorie interessate.

12 –La novità della fattispecie contenziosa giustifica la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie parzialmente il ricorso per l’ottemperanza della sentenza del medesimo TAR, Sez. II-stralcio, n 15279 del 6 ottobre 2023.

Per l’effetto, ordina all’amministrazione appellata di assumere le determinazioni indicate in motivazione entro il termine di quattro mesi, decorrente dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

RC Lipari, Presidente

BI Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	RC Lipari

IL SEGRETARIO