Pubblicato il 31/01/2025

N. 00789/2025REG.PROV.COLL.

N. 07771/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 7771 del 2024, proposto da
IN s.r.l. soc. unin., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Daniele Turco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Guardia di Finanza Comando Generale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Eota - European Organisation for Technical Assessment, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Opilio e Marco Iannacci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Laura Opilio in Roma, via Agostino Depretis, 86;
Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, Guardia di Finanza - Nucleo Speciale Beni e Servizi di Roma Gruppo Anticontraffazione e Sicurezza Prodotti, Guardia di Finanza - Nucleo Operativo Economico Finanziario di Reggio Emilia Gruppo Tutela Finanza Pubblica, non costituiti in giudizio;

nei confronti

RR NI s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

dell’ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 04261/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Guardia di Finanza Comando Generale, nonché di Eota - European Organisation for Technical Assessment;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la propria ordinanza n. 4197 dell’8 novembre 2024;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Daniele Turco e Marco Iannacci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Col ricorso di primo grado, integrato da sei successivi motivi aggiunti, la IN s.r.l. ha impugnato una pluralità di atti del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e di altre amministrazioni delegate o competenti ad effettuare controlli sulla società e sua attività, in relazione agli accertamenti, segnalazioni e determinazioni adottate in ordine alla corretta collocazione sul mercato europeo, con marcatura CE, di un prodotto realizzato dalla stessa IN ( i.e. , una rete paramassi) a fronte del relativo European Technical Assessment-ETA (cioè la valutazione tecnica europea) e dell’ambito applicativo coperto dal relativo documento (cd. “European Assessment Document-EAD”).

In tale contesto, col sesto ricorso per motivi aggiunti, qui in rilievo, la ricorrente impugnava il provvedimento del 1° agosto 2024 con cui il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici aveva diffidato la IN dall’utilizzo della marcatura CE su alcuni prodotti (in specie, gabbioni e materassi) e disposto il differimento dell’istanza d’accesso proposta dalla stessa IN; su tale ultimo profilo la ricorrente avanzava domanda ai sensi dell’art. 116, comma 2, Cod. proc. amm. I motivi aggiunti erano corredati anche da istanza cautelare.

2. Con l’ordinanza n. 4261 del 2024, il Tribunale amministrativo per il Lazio, pronunciando nella resistenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonché del Comando Generale della Guardia di Finanza, respingeva l’istanza cautelare ritenendo l’insussistenza di adeguate ragioni di fumus , atteso che la nota del 1° agosto 2024 risultava congruamente motivata sulla base delle plausibili risultanze tecniche compendiate in una comunicazione dell’EOTA-European Organisation for Technical Assessment, non sostituibili dalla valutazione del Tar. In relazione alla domanda d’accesso, il giudice di primo grado dava conto che lo stesso era stato ritualmente differito dall’amministrazione in pendenza del relativo procedimento.

3. Avverso tale ordinanza la IN ha proposto appello cautelare ex art. 62 Cod. proc. amm., nell’ambito del quale ha censurato anche la pronuncia del Tar in ordine all’istanza d’accesso, dolendosi del fatto che il giudice di primo grado si fosse pronunciato sulla stessa in camera di consiglio cautelare, senza rispettare i termini del rito ex art. 116 c.p.a.

Di qui l’invocata riforma dell’ordinanza in parte qua , con riproposizione dell’istanza per l’accesso; deduce al riguardo l’appellante error in procedendo : violazione e falsa applicazione degli artt. 116, comma 2, e 87, comma 2 e 3, Cod. proc. amm.; eccesso di potere per difetto, erroneità e travisamento dei fatti e dei presupposti; difetto di istruttoria e grave carenza motivazionale; irragionevolezza; illogicità manifesta; perplessità; omessa pronuncia; error in iudicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 9 d.P.R. n. 184 del 2006; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 d.m. n. 292 del 2001; violazione e falsa applicazione degli artt. 22 ss. l. n. 241 del 1990; violazione del diritto di accesso agli atti e ai documenti detenuti dalla pubblica amministrazione.

4. Resistono al gravame il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Comando Generale della Guardia di Finanza, nonché l’Eota-European Organisation for Technical Assessment.

5. Con ordinanza n. 4197 del 2024, questa V Sezione si è pronunciata sull’istanza cautelare respingendo l’appello all’uopo proposto dalla IN.

Al contempo, l’ordinanza ha disposto il mutamento del rito ex artt. 87 e 116 Cod. proc. amm. in relazione alle doglianze afferenti all’istanza d’accesso ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm., per la cui trattazione ha fissato nuova camera di consiglio.

6. Alla conseguente camera di consiglio del 16 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Col terzo motivo di gravame, qui in rilievo, l’appellante si duole del fatto che il giudice di primo grado si è pronunciato sulla domanda per l’accesso ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm. all’esito della camera di consiglio cautelare, senza rispettare i termini del rito ex art. 116 Cod. proc. amm.

Nel merito, il Tar sarebbe incorso in errore nel ritenere la “ritualità” del differimento dell’istanza d’accesso, considerato che l’unico procedimento pendente è proprio quello che ha avuto avvio nell’ottobre 2020, non avendo la vicenda censurata col sesto ricorso per motivi aggiunti un’autonomia sua propria.

In tale contesto, l’appellante ripropone l’istanza sull’accesso, censurando il differimento disposto dall’amministrazione in quanto non motivato in relazione ad alcuna delle categorie ex art. 24 l. n. 241 del 1990, e senza indicare una durata dello stesso.

Inoltre il provvedimento dell’1 agosto 2024 sarebbe già immediatamente lesivo e connotato dal carattere della definitività, sicché non vi sarebbe alcuna valida ragione per poter differire l’accesso, non potendo l’amministrazione invocare alcuna pendente istruttoria al riguardo. Ciò tanto più se si considera che l’istanza attiene alle contestazioni su un determinato prodotto ( i.e. , la rete paramassi) ben distinto da quelli ( i.e. , gabbione e materasso) cui l’amministrazione parrebbe far riferimento nell’ambito della nuova e ulteriore attività amministrativa richiamata.

Di qui l’illegittimità del differimento disposto, peraltro in relazione a un’istanza avanzata dalla IN anche ai sensi dell’art. 5 d.lgs. n. 33 del 2013.

1.1. Il motivo è fondato e va accolto, nei termini e per le ragioni che seguono.

1.1.1. Come anticipato in narrativa, viene in rilievo nella presente sede il solo terzo motivo di gravame proposto dalla IN avverso l’appellata ordinanza che ne ha, fra l’altro, respinto la domanda ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm. a fronte del differimento dell’istanza d’accesso avanzata dalla stessa IN all’amministrazione.

Come noto, in termini generali il contenuto della statuizione giudiziale va ricavato congiuntamente dal dispositivo del provvedimento giudiziale e dalla relativa motivazione, nella parte in cui la stessa riveli l’effettiva volontà del giudice (cfr. Cass., II, 21 agosto 2024, n. 24867; VI, 10 ottobre 2017, n. 24600).

Nel caso di specie, non v’è dubbio che il giudice abbia percepito la proposizione da parte della ricorrente della domanda d’accesso, della quale dà conto nella motivazione, in specie affermando: “ Considerato che, quanto alla domanda di accesso ”, “ lo stesso è stato ritualmente differito dall’amministrazione, in pendenza della definizione del relativo procedimento ”.

In tale contesto, deve ritenersi che il capo d’ordinanza inerente a tale domanda equivalga a effettiva trattazione della stessa, nella specie con adozione di relativa decisione di rigetto: il giudice, infatti, al di là del fatto di non disporre alcun accoglimento della domanda, chiaramente predica una “ ritualità ” (dunque, legittimità) del differimento dell’istanza da parte dell’amministrazione “ in pendenza della definizione del relativo procedimento ”, così mostrando di valutare nel merito (ai fini della “ domanda di accesso ” avanzata in giudizio dalla ricorrente) l’azione dell’amministrazione al riguardo, e di ritenerla legittima.

Il che equivale effettivamente a rigetto della domanda d’accesso, quantunque il dispositivo dell’ordinanza faccia riferimento alla sola “ domanda cautelare ”; diversamente, il capo dell’ordinanza inerente all’accesso sarebbe privo di effetti e significato proprio, in contrasto con il canone ermeneutico della conservazione, di cui all’art. 1367 Cod. civ. (ciò in un contesto, peraltro, in cui il giudice di primo grado non fissava autonoma camera di consiglio per la trattazione dell’accesso).

Alla luce di ciò, l’ordinanza appellata presenta dunque una duplice natura, al contempo di rigetto dell’istanza cautelare, e di reiezione della domanda d’accesso ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm.

Tale seconda statuizione, di cui nella presente sede ci si occupa, va tuttavia riformata, essendo condivisibili le doglianze in rito formulate dall’appellante.

Ai sensi dell’art. 87, comma 2, lett. c) , Cod. proc. amm., ai giudizi in materia d’accesso si applica il procedimento in camera di consiglio, e il che vale anche per l’istanza proposta in corso di causa ai sensi dell’art. 116, comma 2, Cod. proc. amm. laddove il giudice ritenga di trattarla e deciderla separatamente, considerato al riguardo il carattere unitario del rimedio, semplicemente declinabile nella sua distinta forma autonoma (art. 116, comma 1, Cod. proc. amm.) od incidentale (Cons. Stato, Ad. plen., 24 gennaio 2023, n. 4).

Nei giudizi soggetti a rito camerale, a norma dell’art. 87, comma 3, Cod. proc. amm. « La camera di consiglio è fissata d’ufficio alla prima udienza utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate ».

Nel caso di specie, il ricorso per motivi aggiunti contenente l’istanza ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm. è stato notificato in data 6 agosto 2024, sicché - anche a voler prescindere dal termine per la costituzione delle altre parti, in relazione a un’istanza proposta in corso di causa (ma tale ricorso costituiva d’altra parte il primo atto notificato all’Eota) - la camera di consiglio celebrata in data 11 settembre 2024 non era comunque rispettosa neanche del termine dilatorio di trenta giorni, considerata la sospensione feriale di cui all’art. 1 legge n. 742 del 1969, derogata per i soli procedimenti cautelari, ex art. 5 l. n. 742 del 1969.

Il che implica la necessaria riforma in parte qua dell’ordinanza impugnata, con conseguente rimessione della causa sull’accesso al primo giudice, a norma dell’art. 105, comma 1, Cod. proc. amm., stante la lesione del diritto di difesa verificatasi - anche in danno della IN, che ha subito una compressione delle proprie attività e prerogative difensive - in conseguenza della celebrazione della camera di consiglio anteriormente al termine di legge (sul concetto di “lesione del diritto di difesa”, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 30 luglio 2018, n. 10 e 11, recentemente richiamate anche da Id., 20 novembre 2024, n. 16), in sostanza con decisione di merito sull’istanza d’accesso assunta dal Tar in sede cautelare.

2. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va accolto e, in riforma dell’ordinanza impugnata, l’istanza d’accesso ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm., va rimessa davanti al giudice di primo grado.

2.1. La peculiarità della fattispecie e la complessità di alcune delle questioni trattate, nonché l’esito delle distinte fasi cautelare e di merito, giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte l’ordinanza impugnata e rimette parzialmente la causa al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, come in motivazione;

Compensa integralmente le spese fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Alessandro Maggio

IL SEGRETARIO