Pubblicato il 24/03/2025

N. 02437/2025REG.PROV.COLL.

N. 06322/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6322 del 2024 proposto da -OMISSIS--OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati -OMISSIS-Ceceri, Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Luiss - Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli, non costituita in giudizio;
DISCO LAZIO - Ente Regionale per il diritto allo studio e alla conoscenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Disco Lazio - Ente Regionale per il Diritto Allo Studio e Alla Conoscenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il Cons. Raffaello Sestini e udito per le parti l’avvocato Daniele Vagnozzi per delega dell'Avvocato Antonio Nardone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il ricorrente in appello Dott. -OMISSIS--OMISSIS- è un ex studente della Libera Università degli Studi Sociali Guido Carli (LUISS), dove si è laureato nel 2017. Nell’anno accademico 2015/2016 è risultato vincitore della borsa di studio predisposta dall’Ente per il diritto agli studi universitari nel Lazio -DISCO LAZIO, che il 27 novembre 2015, con determinazione direttoriale n.1279, ha approvato le graduatorie definitive.

Il 4 agosto 2016 il ricorrente ha potuto usufruire dei benefici economici attraverso un assegno bancario erogatogli dall’Ente Regionale DISCO LAZIO. Una tale modalità di erogazione del beneficio è conseguita alla mancata comunicazione, da parte dell’interessato, delle proprie coordinate bancarie.

Tale comunicazione era prevista a pena di decadenza dall’art. 23 del bando, secondo cui “… gli interessati destinatari della borsa di studio devono comunicare entro 6 mesi dalla data di pubblicazione della graduatoria da cui risulta attribuito lo stato di “vincitore” di borsa di studio… le proprie coordinate bancarie pena la decadenza dal beneficio ”.

Tuttavia, solo il 30 gennaio 2018, con determinazione direttoriale n. 126, è stato adottato dall’Ente Regionale un provvedimento comportante la decadenza dal beneficio della borsa di studio, e del suddetto provvedimento il ricorrente è venuto a conoscenza solo nel marzo del 2019, tramite comunicazione della LUISS giunta a quasi 2 anni sia dalla scadenza del termine semestrale per la comunicazione delle coordinate bancarie, sia dalla data del ricevuto pagamento.

2. Il ricorrente ha impugnato tale provvedimento davanti al TAR del Lazio, contestando la legittimità dell’applicazione delle disposizioni del bando per l’assegnazione delle borse di studio (artt. 15 e 23), secondo le quali ciascun vincitore della borsa di studio avrebbe dovuto comunicare, entro 6 mesi dalla pubblicazione della graduatoria, le proprie coordinate bancarie a pena di decadenza dal beneficio.

2.1. Infatti, con riferimento al caso di specie, la mancata comunicazione delle coordinate bancarie non aveva inciso sull’erogazione del contributo: pertanto non sarebbe stato rispondente a parametri di logicità e di proporzionalità sanzionare, con la radicale decadenza dal beneficio, il mancato rispetto di un adempimento formale che non aveva in realtà impedito di procedere all’erogazione del beneficio riconosciuto al ricorrente.

La revoca del beneficio dopo che lo stesso era già stato concretamente erogato avrebbe quindi determinato la violazione del principio di proporzionalità, che impone all’amministrazione di selezionare il mezzo che incide meno negativamente nella sfera del singolo fra quelli attivabili per conseguire il raggiungimento dell’obiettivo d’interesse pubblico perseguito, in questo caso coincidente con il tempestivo, puntuale e trasparente utilizzo delle risorse finanziarie destinate a favorire il diritto allo studio degli studenti capaci e meritevoli svantaggiati, posto che la stessa revoca, azionata solo a distanza di tempo dalla positiva conclusione del procedimento di erogazione del beneficio, sarebbe risultata irragionevolmente lesiva dell’interesse privato dello studente a fruire del beneficio riconosciutogli solo a causa di una mancata comunicazione formale, che non aveva comunque impedito l’erogazione del supporto economico, e quindi la revoca sarebbe stata irragionevolmente lesiva anche del predetto interesse pubblico volto a favorire il diritto allo studio.

2.2. Il ricorrente ha inoltre dedotto l’omessa attivazione del potere/dovere di soccorso istruttorio, previsto dall’art 6, comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990, attraverso cui l’amministrazione può richiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e ordinare esibizioni documentali.

Al riguardo, si è contestato che il mancato avvio di un’interlocuzione procedimentale con il ricorrente ha impedito l’attivazione del soccorso istruttorio, e comunque ha impedito all’amministrazione di valutare l’irragionevolezza della disposta decadenza.

2.3. È stata altresì evidenziata la violazione del legittimo affidamento ingenerato nel ricorrente a seguito del silenzio dell’amministrazione nel comunicare la decadenza dal beneficio.

3. Il TAR del Lazio (Sez. V) ha respinto il ricorso con la sentenza n. 1664 del 2024.

4. Il ricorrente propone appello argomentando l’erroneità, sotto plurimi profili, del mancato accoglimento, da parte del TAR, delle censure di primo grado, come sopra sintetizzate, che vengono integralmente riproposte.

In particolare, con il primo motivo l’appellante censura la sentenza impugnata in quanto il T.A.R. Lazio avrebbe disatteso le censure formulate in primo grado in modo sbrigativo, trascurando l’esame di talune doglianze e profili censori sviluppati all’interno di esse.

In secondo luogo, si deducono la violazione delle regole sulla partecipazione al procedimento amministrativo e la lesione del legittimo affidamento sulla stabilità del beneficio ricevuto a fronte del lasso di tempo molto ampio trascorso dall’adozione del provvedimento.

In terzo luogo, la comunicazione delle coordinate bancarie richiesta ai vincitori di concorso

riguarderebbe un momento successivo a quello di assegnazione delle borse di studio e non inciderebbe in alcun modo sulla valutazione per la loro attribuzione, configurando un adempimento di carattere meramente formale.

Dunque, con il quarto ed ultimo motivo d’appello si deduce che l’Amministrazione avrebbe dovuto esercitare il soccorso istruttorio anziché attivarsi per disporre la decadenza dal beneficio.

5. L’Ente intimato si è costituito in giudizio per argomentare, con propria ampia memoria, la non fondatezza delle dedotte censure d’appello, dovendo quindi l’appellata sentenza trovare conferma.

6. La revoca del beneficio è stata ritenuta legittima dalla sentenza appellata sulla scorta della considerazione che l’omessa comunicazione era espressamente prevista a pena di decadenza dal sopra riportato art. 23 del bando, secondo cui “ gli interessati destinatari della borsa di studio devono comunicare entro 6 mesi dalla data di pubblicazione della graduatoria da cui risulta attribuito lo stato di “vincitore” di borsa di studio (…) le proprie coordinate bancarie pena la decadenza dal beneficio”.

7. Ai fini della decisione, occorre rilevare che - secondo il Tar - la drasticità della prevista revoca del contributo trova la sua r atio, ma anche la sua giustificazione sotto il profilo della proporzionalità, nelle previsioni dell’art. 9 del medesimo Bando, recante le “ Modalità di erogazione della borsa di studio, del premio di laurea e del contributo per la mobilità internazionale ” secondo cui “ La liquidazione degli importi spettanti avviene esclusivamente mediante l’accredito su un conto corrente o carta dotata di IBAN aperto in una filiale bancaria attiva nel territorio italiano o in un Paese del circuito SEPA, intestato o co-intestato allo studente. Per le matricole e gli anni successivi le tempistiche di erogazione della borsa di studio sono specificate nelle relative sezioni”.

Quindi, sempre secondo il giudice di primo grado, il Bando considerato prevede una sola modalità di pagamento, mediante accredito su un conto corrente o carta dotata di IBAN, e la conseguente previsione della decadenza dal beneficio in caso di mancata ottemperanza agli oneri formali necessari all’esclusivo utilizzo della “moneta elettronica” risulta del tutto ragionevole, in quanto coerente alle sottese esigenze d’interesse pubblico alla rapidità e tracciabilità, e quindi alla trasparenza, delle transazioni comportanti l’impego di risorse finanziarie pubbliche.

8. Il ricorso in appello è fondato.

In primo luogo, si rileva che al momento dell’avvio del procedimento di revoca del beneficio la relativa somma era già stata erogata mediante assegno bancario, ovvero mediante una procedura di pagamento estranea alle indicate previsioni del Bando e alle sottese descritte esigenze d’interesse pubblico.

Viene, allora, in rilievo l’art. 18 “ Accertamenti e verifiche successive alla pubblicazione degli esiti del Bando ”, secondo cui “ La posizione acquisita in graduatoria è condizionata all’accertamento, nel corso dell’intera carriera universitaria, della regolarità della posizione concorsuale e del reale possesso dei requisiti dichiarati” , con previsione limitata al possesso dei requisiti sostanziali necessari ad integrare il diritto a ricevere il beneficio e senza includere, fra le verifiche successive all’erogazione del beneficio ed esperibili “ nel corso dell’intera carriera universitaria” anche quelle riferite al ben diverso adempimento formale riferito alla mancata indicazione delle coordinate bancarie.

9. In altri termini, secondo tutte le teorie economiche il “ tempo ” assume, quale risorsa limitata, un espresso valore per ciascuna persona e per qualsiasi soggetto dell’ordinamento, ma anche per l’attività della pubblica amministrazione, e su tale base l’ordinamento prevede termini e scansioni procedimentali per l’esercizio di ogni attività, espressione di un diritto pubblico o speciale, regolata dal diritto amministrativo, cosicché il decorso dei termini e l’esaurimento delle fasi procedimentali previsti non può non comportare, salvo diversa previsione normativa, l’esaurimento dello spazio temporale previsto per l’esercizio di quella potestà pubblicistica. Una tale circostanza ricorreva dunque nella fattispecie considerata, in cui il Bando, da un lato, prevedeva la decadenza dei beneficiari che non avessero ottemperato agli adempimenti formali necessari ad effettuare il pagamento ma, d’altro lato, limitava le verifiche successive al pagamento solo al possesso dei requisiti sostanziali atti a legittimare un pagamento già effettuato.

Ne consegue che al momento dell’attivazione del procedimento di revoca l’amministrazione aveva già esaurito lo spazio temporale di esercizio di quel potere, e quindi aveva per così dire consumato la propria potestà di intervento.

10. Un tale esercizio dei poteri pubblicistici di revoca accordati all’Ente intimato, inoltre, non era più sorretto dalla impossibilità di effettuare un pagamento che in realtà era già stato effettuato, secondo il principio factum infectum fieri nequit , non potendo la f ictio iuris superare la realtà dei fatti storici, di modo che, in carenza di uno specifico interesse pubblico di riferimento, emerge evidente la dedotta lesione dell’affidamento dell’odierno appellante, improvvisamente tenuto a restituire una somma di denaro da tempo ricevuta per favorire la realizzazione di un suo diritto personale – peraltro rispondente a un interesse pubblico generale (il diritto allo studio dei capaci e meritevoli sancito dalla Carta costituzionale) – pur avendo il medesimo debitamente esercitato il proprio diritto nel rispetto dell’interesse pubblico di riferimento, essendosi nel frattempo laureato ed avendo quindi pienamente utilizzato, deve presumersi, la somma di denaro che è stata a tal fine erogata ma della quale ora si impone la restituzione per un inadempimento solo formale a suo tempo non fatto debitamente valere.

11. Ugualmente fondata risulta, infine, la censura d’appello concernente l’omessa attivazione del potere/dovere di soccorso istruttorio previsto dall’art 6, comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990.

Infatti, secondo la citata disposizione il responsabile del procedimento “ accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali” . Per costante giurisprudenza, la predetta previsione della legge sul procedimento amministrativo introduce un istituto di portata generale, che l’amministrazione deve obbligatoriamente applicare nel perseguimento dei principi di imparzialità e buon andamento. Nella fattispecie considerata, dunque, non vi era alcuna ragione suscettibile di giustificare il mancato ricorso al soccorso istruttorio, che non avrebbe né rallentato indebitamente il procedimento (oramai concluso), né alterato la par condicio dei partecipanti al bando sotto il profilo del possesso dei richiesti requisiti sostanziali, non potendo né la previsione dell’adempimento a pena di inammissibilità, né l’attivazione del procedimento solo in sede di controllo successivo, inibire l’attivazione di un tale generalissimo rimedio, rispondente al principio generale - sancito dall’art. 1, comma 2- bis , della medesima legge n. 241, secondo cui “i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”.

12. Infine, anche a prescindere dalle considerazioni che precedono, la clausola del bando era in ogni caso non proporzionata in quanto la decadenza dal beneficio non può essere considerata la misura meno gravosa sul cittadino per raggiungere le descritte finalità di interesse pubblico, potendo l’amministrazione assegnare un termine al privato per il relativo adempimento.

13. In conclusione l’appello deve essere accolto. Ne discende, per l’effetto, l’accoglimento del ricorso di primo grado in riforma della sentenza appellata, conseguendone l’annullamento degli atti ivi impugnati.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma dell’appellata sentenza accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti ivi impugnati.

Condanna l’Ente intimato al pagamento in favore dell’appellante delle spese del doppio grado di giudizio, complessivamente liquidate in Euro 8.000,00 oltre ad oneri di legge, da distrarsi in favore del difensore antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO