Pubblicato il 19/09/2025

N. 07419/2025REG.PROV.COLL.

N. 02051/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2051 del 2025, proposto da
OPM s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Randazzo e Silvia Valenti, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, in persona del Ministro pro tempore, nonché Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono elettivamente domiciliati;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 15632/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, nonché dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il Cons. Valerio Perotti e dato atto che l’avvocato Giovanni Randazzo e l’avvocato dello Stato Roberta Tortora hanno depositato, per le rispettive parti in causa, istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Risulta dagli atti che il Ministero degli affari esteri, con contratto di appalto del 21 febbraio 1989, approvato con d.m. n. 128/3685/5 del 21 dicembre 1989, commissionava all’allora Tubi ST s.p.a. l’esecuzione di opere per l’approvvigionamento idrico della città di Maswa e villaggi limitrofi in Tanzania, per il corrispettivo a corpo di lire 18.158.000.000, oltre Iva.

Altresì risulta che l’appaltatrice Gruppo ST s.p.a., in data 13 dicembre 1995, sottoscriveva con riserva il certificato di collaudo relativo all’anzidetto contratto, con particolare riferimento alla richiesta della revisione dei prezzi maturata in corso di esecuzione.

Tale riserva – già espressa nel registro di contabilità e reiterata in calce al certificato di ultimazione dei lavori – era stata poi esplicata dall’appaltatore con istanza notificata in data 28 dicembre 1995.

Il Ministero, con nota n. 6392 del 12 luglio 1996, riconosceva alla Gruppo ST s.p.a. la spettanza del compenso revisionale richiesto, quantificandolo in lire 2.728.918.932.

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio la società OPM s.c.a.r.l., nella sua qualità di assuntrice del concordato fallimentare del Fallimento della Gruppo ST s.p.a., omologato dal

Tribunale di Siracusa con decreto 30/10 del 2 novembre 2017, deduceva che il suddetto compenso revisionale non era mai stato corrisposto dalla stazione appaltante, ragione per cui, in seguito

all’intervenuto fallimento della Gruppo ST s.p.a., la Curatela fallimentare aveva agito nei confronti del Ministero per ottenerlo, unitamente al risarcimento del danno correlato ad alcuni asseriti inadempimenti del contratto d’appalto.

Al riguardo, il Tribunale civile di Roma, con sentenza n. 11708 del 2009, aveva condannato il Ministero a pagare in favore del Fallimento, a titolo di revisione prezzi, un ammontare pari ad euro 939.383,45.

La Corte d’Appello di Roma, con sentenza n. 4024 del 2014 – confermata sul punto dalla Corte di Cassazione – aveva invece declinato la propria giurisdizione in favore dell’Autorità giudiziaria amministrativa con riferimento alla spettanza del compenso revisionale, ritenendo che non avesse valore provvedimentale la nota ministeriale n. 6392 del 12 luglio 1996, con la quale era stata riconosciuta la spettanza del compenso revisionale in favore della Gruppo ST s.p.a.

Il Fallimento diffidava quindi l’amministrazione a provvedere sulla richiesta di revisione prezzi e, a fronte del silenzio-inadempimento formatosi su tale istanza, proponeva l’azione di cui all’art. 117 Cod. proc. amm. dinanzi al T.A.R. Sicilia, Sezione staccata di Catania, il quale con sentenza n. 2565 del 2015 dichiarava infine l’obbligo del Ministero di provvedere espressamente sulla richiesta della Curatela fallimentare.

In ottemperanza della predetta decisione, il Ministero degli esteri e della cooperazione internazionale adottava a tal punto il provvedimento n. 259964 del 1° dicembre 2015, con il quale negava il compenso revisionale richiesto dal Fallimento sul (solo) presupposto che a tale spettanza ostasse la previsione dall’art. 4 dal contratto d’appalto del 21 febbraio 1989, alla cui stregua il

corrispettivo pattuito era da intendersi a corpo, fisso ed invariabile.

OPM s.c.a.r.l. rappresentava inoltre che la Curatela fallimentare aveva impugnato dinanzi al TAR del Lazio il provvedimento del Ministero n. 259964 del 1° dicembre 2015, chiedendone l’annullamento infine disposto dal giudice adito con sentenza n. 4793 del 21 aprile 2022, “ con salvezza degli ulteriori provvedimenti che spetta all’Amministrazione assumere, valutando – previa verifica che la domanda di revisione dei prezzi sia stata presentata prima della sottoscrizione del certificato di collaudo dei lavori, ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs. C.P.S. 6 dicembre 1947, n. 1501, ratificato con la legge 9 maggio 1950, n. 329 – se esistano le condizioni per la maturazione di un compenso revisionale previste dall’art. 33, comma 3 della legge citata, che consente di procedere alla revisione dei prezzi a decorrere dal secondo anno successivo all’aggiudicazione e con esclusione dei lavori già eseguiti nel primo anno, quando l’amministrazione riconosca che l’importo complessivo della prestazione è aumentato (o diminuito) in misura superiore al 10% per effetto di variazioni dei prezzi correnti intervenuti successivamente all’aggiudicazione stessa ”.

Detta pronuncia non veniva appellata, così passando in giudicato.

In ragione di quanto precede, OPM s.c.a.r.l. invitava il Ministero degli esteri e della cooperazione internazionale – con nota del 5 dicembre 2022 – ai sensi dell’art. 2 della l. 7 agosto 1990, n. 241, a provvedere sull’istanza di revisione prezzi in relazione al richiamato contratto di appalto, per l’importo di euro 1.409.369,00, così come liquidato nella nota ministeriale n. 6392 del 12 luglio 1996, ovvero per la diversa somma ritenuta di spettanza, oltre interessi e rivalutazione dall’11 aprile 1994, data della sottoscrizione con riserva del certificato di ultimazione dei lavori e del certificato di collaudo.

A riscontro di tale richiesta il Ministero adottava la nota n. 38493 del 7 marzo 2023, con la quale nuovamente negava il riconoscimento del corrispettivo richiesto a titolo di revisione prezzi, stavolta richiamando il conteggio revisionale elaborato dal direttore dei lavori dell’epoca con nota prot. n. 45 del 23 dicembre 1999 – asseritamente stilato sulla scorta dei criteri di calcolo previsti dalla normativa all’epoca vigente, con l’avallo dell’Ufficio giuridico della Direzione generale della cooperazione allo sviluppo e dell’Unità tecnica centrale all’epoca competenti – poi approvato con decreto n. 2000/334/000771/5 del Direttore generale per la cooperazione allo sviluppo del 1° marzo 2000.

Sulla scorta di tale conteggio, il Ministero – dopo aver evidenziato che l’importo complessivo della prestazione era aumentato, per l’effetto della variazione dei prezzi, di lire 846.939.034 rispetto al corrispettivo stabilito con il contratto di appalto del 21 febbraio 1989 – riteneva che l’aumento del costo della prestazione, inizialmente pari a lire 18.158.000.000, fosse quantificabile solamente nella misura del 4,66%, ossia inferiore al limite del 10% previsto dall’art. 33, comma 3, della l. n. 41 del 28 febbraio 1986, per l’effetto non sussistendo le condizioni per la maturazione del compenso revisionale richiesto da OPM.

Quest’ultima, con nota del 15 marzo 2023, contestava tale valutazione, “ […] posto che nella richiamata nota n. 045 del 23 dicembre 1999 viene chiarito in maniera inequivoca che l’importo di Lire 846.939.034 ivi indicato, era stato quantificato al netto dell’alea del 10% ritenuta applicabile. Dalla Tabella riepilogativa acclusa alla nota in particolare si trae che l’importo soggetto a revisione venne determinato in Lire 10.881.081.676 (con riduzione dell’importo dell’appalto pari a Lire 18.158.000.000), l’importo revisionabile lordo in Lire 1.935.047.202, l’alea del 10% in Lire 1.088.108.168 e l’importo del compenso revisionabile netto (erroneamente depurato da detta alea) in Lire 846.939.034 […] ”.

Con il proposto ricorso innanzi al TAR, OPM s.c.a.r.l. impugnava la nota del Ministero n. 38493 del 7 marzo 2023, prospettandone la nullità per contrasto con il giudicato formatosi sulla sentenza n. 4793/2022 e, dall’altro, l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili.

Il giudice adito, con sentenza non definitiva n. 11641 del 12 luglio 2023, respingeva l’azione per ottemperanza (in cui si sostanziava la prima parte del ricorso) e disponeva la conversione del rito in ordinario per la prosecuzione del giudizio, relativamente alla domanda di annullamento (di cui alla seconda parte del ricorso).

Sia il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale che l’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo si costituivano in giudizio, insistendo per il rigetto del gravame, siccome infondato.

Con sentenza 2 agosto 2024, n. 15632, il Tribunale adito accoglieva il primo, il secondo ed il terzo motivo del ricorso introduttivo nei termini di cui in motivazione, respingendo invece gli ulteriori profili di gravame.

Avverso tale decisione OPM s.c.a.r.l. interponeva appello limitatamente ai profili sui quali era rimasta soccombente, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Erroneità del capo della Sentenza appellata che ha dichiarato irricevibile il gravame avanzato in primo grado avverso la nota ministeriale n. 045 del 23/12/1999 e del D.D.G. n. 2000/334/000771/5 dell’1/3/2000 di sua approvazione .

2) Fondatezza nel merito del sesto e del settimo motivo del ricorso di primo grado, avverso i D.D.G. n. 771/5 dell’1/3/2000 e la nota 045/1999: violazione e falsa applicazione dell’art. 33, comma 3 L. n. 41/1986; illegittimità derivata .

Il Ministero degli esteri e della cooperazione internazionale si costituiva in giudizio, concludendo per l’infondatezza dell’appello.

Successivamente l’appellante ulteriormente precisava, con una memoria difensiva in data 13 giugno 2025, le proprie ragioni ed all’udienza del 17 luglio 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello OPM s.c.ar.l. impugna il capo della sentenza con cui il TAR del Lazio ha respinto il sesto ed il settimo motivo del ricorso introduttivo, dichiarando irricevibile per tardività l’impugnazione della nota ministeriale n. 45 del 23 dicembre 1999, ancorché la stessa avesse mera natura endoprocedimentale e non fosse pertanto immediatamente lesiva, come pure il D.D.G. n. 2000/334/000771/5 del 1° marzo 2000, recante l’approvazione della stessa.

Il primo giudice, in particolare, aveva fondato il proprio convincimento sul fatto che il documento in questione doveva presumersi conosciuto (o perlomeno conoscibile) dal ricorrente, in quanto già prodotto dal Ministero nel corso di un precedente giudizio tra lo stesso e la Curatela fallimentare della Gruppo ST s.p.a. (nello specifico, in quello da quest’ultima promosso dinanzi al TARS Catania avverso il silenzio inadempimento mantenuto dall’amministrazione in ordine all’istanza di revisione prezzi dell’8 gennaio 2015). Anche la portata lesiva di detto atto – determinata dai criteri riduttivi utilizzati dal Ministero ed ivi approvati per il calcolo del quantum revisionale, con indebita applicazione di una falcidia del 10%, a titolo di alea, sulla somma costituente il risultato dell’eseguito calcolo revisionale – sarebbe stata inoltre immediatamente percepibile dalla ricorrente.

Deduce per contro l’appellante che il mero deposito di un provvedimento amministrativo agli atti di causa, se anche in ipotesi potrebbe implicarne la conoscibilità in capo al solo difensore e non anche alla parte da questi rappresentata, rimarrebbe comunque inidonea a giustificare alcuna decadenza, tanto più ove l’atto in questione non sia posto a base della decisione amministrativa sulla richiesta del privato, bensì (come nel caso di specie) smentita da tale decisione, volta a denegare alcuna revisione.

Il provvedimento de quo , peraltro, non sarebbe stato tenuto in alcuna considerazione dal Ministero ai fini dell’adozione del provvedimento ab origine impugnato (tant’è che il TARS Catania, con sentenza n. 2565 del 2015, nell’accogliere la domanda della Curatela, aveva dichiarato l’illegittimità del silenzio inadempimento da questa denunciato, il che non avrebbe avuto alcun senso laddove l’amministrazione avesse opposto che la revisione era stata viceversa riconosciuta con il Decreto in parola).

Non poteva quindi assumere nessun rilievo, ai fini dell’insorgenza dell’interesse ad impugnare, la circostanza che il compenso revisionale riconosciuto dal D.D.G. n. 771/5 del 1° marzo 2000 fosse stato determinato in violazione dei criteri indicati dall’art. 33, comma 3 della l. n. 41 del 1986, con indebita decurtazione del relativo importo, tale interesse nascendo piuttosto dai reiterati dinieghi opposti dal Ministero degli esteri, dai quali poteva dedursi che anche per l’amministrazione tale Decreto era ritenuto tamquam non esset .

In ogni caso, prosegue l’appellante ( sub p.to 1.B), l’assenza di irretrattabilità e vincolatività dei criteri di computo indicati negli atti in esame conseguirebbe in ogni caso alla circostanza che, una volta riconosciuta la revisione del prezzo, come operato nel Decreto del 1° marzo 2000, ogni questione circa l’entità del relativo importo, come da giurisprudenza consolidata, atterrebbe a problematiche di diritto soggettivo da far valere dinanzi al giudice civile: ad eguale conclusione il primo giudice avrebbe dovuto pervenire anche in riferimento alle modalità di computo del compenso revisionale, che non avrebbero mai potuto essere oggetto di una determinazione unilaterale del Ministero, che una volta riconosciuta all’impresa la revisione dei prezzi verrebbe a trovarsi in posizione paritetica rispetto alla stessa per quanto attiene alla fissazione del quantum BE .

Il ritenere viceversa irretrattabile la quantificazione della revisione – per di più, secondo OPM, manifestamente erronea – operata nel Decreto di cui trattasi, costituirebbe pertanto una palese violazione di legge.

Il motivo, nelle sue diverse articolazioni, non può essere accolto.

Quanto al primo profilo di censura, risulta dagli atti – a seguito di incombente istruttorio disposto dal primo giudice con ordinanza n. 3581 del 2024 – che il D.D.G. n. 2000/334/000771/5 del 1°

marzo 2000, con il quale era stata approvata la nota del direttore dei lavori n. 45/1999, era stato già depositato in un precedente giudizio intercorso tra la medesima amministrazione ministeriale ed il Fallimento della Gruppo ST s.p.a. (dante causa dell’odierna appellante), avente ad oggetto l’impugnazione del silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza dell’8 gennaio 2015 presentata dalla predetta Curatela fallimentare al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, al fine di ottenere la corresponsione delle somme richieste a titolo di compenso revisionale.

Deve pertanto presumersi che perlomeno dalla data del deposito OPM s.c.a.r.l. avesse avuto potenziale conoscenza tanto del richiamato D.D.G. n. 2000/334/000771/5, quanto della presupposta nota del direttore dei lavori n. 45/1999 (e, dunque, del contenuto per lei sfavorevole), priva di pregio essendo per contro l’obiezione che, al più, tale consapevolezza avrebbe riguardato il solo difensore della società costituita in giudizio, in quanto professionalmente tenuto a prendere atto del contenuto delle produzioni processuali delle parti: stando in giudizio la società per il tramite del proprio procuratore alle liti, infatti, non è possibile distinguere – perlomeno in assenza di una effettiva prova in tal senso – la conoscenza degli atti da parte del primo rispetto a quella della parte processuale dallo stesso rappresentata ( ex multis , Cons. Stato, VI, 12 gennaio 2009, n. 38).

Né la circostanza che successivamente la medesima amministrazione avesse optato per escludere del tutto la possibilità di riconoscere la revisione dei prezzi in un primo momento ammessa (ancorché sulla base di criteri di calcolo fortemente penalizzanti per l’operatore economico richiedente) è di per sé idonea e sufficiente a porre giuridicamente nel nulla i richiamati provvedimenti, in quanto tali formalmente mai revocati o altrimenti rimossi.

Quanto poi alla sussistenza di un interesse attuale ad impugnare il D.D.G. n. 2000/334/000771/5 in capo ad OPM s.c.a.r.l., deve condividersi il rilievo del primo giudice secondo cui il credito revisionale (inizialmente) riconosciuto era palesemente di molto inferiore all’importo revisionale lordo pure calcolato dal direttore dei lavori con la nota n. 45/1999 (lire 846.939.034 invece che lire 1.935.047.202), così determinando un netto – e definitivo – abbattimento delle somme pretese.

Tale conteggio era stato poi approvato dal Ministero con il più volte richiamato D.D.G. n. 2000/334/000771/5, con ciò ratificando (con atto avente evidente natura provvedimentale) l’operato contabile del direttore dei lavori, il quale, come si è detto, aveva ritenuto di applicare una decurtazione, a titolo di alea contrattuale, pari a ben il 10% dell’importo della commessa ammissibile alla revisione prezzi.

Dell’immediata lesività della determinazione del quantum BE contenuta nel provvedimento de quo era del resto consapevole la ricorrente OPS s.c.a.r.l., che con il sesto ed il settimo motivo di ricorso contestava la legittimità anche sotto tale profilo del D.D.G. n. 2000/334/000771 e della presupposta nota n. 45/1999 (cfr. pag. 16 del ricorso introduttivo).

La stessa produzione agli atti di causa della nota n. 45/1999 ( sub doc. n. 5) da parte di OPM s.c.a.r.l. dà atto di come la stessa fosse ben conosciuta dalla ricorrente, che risultava quindi in possesso di tutti gli elementi per poter contestare la legittimità del decreto con il quale era stato approvato il conteggio revisionale e le modalità di calcolo del compenso richiesto dall’appaltatore a titolo di revisione prezzi.

Con il secondo motivo di appello OPM s.c.a.r.l., preso atto dell’iniziale riconoscimento – con i provvedimenti impugnati – da parte dell’amministrazione appellata del compenso revisionale, eccepisce peraltro che la competenza a determinarne i criteri di computo e, concretamente, l’entità dello stesso sia esclusivamente del giudice civile, innanzi al quale l’appellante avrebbe del resto già attivato il corrispondente giudizio.

Il motivo è inammissibile, per difetto di interesse alla sua proposizione.

Parte appellante genericamente deduce, al riguardo, che sarebbe “ opportuna a prudenziale la proposizione anche del presente motivo di appello in considerazione del palese pregiudizio correlato all’illegittimo penalizzante criterio di calcolo di cui alla nota ed al Decreto impugnati in primo grado, come sopra erroneamente avallati dalla sentenza di primo grado con un errato giudizio di irretrattabilità, assunto al di là dei limiti di giurisdizione del G.A. come già dedotto ”, senza peraltro neppure ipotizzare una eventuale pregiudizialità della decisione del giudice civile rispetto all’odierno contenzioso o altra conseguenza derivante dalla richiamata litispendenza.

In questi termini, le conseguenze processuali della rilevata mancata impugnazione – nei termini – dei provvedimenti con i quali l’amministrazione aveva inizialmente riconosciuto – ancorché in evidente danno dell’operatore economico – il compenso revisionale non sono incise dalla mera constatazione dell’attuale pendenza di un giudizio civile in ordine alla scorretta determinazione del quantum BE .

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto.

La particolarità delle questioni esaminate giustifica peraltro, ad avviso del Collegio, l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO