Pubblicato il 02/05/2025

N. 03723/2025REG.PROV.COLL.

N. 06638/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6638 del 2024, proposto da
Evi - Energia Verde ed Idrica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Trani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ischia, Comune di Casamicciola Terme, Comune di Lacco Ameno, Comune di Forio, Comune di Serrara Fontana, Comune di Barano D'Ischia, non costituiti in giudizio;
C.I.S.I. - Consorzio Intercomunale Servizi Ischia in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Maffettone, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, P.Le Belle Arti 8 C/ Trevisan;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 00890/2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di C.I.S.I. - Consorzio Intercomunale Servizi Ischia in Liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli avvocati Antonio Trani e Andrea Maffettone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Energia Verde ed Idrica s.p.a. (Evi), società partecipata, nella misura dell’80%, dal Consorzio intercomunale servizi Ischia (CISI) e gestore del servizio idrico integrato nel territorio dell’isola di Ischia, ha chiesto, con ricorso notificato in data 7 luglio 2022, l’annullamento della delibera consortile n. 8 del 5 luglio 2021, con cui è stato approvato il bilancio di previsione del 2021 e quello pluriennale 2021-2023, emendandosi la proposta all’ordine del giorno e precisandosi che “i trasferimenti correnti iscritti in bilancio come conferimento a carico dei comuni consorziati dovranno gravare sui costi del ciclo integrato delle acque”. Con tale emendamento, nella prospettazione di parte ricorrente, il CISI ha stralciato dal proprio bilancio i trasferimenti annuali a carico dei Comuni per farli illegittimamente ricadere sui costi del servizio idrico e, quindi, sulla tariffa.

2.Il T.a.r., affermata la propria giurisdizione, ha dichiarato irricevibile il ricorso per tardività, essendo stato proposto oltre il termine di 60 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione della delibera in esame nell’albo pretorio dei Comuni del CISI, scadenza che risale già all’agosto del 2021.

In particolare, nella sentenza si legge “la delibera impugnata soggiace ad un regime di pubblicità legale, idoneo a produrre l’effetto di una presunzione assoluta di conoscenza per tutti gli altri consociati, ivi compresa la attuale ricorrente. E, invero, ai sensi delle disposizioni di legge (art. 124, comma 2, d.lgs. 267/00) e statutarie, la delibera della assemblea consortile –organo del consorzio, chiamato giustappunto ad approvare il bilancio- è stata pubblicata agli “albi pretori” del Consorzio, del Comune ove ha sede il Consorzio ed in quello di tutti gli altri Comuni consorziati. Orbene, secondo un indirizzo giurisprudenziale consolidato (cfr., ex multis, Cons.Stato, Sez. III, 31 luglio 2013, n. 4036), il dies a quo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso: “va identificato in quello della comunicazione individuale per i soggetti espressamente contemplati nel provvedimento” (Cons.Stato, Sez. III, 31 ottobre 2014, n. 5411); va individuato nell’ultimo giorno di pubblicazione all’albo pretorio per i soggetti che, non essendo individuati nell’atto o comunque, non avendo partecipato al procedimento, non hanno titolo alla notifica personale; pertanto, in questa ultima ipotesi il dies a quo per l’impugnativa del provvedimento deve essere identificato in quello del perfezionamento della sua pubblicità legale, che produce l’effetto della presunzione legale e assoluta di conoscenza dello stesso. Di talchè, il termine per impugnare atti generali, ontologicamente destinati ad una più o meno determinata o determinabile (atti generali) pletora di soggetti –e, dunque, non destinati ad essere oggetto di comunicazione individuale- comincia a decorrere dalla scadenza del termine di pubblicazione dell'atto nell’albo pretorio (Cons.Stato, Sez. I, 26 febbraio 2019, n. 547; Cons.Stato, Sez. V, 28 marzo 2017, n. 1418). Nel caso che ne occupa: la delibera di approvazione del bilancio risale al 5 luglio 2021 ed è stata di poi inserita e pubblicata agli albi pretori da luglio e fino all’agosto 2021, in conformità dell’art. 124, comma 2, d.lgs. 267 del 2000 e dell’art. 48 dello statuto consortile, siccome allegato e comprovato dal Consorzio, e .. mai contestato da parte ricorrente; il ricorso è stato esperito nel luglio 2022, a distanza di circa un anno dalla adozione della delibera e dalla sua inserzione negli albi pretori, in ottemperanza agli obblighi ex lege e statutariamente contemplati. Il decorso di tale amplissimo spatium temporis e la patente tardività rispetto al termine decadenziale di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a. è, del resto, pacificamente riconosciuta dalla stessa società ricorrente, che solo tenta di inferire la legittimità e la tempestività del gravame sulla scorta di un preteso obbligo di notificazione o comunicazione individuale della delibera …, invero trasmessa alla ricorrente a mezzo pec, dietro espressa richiesta della stessa ricorrente, in data 9 maggio 2022. La natura di atto generale della delibera che ne occupa, invero, è già stata sopra ampiamente argomentata…. non è certo contraddetta dal suo contenuto e dalla sua valenza effettuale plurima. In altre parole, la attitudine di un atto –benchè generale- ad incidere singulatim su determinate sfere giuridiche non vale certo a mutarne la connotazione, morfologica e funzionale, e, indi e de relato, non vale certo a mutarne la disciplina e il regime pubblicitario cui è assoggettato. Chè, diversamente opinando, sarebbe onere della Amministrazione provvedere ad individuare e a discernere, partitamente, tutti i soggetti potenzialmente intaccati dalle previsioni e dalle volizioni trasfuse nell’atto generale, al fine di renderli individualmente edotti, tramite comunicazione o notificazione, di essa delibera. Ciò che si appalesa in certo modo “inesigibile” dalla Amministrazione, collidente con il principio di proporzionalità, e ictu oculi contrastante, oltre che con i generali principi processuali sopra rammentati, con: le pregnanti esigenze di economicità ed efficienza della azione amministrativa; il parimenti rilevante divieto di aggravio ingiustificato della actio dei pubblici poteri; i principi di buona fede, correttezza e leale cooperazione tra la Amministrazione e i consociati, cui in definitiva si richiede –nel casi di atti sottoposti ad un regime legale di pubblicità- di assolvere a oneri di diligenza per certo ragionevolmente esigibili; ciò che assume vieppiù significanza giustappunto nella fattispecie che ne occupa, ove lo status di operatore professionalmente qualificato per certo attribuibile alla società ricorrente, ben giustifica l’innalzamento della soglia di diligenza normativamente esigibile (art. 1176, comma 2, c.c.), sì da inferire la piena conoscenza della deliberazione che ne occupa già dall’agosto 2021; il generale principio di certezza della azione amministrativa e degli Enti collettivi, che massimamente si impone proprio nel caso di deliberazioni fondamentali di essi Enti collettivi, quale quella di approvazione del bilancio, che mal tollera periodi significativi di “precarietà” ovvero di “claudicanza”, necessitando per contro di regole certe ed univoche per una celere “stabilizzazione” ovvero “consolidamento” degli effetti”.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’EVI, deducendo: 1) la violazione degli artt. 41, secondo comma, c.p.a. e 124, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000, in quanto, quale soggetto contemplato nell’atto impugnato, sia dal punto di vista formale sia da quello sostanziale, avrebbe dovuto ricevere una notifica o comunicazione individuale ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, che, invece, è stato fatto erroneamente decorrere, nella sentenza impugnata, dalla scadenza del periodo di pubblicazione della delibera consortile nell’albo pretorio del Comune in cui ha sede il Consorzio e di tutti quelli partecipanti - qualificata tale delibera di approvazione del bilancio quale atto generale, destinato ad una più o meno determinata o determinabile pletora di soggetti e, dunque, non oggetto di alcuna comunicazione individuale; 2) la violazione degli artt. 41, secondo comma, c.p.a. e 124, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000, in relazione all’art. 4 della convenzione di concessione del 16 giugno 2000, visto che la delibera impugnata non integra solo una delibera di approvazione del bilancio del Consorzio, ma, in considerazione del suo contenuto, si traduce in un atto regolamentare, che modifica le componenti della tariffa del servizio idrico integrato e che, quindi, ai sensi dell’art. 4 della convenzione, avrebbe dovuto essere comunicato al gestore, con acquisizione obbligatoria del parere non vincolante di quest’ultimo; 3) la violazione degli artt. 9 della direttiva n. 200/60/CE e 154 d.lgs. n. 152 del 2006, con conseguente nullità radicale del provvedimento per difetto assoluto di attribuzione, atteso che l’assemblea dei Comuni consorziati ha, con l’emendamento approvato, imposto al gestore del servizio idrico di includere i costi di mantenimento del consorzio in quelli ontologicamente diversi del servizio idrico e, quindi, di inserirli tra quelli rilevanti ai fini della tariffa da applicare agli utenti, le cui componenti sono, invece, stabilite dalla legge (per la regione Campania anche dalla legge regionale n. 15 del 2015) e devono essere determinate da ARERA; 4) la violazione degli artt. 97 Cost. e 1 e 3 della legge n. 241 del 1990, in quanto la delibera, priva di motivazione, non consente di comprendere l’iter logico giuridico che ha determinato l’approvazione dell’emendamento, al contrario giustificato dai pareri precedentemente acquisiti.

4. Si è costituito in giudizio il CISI, che ha precisato di essere socio unico di EVI dal marzo 2023, ed ha chiesto il rigetto dell’appello, riproponendo tutte le eccezioni e difese assorbite (più precisamente nella memoria del 9 ottobre 2024 sono state trascritte le difese svolte in primo grado, ivi compresa l’eccezione di difetto di giurisdizione, espressamente superata nella sentenza di primo grado). Nella memoria ex art. 73 c.p.a., depositata in data 14 marzo 2025, il CISI ha anche insistito nell’eccezione di improcedibilità del ricorso e conseguentemente dell’appello per carenza di interesse sopravvenuta, derivante dall’acquiescenza prestata alla delibera assembleare n. 4 del 2022, con cui, per il bilancio del 2022 e pluriennale 2022-2024, si è approvata previsione analoga a quella impugnata in questa sede.

5.All’udienza del 16 aprile 2025, in cui CISI ha eccepito la tardività della memoria di EVI del 10 aprile 2025, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale va rigettata l’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l’omessa impugnazione della delibera di approvazione del bilancio dell’esercizio successivo, contenente la medesima statuizione, non si traduce in un’accettazione della delibera di approvazione di quello precedente, che sia stata già impugnata, visto che il successivo accoglimento dell’azione comporta l’obbligo, in capo ai competenti organi del consorzio, di tenerne conto e di correggere i bilanci seguenti a quello impugnato, come si desume dall’art. 2434-bis, terzo comma, c.c., che esprime sul punto principi generali in ordine agli enti (Cass.civ., 24 maggio 2023, n. 14338 e Cass.civ., 23 aprile 2024, n. 10873).

In proposito va sottolineato che, ai sensi dell’art. 2434-bis, primo comma, c.c., l’approvazione del bilancio dell’esercizio successivo preclude la proposizione delle azioni di cui agli artt. 2377 e 2379 c.c. nei confronti della delibera di approvazione del bilancio precedente, ma non la continuazione delle azioni già proposte. Inoltre, secondo l’orientamento della giurisprudenza civile, in tema di impugnazione di delibere assembleari di approvazione del bilancio, dopo l'impugnazione giudiziale del primo non è necessaria anche quella dei bilanci medio tempore approvati, posto che, ai sensi dell' art. 2434-bis, terzo comma, c.c., l'amministratore deve tener conto delle ragioni dell'intervenuta dichiarazione giudiziale di invalidità dell'impugnata delibera di approvazione del bilancio a partire dal bilancio dell'esercizio nel corso del quale viene dichiarata l'invalidità stessa e da tale momento ha l’obbligo correggere non solo il bilancio per il quale era stata dichiarata l'invalidità della delibera, ma anche quelli successivi, nella misura in cui le rettifiche operate sul primo bilancio impugnato manifestano i loro effetti sul contenuto dei bilanci degli esercizi successivi (Cass. civ., 24 maggio 2023, n. 14338).

Come già evidenziato, tale disciplina, sebbene dettata con riferimento alle società, esprime principi di carattere generale relativamente agli enti, che sono applicabili anche con riferimento ai consorzi.

2.Occorre esaminare congiuntamente le prime due censure che sono strettamente connesse tra di loro, in quanto riguardano entrambe la decorrenza del termine di impugnazione e denunciano entrambe la violazione degli artt. 41, secondo comma, c.p.a. e 124, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000.

2.1. Più precisamente con la prima censura si è dedotta la violazione degli artt. 41, secondo comma, c.p.a. e 124, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000, sostenendosi che EVI s.p.a., quale concessionaria unica e gestore della rete idrica integrata, è il soggetto direttamente e principalmente inciso dal provvedimento impugnato e, pertanto, contemplato in esso, sia dal punto di vista formale sia da quello sostanziale, per cui avrebbe dovuto ricevere una notifica o comunicazione individuale ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, che, invece, è stato fatto erroneamente decorrere anche nei propri confronti, nella sentenza impugnata, dalla scadenza del periodo di pubblicazione della delibera consortile nell’albo pretorio del Comune in cui ha sede il Consorzio e di tutti quelli partecipanti - qualificata tale delibera di approvazione del bilancio quale atto generale, destinato ad una più o meno determinata o determinabile pletora di soggetti e, dunque, non oggetto di alcuna comunicazione individuale. Con la seconda censura si è dedotta la violazione degli artt. 41, secondo comma, c.p.a. e 124, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000, in relazione all’art. 4 della convenzione di concessione del 16 giugno 2000, visto che la delibera impugnata non integra solo una delibera di approvazione del bilancio del Consorzio, ma, in considerazione del suo contenuto, si traduce in un atto regolamentare, che modifica le componenti della tariffa del servizio idrico integrato e che, quindi, ai sensi dell’art. 4 della convenzione, avrebbe dovuto essere comunicato al gestore, con acquisizione obbligatoria del parere non vincolante di quest’ultimo.

2.2. Le censure sono destituite di fondamento, atteso che, contrariamente alla prospettazione difensiva dell’appellante, la delibera di approvazione del bilancio di CISI non incide direttamente su EVI, restando un atto interno del consorzio, che, quindi, non può incidere direttamente né nei confronti della società che gestisce il servizio idrico integrato dell’isola di Ischia né nei confronti degli utenti di tale servizio. Tali soggetti non possono reputarsi contemplati in tale delibera né dal punto di vista formale né dal punto di vista sostanziale, per cui nei loro confronti non è dovuto, né in base ai principi generali né in base ad espresse previsioni della legge, dei regolamenti, dello statuto o dell’atto costitutivo del consorzio, delle convenzioni stipulate tra le parti, alcuna comunicazione o notificazione individuale.

Più precisamente CISI, quale soggetto che, all’epoca dei fatti, deteneva l’80% del capitale di EVI, può incidere sulla organizzazione e sulla programmazione delle spese di quest’ultima solo ed esclusivamente tramite l’esercizio dei suoi diritti di socio di maggioranza, mentre l’approvazione della delibera assembleare in esame (di approvazione del bilancio consortile), contenente l’emendamento contestato, si pone come mero atto programmatico relativamente all’esercizio dei diritti di cui CISI dispone quale socio di EVI.

Parimenti, l’approvazione del bilancio consortile non può comportare alcuna modifica tariffaria, che deve essere adottata in base al procedimento previsto dalla normativa primaria e secondaria sul punto.

Solo per completezza va evidenziato che l’art. 4, commi 6, della convenzione stipulata tra le parti in data 16 giugno 2000 stabilisce che “Il CISI comunicherà preventivamente al gestore modifiche ai regolamenti interni inerenti, direttamente o indirettamente, il servizio reso dal gestore, acquisendone parere non vincolante”. Tale clausola, invocata dall’appellante con la seconda censura, non è pertinente nel presente giudizio, in quanto non riguarda la delibera di approvazione del bilancio del consorzio, di cui né la legge, né i regolamenti, né l’atto costitutivo o la statuto del consorzio o le convenzioni stipulate tra le parti prevedono la comunicazione al gestore del servizio o alle società controllate dal consorzio, ma piuttosto riguarda l’adozione di regolamenti interni del consorzio inerenti direttamente o indirettamente il servizio reso dal gestore e, cioè, l’adozione di tutte quelle disposizioni idonee ad incidere sull’espletamento del servizio, in quanto condizionanti l’esecuzione delle necessarie prestazioni. Ciò è confermato, alla luce del criterio di interpretazione sistematica, dal contesto in cui la previsione in esame è collocata ovvero una clausola della convenzione dedicata fondamentalmente all’esecuzione delle prestazioni del concessionario ed alla collocazione delle opere e degli impianti strumentali al servizio. Al contrario, non si rinvengono nelle convenzioni stipulate clausole che prevedano la comunicazione o notificazione individuale della delibera dell’assemblea consortile di approvazione del bilancio al gestore il servizio idrico, mentre l’art. 11 dello statuto del CISI si limita ad assoggettare le delibere assembleari alla disciplina vigente per la pubblicazione delle delibere dei consigli comunali.

2.3. Alla luce di tali precisazioni, risulta corretta la dichiarazione di irricevibilità del ricorso contenuta nella sentenza di primo grado, in base all’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, secondo cui, ai sensi dell'art. 41, secondo comma, c.p.a., ai provvedimenti per i quali non sia richiesta la notifica o comunicazione individuale si applica la regola della decorrenza del termine di impugnazione dalla data di scadenza della pubblicazione (Cons. Stato, Sez. V, 2 maggio 2017, n.1978, secondo cui la fine del periodo di pubblicazione opera come dies a quo del termine di impugnazione per tutti gli atti per i quali sono sia prevista la notificazione individuale).

3. Dal rigetto dei primi due motivi di appello deriva l’assorbimento delle due ulteriori censure, con cui, invero, non si è aggredita la sentenza impugnata, ma si sono riproposti i motivi del ricorso introduttivo assorbiti in conseguenza del rigetto in rito del ricorso di primo grado.

4. In conclusione, l’appello deve essere rigettato e le spese compensate, stante la peculiarità e particolare complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

Rigetta l 'appello.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Picardi	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO