Pubblicato il 01/08/2025

N. 06805/2025REG.PROV.COLL.

N. 01050/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1050 del 2024, proposto da RM Di NI, nella qualità di amministratore della società semplice “IC di RA ed RM Di NI”, NI OV, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Ruta, Margherita Zezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RFI - Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Medugno, Claudia Molino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Programmazione e Coordinamento Politica Economica; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 1322/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RFI - Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Programmazione e Coordinamento Politica Economica e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, i signori RM Di NI, NI OV e LA Fidelibus, deducendo di essere proprietari di alcuni terreni coltivati ad uliveto e vigneto, siti in zona agricola del Comune di Campomarino (CB), hanno impugnato davanti al T.a.r. per il Lazio gli atti con i quali RFI – Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. ha disposto l’occupazione dei terreni di loro proprietà, al fine di dare avvio ai lavori di realizzazione degli interventi infrastrutturali e tecnologici di un tratto della rete ferroviaria, di cui al progetto definitivo del Completamento del Raddoppio Pescara - Bari – Tratta Termoli - Lesina – Lotto 2 e 3 “ Termoli-Ripalta ”.

2. In particolare, con il ricorso di primo grado, sono stati impugnati i seguenti atti:

- il decreto n. 52/22b-49/OCC dell’11 ottobre 2022, con il quale Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. ha disposto l’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione e l’occupazione temporanea non preordinata all’espropriazione a favore di RFI s.p.a. e, per essa, di Italferr s.p.a., degli immobili di proprietà dei ricorrenti;

- l’avviso di immissione in possesso ai fini della comunicazione della data di esecuzione del citato decreto, con offerta dell’indennità di occupazione;

- tutti gli altri atti agli stessi presupposti, conseguenti e connessi, inclusi: l’atto di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; l’ordinanza del Commissario straordinario n. 3 del 24 giugno 2021 di approvazione del progetto definitivo della tratta ferroviaria in questione; le risultanze della Relazione istruttoria redatta nel giugno 2021 dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, trasmessa al Commissario straordinario, con nota prot. n. 4790 del 15 giugno 2021 comprensiva degli allegati, incluso il verbale conclusivo – ex art. 168, co. IV; la conferenza di servizi; la delibera della Giunta regionale del Molise n. 461 del 25 novembre 2019.

3. Con sentenza n. 1322/2024, il T.a.r per il Lazio, Sez. III, in accoglimento della relativa eccezione di rito sollevata da RFI Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio (ritenendolo comunque infondato nel merito); ha condannato i ricorrenti al pagamento in favore di RFI Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. delle spese di giudizio, liquidate in € 1.500,00, oltre accessori di legge.

4. Con un unico articolato motivo, gli odierni appellanti (RM Di NI, nella dichiarata qualità di amministratore della società semplice “ IC di RA ed RM Di NI ”, NI OV) deducono error in iudicando : errore di fatto e di diritto; illogicità e contraddittorietà della sentenza e violazione dell’art. 31, comma IV, c.p.a.; violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990; carenza dei presupposti di fatto e di diritto e illegittimità derivata; invalidità e/o nullità e inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, per inesistenza dell’Intesa Stato – Regioni sulla variante al vigente strumento urbanistico del Comune di Campomarino; violazione ed errata applicazione degli artt. 165, 166, 167, 168 e 169 del d.lgs. n. 163/2006.

4.1. Il giudice di primo grado ha evidenziato che tutte le censure dedotte risultavano accomunate dall’essere rivolte all’atto presupposto, rappresentato dall’ordinanza del Commissario straordinario n. 3 del 24 giugno 2021, recante approvazione del progetto definitivo per la realizzazione della tratta ferroviaria, con dichiarazione di pubblica utilità dell’opera in questione; i ricorrenti, da un lato, avevano denunciato l’omessa riacquisizione dell’Intesa Stato - Regione e la mancata riapprovazione della nuova localizzazione da parte del CIPE, quale vizio afferente al procedimento di approvazione del progetto definitivo sull’assunto dell’intervenuta variazione al progetto medesimo con specifico riguardo al relativo tracciato, in asserita violazione degli articoli 166 e 169 d.lgs. n. 163/2006 (applicabili ratione temporis ); dall’altro, avevano contestato l’omessa deliberazione, alla luce dell’invocata legislazione regionale, da parte dell’organo consiliare competente per le variazioni.

Il giudice di primo grado ha evidenziato che l’ordinanza del Commissario straordinario n. 3 del 24 giugno 2021 era stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana in data 8 luglio 2021, oltre ad essere stata preceduta dalla prevista fase di pubblicizzazione inerente alla comunicazione dell’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità ai privati interessati dalla procedura espropriativa.

Ha evidenziato inoltre che, con nota del 3 agosto 2022, erano state eseguite nei confronti di tutti gli interessati le comunicazioni di cui all’art. 17 d.P.R. n. 327/2001, con l’invito a fornire ogni elemento utile alla determinazione delle indennità di espropriazione e di occupazione temporanea.

Sulla base di queste considerazioni, il giudice di primo grado ha ritenuto di dover far risalire l’effettiva conoscenza dell’effetto lesivo della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti alla data del 3 agosto 2022 (di cui alla comunicazione effettuata ai sensi dell’art. 17 d.P.R. n. 327/2001), con conseguente decorrenza del dies a quo per la relativa impugnazione.

Ha fatto rilevare che non poteva pervenirsi ad una diversa conclusione neppure sulla base dell’argomentazione svolta dalle parti ricorrenti (nell’ambito della prodotta memoria ex art. 73, co. 1, c.p.a.) per replicare all’eccezione in rito, focalizzata sulla prospettata qualificazione del vizio denunciato in termini di nullità e/o inefficacia dell’atto presupposto (con conseguente inapplicabilità del termine di decadenza, di cui agli artt. 29 e 41, co. 2, c.p.a.), in quanto tale prospettazione non trovava corrispondenza nel tenore delle censure articolate nel ricorso, tutte incentrate su profili di violazione di legge, afferenti alla disciplina normativa espressamente richiamata.

Ha conseguentemente ritenuto che il ricorso di primo grado, notificato in data 28 novembre 2022, fosse tardivo rispetto all’impugnazione dell’ordinanza commissariale n. 3/2021 (recante l’approvazione del progetto definitivo e la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera), con conseguente inammissibilità delle censure formulate (per illegittimità derivata) nei confronti degli altri atti della successiva sequenza procedimentale.

Ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale non è possibile far valere attraverso il meccanismo dell’illegittimità derivata avverso atti della successiva sequenza procedimentale vizi propri della dichiarazione di pubblica utilità, non tempestivamente impugnata.

Ha ritenuto comunque il ricorso infondato nel merito “ in quanto il parametro normativo posto alla base dei denunciati profili di illegittimità appare inconferente alla fattispecie in esame. Le deduzioni articolate, infatti, poggiano sull’assunto dell’intervenuta variazione al progetto definitivo, quale ipotesi espressamente contemplata dalla richiamata disciplina normativa (nazionale e regionale) asseritamente oggetto di violazione. Tale assunto, in particolare, non trova corrispondenza nel contenuto della contestata ordinanza n. 3/2021 (cfr. doc. n. 3 unito al ricorso) e dei connessi atti procedimentali (cfr. doc. nn. 1-5 uniti alla memoria di RFI) ”.

4.2. Gli odierni appellanti hanno contestato la sentenza impugnata deducendo quanto segue.

Con riguardo alla ammissibilità della domanda di annullamento, sostengono di non aver solo dedotto l’illegittimità derivata degli atti impugnati, in relazione ai vizi denunciati nei confronti della ordinanza commissariale n. 3/2021.

Sostengono che nei confronti del provvedimento di occupazione erano stati dedotti anche vizi propri (e non vizi in via derivata) e, precisamente, la violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, per carenza dei presupposti della disposta occupazione, in relazione alla assenza dell’Intesa “Stato - Regione”.

Il provvedimento di occupazione era stato censurato anche per la mancanza di una dichiarazione di pubblica utilità, non essendosi la stessa perfezionata e, risultando, per l’effetto, nulla e/o inefficace, ovvero tamquam non esset .

A loro giudizio, il ricorso introduttivo del giudizio, anche con riguardo all’impugnazione dell’atto presupposto (ossia, della ordinanza commissariale n. 3/2021), era stato proposto tempestivamente, essendo stata dedotta la nullità del relativo atto (per inesistenza dell’Intesa Stato – Regione), ai fini del perfezionamento della variante, e, con esso, per il perfezionamento della dichiarazione di pubblica utilità; con la conseguenza che avrebbe dovuto essere applicato il termine di centottanta giorni, previsto dall’art. 31, comma 4, c.p.a. per la domanda di nullità e non il termine di sessanta giorni previsto per la domanda di annullamento.

Nel merito, ribadiscono la fondatezza del ricorso di primo grado, evidenziando che, ai fini della adozione degli atti impugnati (e della stessa ordinanza commissariale n. 3/2021), sarebbe stato necessario acquisire l’Intesa Stato - Regione, sia ai fini del perfezionamento della variante, che del vincolo espropriativo, oltre che della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

Deducono quindi violazione dell’art. 4, comma secondo, del d.l. n. 32/2019, che, pur demandando l’approvazione dei progetti ai Commissari straordinari, ha comunque fatto salva (per profili di ordine costituzionale) la necessità dell’Intesa Stato - Regione.

5. Si è costituita in giudizio RFI Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., chiedendo la conferma della sentenza impugnata (in relazione al profilo della tardività dell’impugnativa del provvedimento di approvazione del progetto definitivo e di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera); nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte dalle parti appellanti; ha depositato anche documentazione fotografica dalla quale risulta che l’occupazione è ormai avvenuta e i lavori sono in corso di esecuzione.

6. Si sono costituiti per resistere al proposto gravame la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Programmazione e Coordinamento Politica Economica e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

7. Con ordinanza n. 691/2024, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalle parti appellanti.

8. Con memorie e repliche gli appellanti e RFI s.p.a. hanno ribadito le rispettive prospettazioni difensive.

9. All’udienza pubblica del 15 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. Il ricorso in appello è infondato.

11. Le censure formulate dai ricorrenti in primo grado attengono essenzialmente alla dedotta mancanza dell’Intesa Stato – Regioni nella fase di approvazione del progetto definitivo, in violazione dell’art. 4, comma 2, del d.l. 32/2019, che, a loro giudizio, inficiando l’atto di approvazione del progetto definitivo e la dichiarazione di pubblica utilità, avrebbe fatto venir meno i presupposti del successivo provvedimento di occupazione (di qui la dedotta violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990).

Trattandosi di un vizio riferito dai ricorrenti (odierni appellanti) all’atto di approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità, risulta evidente che detto vizio avrebbe dovuto essere fatto valere nel termine decadenziale di sessanta giorni dalla conoscenza effettiva del provvedimento.

Il fatto che nel ricorso introduttivo del giudizio i ricorrenti (odierni appellanti) abbiano fatto genericamente riferimento anche alla categoria della nullità non è di per sé solo elemento sufficiente ai fini della applicazione del termine previsto dall’ordinamento giuridico per la domanda di nullità degli atti amministrativi, dovendo sussistere i presupposti per l’esercizio dell’azione di nullità.

Orbene, ritiene il Collegio che i vizi denunciati dai ricorrenti in primo grado non siano sussumibili nella categoria della nullità del provvedimento amministrativo, così come definito dall’art. 21 - septies della l. n. 241/1990 e s.m.i. (“1. È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge ”).

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, la nullità del provvedimento di cui all’art. 21 - septies l. n. 241/1990 ha carattere eccezionale e il difetto assoluto di attribuzione, quale causa di nullità del provvedimento amministrativo, ricorre solo in caso di cosiddetta carenza di potere in astratto, vale a dire quando l’Amministrazione esercita un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce, essendo tale vizio configurabile solo nei casi “di scuola” in cui un atto non può essere radicalmente emanato da una autorità amministrativa, che non ha alcun potere nel settore, neppure condividendone la titolarità con un’altra amministrazione, risultando altrimenti un vizio di incompetenza (Consiglio di Stato, Sez. II, 14 gennaio 2022, n. 272).

Ne consegue che non può essere condiviso quanto sostenuto dagli appellanti nella memoria di replica (pag. 2), depositata in data 2 maggio 2025 (“ 2. L’inesistenza dell'INTESA, pur prescritta testualmente dalla stessa Ord. n.3/21 ai fini del perfezionamento delle procedure di variante e di esproprio, non costituisce una fattispecie di "carenza di attribuzione" in concreto, ma di carenza di attribuzione in astrato, posto che la stessa non può ricondursi, in alcun modo, all'interno del perimetro dei poteri commissariali (come, infatti, espressamente previsto dalla norma istitutiva del commissario, nella parte in cui ha fato testualmente salva la prescritta "intesa"), ma al perimetro dei poteri demandati al Cipe ed alla Regione, dunque ben oltre le attribuzioni degli organi centrali procedenti;… ”).

La legittimazione del Commissario straordinario trova il suo fondamento nell’art. 4, comma 1, del decreto legge 32/2019 e s.m.i. e nei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri adottati sulla base della predetta disposizione normativa.

Le funzioni espropriative concernenti la gestione della infrastruttura ferroviaria nazionale sono state espressamente attribuite a RFI Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., con i decreti ministeriali n. 138 del 31 ottobre 2000 e 28 novembre 2002.

La dedotta mancata acquisizione della Intesa Stato - Regione non integra un difetto di attribuzione in astratto, ma (al più) una violazione della sequenza procedimentale individuata dall’art. 4, comma 2, d.l. n. 32/2019 e quindi avrebbe dovuto essere fatta valere nel termine decadenziale previsto per la domanda di annullamento.

Con riguardo ai vizi propri degli atti della successiva sequenza procedimentale, che consistono in realtà nella mera riproposizione delle doglianze formulate nei confronti dell’atto presupposto, il Collegio deve rilevare quanto segue.

Il decreto legge 18 aprile 2019 n. 32 (“ Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici ”), all’art. 4 (rubricato “ Commissari straordinari, interventi sostitutivi e responsabilità erariali ”), comma 2, secondo periodo, (nel testo modificato dalla legge di conversione 14 giugno 2019 n. 55) dispone: “ L'approvazione dei progetti da parte dei Commissari straordinari, d'intesa con i Presidenti delle regioni territorialmente competenti, sostituisce, ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrenti per l'avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela ambientale, per i quali i termini dei relativi procedimenti sono dimezzati, e per quelli relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici, per i quali il termine di adozione dell'autorizzazione, parere, visto e nulla osta è fissato nella misura massima di sessanta giorni dalla data di ricezione della richiesta, decorso il quale, ove l'autorità competente non si sia pronunciata, detti atti si intendono rilasciati… ”.

Il ricorso da parte dei Commissari straordinari ad atti di intesa con i Presidenti delle Regioni territorialmente competenti costituisce, dunque, un modulo procedimentale di natura semplificatoria, previsto dal legislatore nazionale per favorire la tempestiva conclusione del procedimento di approvazione dei progetti in subiecta materia .

Orbene, nella ordinanza del Commissario straordinario n. 3 del 24 giugno 2021 (di approvazione del progetto definitivo dell’opera in questione) si dà atto della necessità di apportare una variante al progetto precedentemente predisposto, in relazione alla tratta “ Termoli – Ripalta ” (Lotto 2 -3), “ in recepimento della prescrizione n. 50 dell’Allegato 1 alla Delibera CIPE n. 2/2015… ” (con la conseguenza che risulta completamente infondata la censura dedotta nel primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio in ordine al mancato coinvolgimento del Cipe).

Nella medesima ordinanza commissariale si dà inoltre espressamente atto della acquisizione in sede di Conferenza di servizi del 25 novembre 2019 di note e pareri dei diversi soggetti interessati dalla realizzazione dell’intervento in questione (Ministero per i Beni e le Attività culturali e del Turismo; Provincia di Campobasso; Comune di Termoli; Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare; Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Molise; Ministero della Difesa; Regione Puglia; Regione Molise; Comune di Chieuti; Comune di Serra Capriola; Consorzio di Bonifica della Capitanata; Consorzio per lo sviluppo industriale della Calle del Biferno; Consorzio di Bonifica Trigno e Biferno; ARS Molise acque; Snam Rete Gas s.p.a.).

In particolare, nella predetta ordinanza commissariale è espressamente richiamata la deliberazione n. 461 del 25 novembre 2019, con la quale la Giunta della Regione Molise ha espresso parere favorevole al progetto definitivo denominato “ Linea Ferroviaria Pescara-Bari. Raddoppio della Tratta Ferroviaria Termoli-Lesina Lotti 2 e 3 –Raddoppio Termoli- Ripalta ”, ancorché detto parere sia stato vincolato al rispetto cumulativo di alcune prescrizioni.

Nella ordinanza commissariale n. 3/2021 si dà infine atto dell’acquisizione delle valutazioni di compatibilità ambientale dell’opera e del fatto che “ Non sono pervenute osservazioni e/o pareri da parte delle restanti Amministrazioni/Enti, regolarmente invitati a partecipare alla Conferenza di Servizi;… ”.

Non trova quindi conferma negli atti impugnati la tesi degli appellanti relativa alla dedotta violazione dell’art. 4, comma 2, d.l. n. 32/2019, in quanto l’approvazione del progetto definitivo della tratta ferroviaria in questione risulta essere stata preceduta da ampia istruttoria, con indizione di una Conferenza di servizi alla quale sono stati invitati a partecipare tutti gli Enti interessati alla realizzazione del progetto in questione; in sede di Conferenza di servizi, le amministrazioni statali, regionali e comunali coinvolte dalla realizzazione dell’intervento in questione hanno espresso i propri pareri (o comunque hanno avuto possibilità di farlo).

Le doglianze delle parti appellanti in ordine al mancato coinvolgimento della Regione Molise in merito alla localizzazione dell’intervento si rivelano infondate in fatto e in diritto.

12. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate, la sentenza si rivela immune dalle dedotte censure e deve essere integralmente confermata.

13. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore di RFI Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., sono poste a carico degli appellanti, secondo l’ordinario criterio della soccombenza; sono compensate nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in ragione della costituzione formale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna (in solido) gli appellanti al pagamento in favore di RFI Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge; spese compensate nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Conforti, Presidente FF

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Michele Conforti

IL SEGRETARIO