Pubblicato il 07/10/2025

N. 07833/2025REG.PROV.COLL.

N. 00626/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 626 del 2025, proposto da Agro S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Adriano De Luna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda) n. 522/2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti l’avvocato Adriano De Luna e l’avvocato dello Stato Federico Loche;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 14 dicembre 2023 il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Direzione generale per gli incentivi alle imprese, ha revocato nei confronti della Agro s.r.l. l’agevolazione di cui all’art. 46 d.l. 24 aprile 2017 n. 50 (agevolazioni per la Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia) concessa con decreto direttoriale del 24 giugno 2022 per un importo pari a € 14.938,06.

Il provvedimento di revoca è stato adottato a seguito di un’ispezione durante la quale non è stato rinvenuto alcun dipendente o rappresentante presso la sede legale della società sita all’interno del perimetro nella Zona Franca Urbana, in Ortezzano, via Aso n. 28; le risultanze dell’ispezione hanno quindi indotto l’amministrazione a ritenere che la società non svolgesse alcuna attività economica all’interno della Zona Franca Urbana, presupposto necessario per la concessione della agevolazione.

Con il ricorso introduttivo di primo grado la società ha impugnato il provvedimento di revoca deducendo i seguenti motivi:

1) violazione di legge (l. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 340 a 343 ter; art. 46 d.l. n. 50 del 2017 conv. in l. n. 96/2017). Eccesso di potere per difetto ovvero illogicità della motivazione, travisamento del fatto, difetto di istruttoria . Parte ricorrente ha rappresentato che: in base alla disciplina normativa ed alle circolari adottate dall’amministrazione, per ottenere l’agevolazione è sufficiente che l’impresa abbia la propria sede legale all’interno della Zona Franca Urbana e, comunque, che ivi svolga attività anche esclusivamente amministrativa; tali requisiti sono soddisfatti dalla Agro S.r.l. che ha fissato la propria sede legale nella zona franca urbana e dispone, in forza di un contratto di sublocazione, di locali adeguati allo svolgimento della propria attività di subagente di commercio per la vendita di prodotti chimici per l’agricoltura, attività che comporta peraltro continui spostamenti;

2) eccesso di potere per travisamento del fatto, difetto di istruttoria, difetto ovvero illogicità della motivazione . Sotto tale profilo ha società ricorrente ha dedotto il difetto di istruttoria evidenziando che l’amministrazione ha omesso di acquisire la documentazione, offerta anche dalla società in sede di controdeduzioni, idonea a dimostrare lo svolgimento di attività amministrativa presso la sede legale (documentazione contabile, verbale dell’assemblea); inoltre l’amministrazione non ha adeguatamente motivato in ordine all’idoneità dei locali allo svolgimento dell’attività e non ha tenuto conto che la momentanea assenza del titolare è strettamente connessa alle caratteristiche dell’attività svolta che lo portano frequentemente fuori dall’ufficio;

3) violazione dell’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990 . Sotto tale profilo la società ricorrente ha dedotto che il provvedimento di revoca, fondato sull’assenza originaria dei presupposti per la concessione dell’agevolazione costituisce un atto di autotutela e deve rispettare i requisiti, anche temporali, previsti dall’art. 21 nonies l. n. 241/1990, nel caso in esame non ricorrenti.

Si è costituito in giudizio il Ministero resistente chiedendo la reiezione del ricorso introduttivo.

Con sentenza n. 522 del 30 maggio 2024 il Tar, ritenuta sussistente la propria giurisdizione, ha respinto il ricorso ritenendo che le risultanze dell’istruttoria, unitamente alla circostanza che quell’indirizzo è indicato come sede legale da undici imprese, siano sufficienti per ritenere la mancanza di un concreto ed effettivo svolgimento dell’attività aziendale nella sede dichiarata (a prescindere dal fatto che si tratti di quella legale o operativa), requisito indefettibile per l’accesso alle agevolazioni in questione; ha inoltre ritenuto infondato il terzo motivo di ricorso, richiamando il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui la revoca di contributi pubblici non spettanti non è manifestazione di un potere di autotutela ma costituisce un atto dovuto per l’amministrazione concedente con conseguente

La società Agro S.r.l. ha impugnato la sentenza deducendo due motivi di appello:

1) erroneità della sentenza per aver ritenuto l’assenza dell’attività lavorativa esclusivamente sulla base della visita ispettiva omettendo di valutare gli elementi documentali in atti . Al riguardo la società appellante ha dedotto che il Tribunale ha omesso di considerare e valutare i numerosi elementi che depongono per la presenza dell’impresa nel territorio, attuata proprio con l’istituzione della sede legale che costituisce il luogo in cui l’impresa ha il centro amministrativo dei propri affari, mentre la momentanea assenza del titolare dalla sede, avente carattere momentaneo, si giustifica in ragione della natura dell’attività svolta lo conduce frequentemente fuori dall’ufficio;

2) erroneità della sentenza in quanto contraddittoria e per la mancata applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. c), e comma 5, del decreto interministeriale del 10 aprile 2013 della circolare del Ministero dello sviluppo economico del 6 giugno 2019, n. 243317 e della circolare del 28 marzo 2022 n.120680 . Sotto tale profilo la società appellante ribadisce che ai fini della concessione del finanziamento è sufficiente che nell’ambito della Zona Franca Urbana vi sia la sede legale e, più in generale, un ufficio o locale destinato all’attività, anche amministrativa, presupposti ricorrenti nel caso in esame.

Si è costituito il Ministero resistente difendendo la correttezza del proprio provvedimento e della sentenza impugnata.

Con ordinanza del 14 febbraio 2025 questo Consiglio ha accolto in parte la domanda cautelare, sospendendo la sentenza impugnata nella parte in cui ha disposto il recupero presso l’appellante delle somme già corrisposte a titolo di finanziamento.

All’udienza pubblica del 2 ottobre 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. I due motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente in quanto connessi e devono ritenersi infondati per le ragioni di seguito indicate.

2.1. Va preliminarmente rilevato che le agevolazioni oggetto di causa hanno la finalità di promuovere la ripresa economica delle aree del centro Italia colpite dagli eventi sismici.

In particolare, il decreto interministeriale 10 aprile 2013, all’art. 3, comma 1, lett. c), prevede che possono usufruire delle agevolazioni le imprese “che svolgono la propria attività, ai sensi di quanto previsto ai commi 5 e 6, all’interno della ZFU”.

I successivi commi 5 e 6 del medesimo articolo 3 specificano quanto segue: “Per accedere alle agevolazioni di cui al presente decreto, è necessario che i soggetti individuati ai sensi del comma 1 abbiano un ufficio o locale destinato all’attività, anche amministrativa, all’interno della ZFU. Per i soggetti di cui al comma 1 che svolgono attività non sedentaria, oltre alla condizione di cui al comma 5, è necessario, alternativamente, che: a) presso l’ufficio o locale di cui al comma 5 sia impiegato almeno un lavoratore dipendente a tempo pieno o parziale che vi svolga la totalità delle ore; b) realizzino almeno il 25% (venticinque percento) del proprio volume di affari da operazioni effettuate all’interno della ZFU”.

La circolare del Ministero dello Sviluppo Economico del 6 giugno 2019, n.243317 prevede, inter alia , che “I soggetti istanti, per l’esercizio dell’attività economica, devono disporre, sulla base di un idoneo titolo di disponibilità regolarmente registrato, della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana” (punto 7.2.).

La circolare del 28 marzo 2022 n.120680 prevede al punto 6.3 che: “Fermi restando i motivi di esclusione di cui al paragrafo 5, possono accedere alle agevolazioni i soggetti che, disponendo della sede principale o di una unità locale ubicata all’interno della zona franca urbana, hanno avviato l’iniziativa economica in data successiva al 31 dicembre 2020 e fino al 31 dicembre 2021”.

Da queste disposizioni si evince quindi chiaramente che l’agevolazione viene riconosciuta a soggetti che svolgono la propria attività economica in un ufficio o locale destinato all’attività, anche amministrativa, all’interno della zona franca, non essendo evidentemente sufficiente la formale fissazione di una sede non accompagnata dall’effettivo svolgimento dell’attività economica, inidonea a perseguire quella finalità di promozione della zona che l’agevolazione in esame mira a conseguire.

2.2. Ai fini della soluzione della controversia, va parimenti rilevato in via preliminare che per costante giurisprudenza, in considerazione della natura eccezionale delle agevolazioni conseguente anche al generale divieto di aiuti di Stato previsto dalla disciplina europea, l’onere della prova in ordine ai presupposti necessari per il riconoscimento del beneficio grava sul privato (v. tra le tante, in generale espressive di questo principio, ord. Cass. civ. n. 23228/2017; ord. Cass. civ., n. 12823/2025; Cass. civ. n. 33558/2023).

A ciò si aggiunga che, in base all’art. 64 c.p.a., spetta alle parti fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni. Spetta pertanto al ricorrente fornire la prova di quegli elementi rientranti nella sua sfera giuridica, posti a fondamento della pretesa all’agevolazione.

Peraltro, anche ove l’onere della prova fosse a carico dell’amministrazione, la prova di un fatto può essere fornita mediante presunzioni semplici caratterizzate da precisione, gravità e concordanza e, cioè, provando significativi elementi noti da cui è possibile desumere il fatto ignoto e non contrastanti con attendibili elementi contrari forniti dalla controparte.

2.3. Ciò premesso, nel caso in esame la società appellante ha fissato la propria sede legale all’interno della Zona Franca Urbana, nel Comune di Ortezzano, in via Aso n. 28, nei locali ottenuti in sublocazione dalla Hope S.r.l.s. con contratto regolarmente registrato.

Durante il sopralluogo svolto dall’amministrazione in data 24 maggio 2023 è emerso che: nell’ufficio non era presente alcun dipendente della società; altre due imprese, oltre alla società appellante, hanno stipulato con la Hope S.r.l.s. contratti di sublocazione e la rappresentante della Hope S.r.l.s. ha dichiarato che le tre imprese subconduttrici hanno in tutto una-due postazioni di lavoro a disposizione (quindi meno di una postazione per ciascuna impresa); all’esterno del portone di ingresso è stata rinvenuta solamente una targa riconducibile alla Hope S.r.l.s.

Le risultanze del sopralluogo, come sopra descritte, costituiscono indubbiamente un elemento indiziario particolarmente significativo da cui desumere l’assenza di una concreta attività imprenditoriale, anche di carattere amministrativo, presso la sede legale indicata e, conseguentemente, il carattere fittizio della sede medesima.

A fronte di ciò la società appellante, in sede procedimentale e poi nel presente procedimento, si è limitata a dedurre che: la documentazione contabile della società si trova presso la sede legale, ove si svolgono anche le assemblee annuali per l’approvazione del bilancio; la temporanea assenza del titolare si giustifica in ragione della natura dell’attività svolga (subagente di commercio) che comporta lo svolgimento di attività anche al di fuori dell’ufficio (rapporti con clienti e fornitori; accesso presso banche e istituti di credito, etc.).

Gli elementi addotti dalla società non sono sufficienti a provare lo svolgimento effettivo dell’attività, sia essa amministrativa o operativa, all’interno della zona franca, onere della prova che come sopra esposto grava in materia sul privato e che, nel caso in esame, graverebbe in ogni caso sulla società appellante a fronte di elementi fortemente indiziari della non spettanza della agevolazione, come quelli risultanti dal sopralluogo svolto.

La circostanza che la documentazione contabile fosse depositata nei locali sublocati non comprova che l’attività di organizzazione e amministrazione dell’impresa venisse ivi effettivamente svolta, anche in considerazione che presso la medesima sede è presente una società, sublocatrice dell’immobile, che opera proprio nel settore della elaborazione elettronica dei dati contabili. Lo svolgimento in loco di una sola assemblea annuale costituisce poi un elemento marginale e poco significativo rispetto alla complessiva attività anche amministrativa che l’esercizio dell’impresa richiede. Ciò soprattutto se si considera che, come sopra visto, anche in caso di attività non sedentaria è comunque richiesto uno svolgimento non marginale di attività all’interno della zona franca consistente, alternativamente, nella presenza di almeno un dipendente che svolga la totalità delle ore nel locale o nell’ufficio sito all’interno della zona o la realizzazione di almeno il 25% del proprio volume di affari da operazioni effettuate all’interno della zona.

Quanto alle ragioni della temporanea assenza del titolare, va rilevato che le allegazioni di parte appellante sono estremamente generiche e comunque non documentate e non possono pertanto ritenersi sufficienti a superare gli indizi di assenza di effettiva attività desumibili dalle risultanze del sopralluogo, anche a fronte della circostanza che il contratto di locazione non assicurava una postazione fissa occupabile quotidianamente (come sopra esposto erano disponibili una-due postazioni per tre società subconduttrici).

Infine, in base alle risultanze dell’istruttoria ed a quanto allegato dalla società appellante nel presente giudizio, non risulta che l’amministrazione avrebbe potuto addivenire ad una diversa conclusione valorizzando l’eventuale svolgimento di attività operativa all’interno della Zona Franca Urbana, dal momento che la stessa appellante ha dichiarato che l’attività viene svolta sull’intero territorio italiano (v. pag. 5 dell’atto di appello terzultimo rigo), senza peraltro indicare in quale misura la stessa si svolga all’interno della Zona Franca Urbana ai fini dell’eventuale applicazione dell’art. 3 comma 6 del decreto interministeriale citato.

3. Per le ragioni esposte l’appello va pertanto respinto.

4. In applicazione del principio della soccombenza parte appellante va condannata al pagamento in favore del Ministero appellato delle spese processuali del presente grado di giudizio che possono essere liquidate, in considerazione della serialità della controversia rispetto ad altri giudizi instaurati dalla stessa parte per diverse annualità, nella misura di euro 1.500,00, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore dell’amministrazione appellata della somma di euro 1.500,00 a titolo di compensi professionali oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO