Pubblicato il 22/12/2025

N. 10156/2025REG.PROV.COLL.

N. 00339/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 339 del 2025, proposto dal
Ministero della Difesa, Aeronautica Militare Direzione per l'impiego del personale militare dell'Aeronautica, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Signor ME ME, rappresentato e difeso dall'avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 1499/2024, resa tra le parti, concernente indennità di trasferimento

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor ME ME;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il Cons. Cecilia ST; nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Ministero della Difesa ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana n. 1499 del 17 dicembre 2024, che ha accolto il ricorso proposto dal signor ME ME, militare dell’Aeronautica militare, per l’accertamento dell’indennità, di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86, spettante per il trasferimento dalla sede di servizio di Porto Santo TE a quella di Grosseto.

Con il ricorso di primo grado il signor ME aveva esposto di essere stato in servizio presso il 64° Deposito territoriale di Porto Santo TE e di essere stato trasferito presso il 4° Stormo di Grosseto, a seguito della soppressione del reparto di appartenenza il 16 aprile 2016; aveva quindi sostenuto la spettanza dell’indennità di trasferimento in relazione alla natura del provvedimento di trasferimento per la soppressione del reparto, disposto in funzione delle esigenze organizzative dell’Amministrazione, nonché per la distanza tra le due sedi, non limitrofe; aveva altresì dedotto di avere presentato varie istanze all’Amministrazione che era rimasta inerte, proponendo quindi una domanda per l’accertamento dell’obbligo di provvedere sulla istanza inevasa nonché la domanda per l’accertamento della spettanza del diritto all’indennità e la condanna al pagamento delle relative somme.

L’Amministrazione, costituitasi in giudizio, aveva depositato, in prossimità dell’udienza pubblica, la documentazione relativa alla procedura di trasferimento.

La sentenza di primo grado ha qualificato la domanda come di accertamento della spettanza della indennità di trasferimento, escludendo quindi di dovere esaminare la domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere dell’Amministrazione a valutare la istanza del militare. Ha considerato tardiva la documentazione presentata in giudizio dalla difesa dell’Amministrazione. Ha accolto il ricorso, richiamando la Adunanza plenaria n. 1 del 2016, per cui la natura del trasferimento dipende dalla scelta organizzativa della soppressione del reparto effettuata dall’Amministrazione per la realizzazione dell’interesse pubblico, con irrilevanza, ai fini della spettanza dell’indennità, di eventuali domande di trasferimento o clausole di gradimento, che hanno effetto solo rispetto all’accettazione della sede di destinazione, non più contestabile dal militare che abbia espresso il gradimento della sede. Ha poi richiamato la giurisprudenza di questa Sezione relativa alla esclusione dell’indennità per le sedi “limitrofe”, in quanto riferite agli ambiti comunali, nel senso che l’indennità spetta se la nuova sede di servizio del militare, a seguito di soppressione della precedente, è posta in comune non confinante, mentre non spetta se la nuova sede è posta in comune confinante, ancorché a distanza superiore ai dieci chilometri.

Con l’appello il Ministero ha dedotto, depositando la relativa documentazione, che, in vista della soppressione del reparto, era stata avviata la procedura prevista dal paragrafo 9, “Riorganizzazione/chiusura di enti e reparti”, della direttiva DIPMA UD-001/ ed. 2014, che disciplina il trasferimento “senza oneri”, previa una attività di intervista a ciascun militare per raccogliere le informazioni utili per un più efficace impiego del personale militare da movimentare; che il provvedimento di trasferimento era stato disposto con specifica indicazione “d’autorità senza oneri per l’amministrazione”, sostenendo quindi che, pur restando la natura “d’autorità” del trasferimento, non sarebbe spettata alcuna indennità avendovi rinunciato espressamente il militare e avendo l’Amministrazione assegnato il militare alla sede da lui gradita proprio sulla base della sua rinuncia all’indennità, al fine di contemperare la destinazione di gradimento con un risparmio di risorse pubbliche. Ha formulato, quindi, un unico articolato motivo di violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1 comma 1 e segg. l. n. 83 del 29 marzo 2001, dell’art. 1236 c.c., sostenendo che la sentenza sarebbe difforme rispetto ai precedenti del Consiglio di Stato e dell’Adunanza Plenaria, secondo cui le indennità di cui all' art. 1 della l. n. 86 del 2001 potrebbero essere oggetto di valida rinuncia.

Si è costituito il signor ME che ha sostenuto l’infondatezza dell’appello, contestando il valore di rinuncia della dichiarazione di gradimento della sede, effettuata prima del disposto trasferimento e su un modulo predisposto dall’Amministrazione; ha dedotto che la stessa Amministrazione ha riconosciuto la natura autoritativa del trasferimento.

Ha poi presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione orale.

All’udienza del 9 dicembre 2025 il giudizio è stato trattenuto in decisione.

L’appello è infondato.

Ai sensi dell’art. 1 della legge n. 86 del 2001, “ al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui al Codice dell'ordinamento militare emanato con decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 28, comma 1, del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi

1-bis. L'indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni ”.

Deve richiamarsi la giurisprudenza consolidata anche della Sezione per cui per trasferimento d'autorità deve intendersi quello disposto per perseguire in via prioritaria l'interesse dell'amministrazione e non per soddisfare le esigenze personali e familiari dell'interessato, con la precisazione che la natura autoritativa del trasferimento e la conseguente spettanza dell'indennità non vengono meno quando l'Amministrazione, in ragione di una programmata rimodulazione riduttiva della propria organizzazione territoriale, abbia invitato il militare ad esprimere il proprio gradimento per un’altra sede, giacché anche in questo caso assume valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origini da una scelta esclusiva dell'amministrazione, che per la miglior cura dell'interesse pubblico decida di sopprimere un reparto o una sua articolazione, obbligando inderogabilmente i militare di stanza a trasferirsi nella nuova sede, ubicata in altro luogo, ove prestare servizio (Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616; 17 aprile 2023, n. 3830; 22 giugno 2022, n. 5125; 5 maggio 2021, n. 3499; sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029; Adunanza Plenaria, n. 1 del 2016).

Sulla scorta di tali coordinate giurisprudenziale i trasferimenti, disposti dal 64° Deposito Territoriale di Porto Santo al 4° Stormo di Grosseto, non possono che essere qualificati come trasferimenti d'autorità, essendo stati disposti in funzione delle esigenze organizzative dell’Amministrazione, che ha proceduto alla soppressione del reparto di Porto Santo TE.

Risulta infatti espressamente dalla stessa documentazione depositata dall’Amministrazione in primo grado (cfr. Circolare ordinativa del Capo di Stato maggiore dell’Aeronautica del 23 marzo 2016) che la soppressione del 64° Deposito territoriale sia stata disposta nell’ambito di un “progressivo riordino dello strumento militare nazionale”.

In ogni caso, la previsione del comma 1 bis dell’art.1 della legge n. 86 del 2001 comporta una evidente presunzione della natura di autorità dei trasferimenti disposti per soppressione del reparto.

Del resto la stessa Amministrazione non contesta tale circostanza ma sostiene che, nell’ambito dell’organizzazione dei trasferimenti dell’Aeronautica militare, sarebbe stato individuato, con la Direttiva relativa all’impiego dei militari, un procedimento per il trasferimento “d’autorità senza oneri” per l’Amministrazione, caratterizzato dalla partecipazione degli interessati che esprimono il gradimento delle sedi, accettando contestualmente il trasferimento senza oneri.

La giurisprudenza di questo Consiglio, con specifico riferimento alle procedure predisposte dall’Aeronautica militare, ha già affermato, con orientamento da cui il Collegio non intende discostarsi, che la direttiva d’impiego di Forza armata, in quanto fonte subordinata a quelle di rango primario, da cui discende il diritto alle indennità in questione, non può prevedere una rinuncia preventiva in via generale a tale indennità; ha escluso, dunque, che l’Amministrazione possa, “ attraverso un proprio atto amministrativo generale, alterare le caratteristiche di un istituto disegnato direttamente dalla legge, sostanzialmente creando un tertium genus di trasferimento” (Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115; sez. II, 29 novembre 2022, n. 10529).

Pertanto il procedimento delineato dalla direttiva (atto comunque disapplicabile in un giudizio, trattandosi di materia di pubblico impiego non privatizzato, rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) non può derogare alla previsione legislativa dell’art. 1 comma 1 bis della legge n. 86 del 2001, che collega la spettanza dell’indennità al trasferimento “d’autorità”, escludendola solo in caso di soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni, qualora la sede di destinazione sia limitrofa a quella di provenienza o a distanza inferiore a dieci chilometri.

In tale quadro normativo (e giurisprudenziale, per cui la nozione di trasferimento d’autorità si caratterizza dalla realizzazione delle esigenze della Amministrazione), non sussiste, dunque, un tertium genus di trasferimento, che può essere disposto d’autorità “senza oneri”; ovvero se il trasferimento è d’autorità spetta l’indennità entro i limiti indicati dal comma 1 bis oppure si tratta di un trasferimento a domanda, in quanto avviene in funzione della richiesta dell’interessato, il quale nei casi di soppressione del reparto, all’evidenza, non avrebbe richiesto alcun trasferimento in mancanza della determinante circostanza della soppressione del reparto di appartenenza.

Neppure il procedimento svolto, tramite le interviste circa le sedi di gradimento comporta una diversa natura del trasferimento, in quanto il contemperamento delle esigenze dell’Amministrazione con quelle dei militari, anche in relazione al rilevante ambito della riorganizzazione, non modifica la natura del trasferimento, che è comunque stato disposto in relazione alle esigenze dell’Amministrazione militare, che ha ritenuto, nell’esercizio della propria discrezionalità, di contemperare tali esigenze con quelle del militare, con specifico riferimento alla individuazione della sede di destinazione, ma è evidente che tali esigenze sono state soddisfatte se e in quanto coincidenti con quelle dell’Amministrazione. Peraltro, la indicazione dei militari circa le sedi di gradimento non è volta a perseguire un miglioramento della condizione lavorativa rispetto allo status quo, ma a limitare gli svantaggi derivanti dalla scelta di macro-organizzazione dell'organizzazione militare, che resta la causa prima ed assorbente del trasferimento (Consiglio di Stato, Sezione II, 1° marzo 2023, n. 2204).

La giurisprudenza della Sezione è costante nel ritenere, infatti, che le istanze di gradimento del trasferimento presentate dagli interessati, su specifica richiesta dell’amministrazione, non neutralizzino il diritto di credito alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001 (Consiglio di Stato, Sezione, II 3 febbraio 2025, n. 830) né rilevi l’avvio di una procedura di trasferimento per i militari in servizio nella sede da sopprimere, con cui l’Amministrazione abbia sollecitato proprio la presentazione da parte degli stessi di un'istanza di trasferimento con scelta delle sedi gradite, assicurandone tendenzialmente l'accoglimento, nel caso in cui detto trasferimento non origini in ragioni personali o familiari del militari, quanto piuttosto ed esclusivamente nelle prioritarie esigenze riorganizzative dell'amministrazione, mentre il comportamento concretamente tenuto dall'Amministrazione, di sollecitare le domanda di trasferimento degli interessati per assicurare una ricollocazione a loro quanto più favorevole possibile, non può che inquadrarsi nei normali obblighi di esecuzione del contratto e del rapporto di lavoro secondo buona fede e non può valere a mutare la natura giuridica dei predetti trasferimenti come d’autorità (Consiglio di Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616, cit. relativamente alla soppressione della sede della Guardia di Finanza delle Isole Tremiti e della ricollocazione del personale; Sez. II 27 maggio 2025 n. 4633, rispetto alla procedura analoga a quella in esame seguita dall’Aeronautica per la soppressione del distaccamento presso l’aeroporto di Brindisi).

Quanto all’avvenuta rinuncia all’indennità tramite l’accettazione del trasferimento “senza oneri”

non può che richiamarsi la giurisprudenza, che ritiene irrilevanti le indicazioni rese nei moduli precompilati, in quanto tali dichiarazioni possono comportare acquiescenza rispetto alla sede di destinazione e, più in generale, rispetto agli effetti e all’operatività del trasferimento, ma non rappresentano una rinuncia all’indennità, la quale è oggetto di un diritto di credito, che sorge in presenza dei presupposti di legge ovvero se il trasferimento rappresenti una modalità con cui l’amministrazione realizza i propri obiettivi pubblici (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenze 24 dicembre 2024, n. 10382; 20 settembre 2023, n. 8435; 22 giugno 2022, n. 5125).

Tale giurisprudenza ritiene che anche l’accettazione da parte dell’interessato del trasferimento d’autorità con la espressa clausola “senza oneri a carico dell’Amministrazione” non possa costituire una idonea rinuncia all’indennità di trasferimento o una remissione del debito sia perché trattandosi di sottoscrizione di moduli predisposti dall’Amministrazione non è accertata effettiva volontà di rinuncia sia in quanto non sono previste forme di rinuncia preventiva, mentre l’istituto della remissione di debito di cui all’art. 1236 c.c., richiamato dalla decisione dell’Adunanza Plenaria n 1 del 2016, presuppone che il credito sia già entrato nel patrimonio del remittente (Cons. Stato, sez. II, 29 novembre 2022, n. 10529; 24 dicembre 2024, n. 10382; 1 marzo 2023, n. 2204; 27 maggio 2025, n. 4633; Sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115).

Pertanto, ad avviso del Collegio, diverso orientamento non può trarsi dalla sentenza della Sezione n. 7924 del 2 ottobre 2024, citata dall’Amministrazione a sostegno della fondatezza dell’appello, che ha inquadrato la dichiarazione effettuata dai militari come una remissione del debito, ai sensi dell’art. 1236 del codice civile, in quanto anche la remissione, secondo la giurisprudenza sopra citata, da cui il Collegio non ritiene di discostarsi, può configurarsi solo qualora il credito sia già entrato nel patrimonio del rimettente.

Peraltro, trattandosi di un rapporto di lavoro, anche se non contrattualizzato deve farsi riferimento alla disposizione dell’art.2113 che -a prescindere dal divieto di rinunce e transazioni non applicabile ai rapporti con garanzia di stabilità - comunque non ammette rinunce di diritti che non siano già maturati né acquisiti al patrimonio del lavoratore ma ancora in via di maturazione o destinati a sorgere solo in futuro (Cass. civ., Sez. lavoro, Ord. 13 agosto 2020, n. 17076),

Ritiene, pertanto, il Collegio che, nel caso di specie, non possa configurarsi né una rinuncia né una rimessione del debito non essendo il diritto all’indennità ancora sorto nel momento in cui sono state sottoscritte le dichiarazioni che l’Amministrazione riconduce ad atti abdicativi.

In particolare, dalla documentazione depositata in giudizio solo in appello - in relazione alla tardività del deposito in primo grado, neppure contestata con l’atto di appello - risulta che sia il modello del 23 febbraio 2015, che peraltro contiene solo le sedi di gradimento (Grosseto, Frosinone, Monte Argentario), sia il modulo del 3 marzo 2016 (compilato dall’intervistatore e sottoscritto dal militare) che la dichiarazione del 31 marzo 2016 (sottoscritta dal ME), che si riferiscono al “trasferimento senza oneri”, sono comunque precedenti al trasferimento e alla stessa soppressione del reparto, avvenuta il 16 aprile 2016. Si tratta dunque, in primo luogo, di atti non ammissibili in appello, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., per cui non vi è alcuna prova neppure della asserita rinuncia, e comunque di atti antecedenti a qualsiasi maturazione del diritto di credito e della stessa nascita dell’obbligazione, che non avrebbe potuto quindi essere oggetto di un atto estintivo come la remissione.

Pertanto, sussistono i presupposti per l’indennità di trasferimento, essendo stato disposto di autorità per una sede non limitrofa - secondo l’interpretazione della Sezione per cui per sede limitrofe devono intendersi quelle poste in comuni confinanti (Cons. Stato, Sez. II, 22 giugno 2022, n. 5125; Sez. II, 18 aprile 2025, n. 3420) -e comunque a distanza superiore a dieci chilometri, quale quella intercorrente tra le sedi di Grosseto e Porto Santo TE (pari a più di 40 KM).

L’appello, quindi, è infondato e deve essere respinto con conferma della sentenza impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate per il presente grado di giudizio in euro 3000,00 (tremila,00), complessivi oltre accessori di legge, in favore del ricorrente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Ministero della Difesa al pagamento delle spese del giudizio pari a euro 3000,00 (tremila,00) oltre accessori di legge in favore del ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AB RM, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia ST, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia ST	AB RM

IL SEGRETARIO