Pubblicato il 25/11/2025

N. 09245/2025REG.PROV.COLL.

N. 04274/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4274 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Di Cunzolo, Pier Paolo Polese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione della difesa erariale;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 la Cons. DR TI e udito per la parte appellante l’avvocato Pier Paolo Polese.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’originario ricorso e i motivi aggiunti l’odierna parte appellante impugnava dinanzi al Tar Lazio i provvedimenti del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria di nomina, sia a vice ispettore (decreto del 2014) che a ispettore (decreto del 2017), nella parte in cui avrebbero dovuto essere disposte con una decorrenza anteriore, stante l’abnorme e ingiustificato lasso di tempo trascorso dall’inizio della procedura concorsuale, indetta il 6 febbraio 2003, e conclusasi con la pubblicazione della graduatoria solo nel dicembre 2014. Veniva quindi proposta domanda risarcitoria dei danni subiti in ragione dalla patologica lentezza del procedimento concorsuale, chiedendo la condanna del Ministero “anche al risarcimento del danno in forma specifica, attraverso la retrodatazione degli effetti (quantomeno) giuridici della nomina del ricorrente a Vice ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria a momento diverso e, comunque, anteriore a quello, presumibilmente, indicato nel decreto di nomina, oltre che al risarcimento per equivalente di tutti i danni subiti e subendi, riferiti al ristoro degli ingentissimi pregiudizi correlati alla illegittima condotta nella specie tenuta dalla Amministrazione”.

2. In punto di fatto il ricorrente esponeva:

- di aver partecipato al “Concorso pubblico per il conferimento di complessivi 271 posti di allievo vice-ispettore del ruolo degli ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria (di cui 260 uomini e 11 per le donne)”, indetto con decreto del Ministero della Giustizia del 6.2.2003 e pubblicato il 18.3.2003;

- la prima prova concorsuale era quella preselettiva, la cui data, a seguito di diversi rinvii, ha avuto luogo solo nell’anno successivo, dall’11.2.2004 al 29.2.2004;

- le prove preselettive sono state oggetto di numerosi ricorsi conclusosi con sentenze di annullamento in ragione del mancato rispetto da parte dell’Amministrazione dei criteri di congruità, adeguatezza, ragionevolezza del questionario;

- soltanto nel 2008, all’esito dei giudizi di appello pretestuosamente promossi dall’Amministrazione, con quattro anni di ritardo, la medesima ha comunicato la rinnovazione della prova preselettiva, poi svoltasi dal 2 al 16 dicembre 2008;

- nel corso del 2009 hanno avuto luogo gli accertamenti psicofisici e attitudinali e solo in data 25.11.2009 si è svolta la prova scritta, i cui esiti sono stati pubblicati nel luglio 2011, a quasi due anni dallo svolgimento delle prove preselettive;

- le prove orali sono iniziate dopo 23 mesi, l’8.11.2011, e sono terminate nel 2012;

- anche in seguito alla prova orale, furono proposti ricorsi innanzi al TAR Lazio, in merito alla nomina del Presidente della Commissione, così che in data 05.12.2012, l’Amministrazione disponeva, in autotutela, la nomina di una nuova commissione;

- l’espletamento delle prove orali si è quindi concluso solo in data 30.01.2013;

- terminato l’ iter concorsuale, durato quasi 9 anni per colpa dell’Amministrazione, è stata pubblicata la graduatoria degli allievi vice ispettori ammessi a frequentare il corso di formazione tecnico-professionale, previsto dall’art. 25 del D.lgs. 20 ottobre 1192, n. 443 che in data 18.12.2014, hanno finalmente potuto prestare giuramento e sono stati immessi nel ruolo di vice ispettore secondo la graduatoria finale;

- dopo aver ingiustamente atteso ben tredici anni l’odierno appellante presentava ricorso innanzi al TAR Lazio (R.G. n. 3269/2015) per (i) l’annullamento del decreto di nomina nella parte in cui stabilisce la decorrenza degli effetti giuridici ed economici di tale nomina e il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi .

3. Il Tar richiamandosi integralmente a propri precedenti relativi al medesimo concorso respingeva il ricorso sancendo l’impossibilità della retrodatazione, ritenendo non sussistere colpa della p.a. e versarsi in ipotesi di interesse legittimo e non di diritto soggettivo all’assunzione per cui i concorrenti non vanterebbero alcun diritto né di natura giuridica né economica.

4. I motivi di appello risultano come segue compendiati:

I. “ Error in iudicando e error in procedendo. Errore sui presupposti, difetto di motivazione, violazione dell’art. 111 cost.. Nullità della sentenza ;

II. “ Error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell'art. 41 della carta dei diritti fondamentali, degli artt. 3 e 97cost., 1 ss. l. n. 241/90, 25 d.lgs. n. 443/1992, d.m. 20 novembre 1995, n. 540,11 d.p.r. n. 487/94, d.m. 21 luglio 1998, n. 297, violazione del principio del giusto procedimento, di uguaglianza e di par condicio, eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di proporzionalità, disparità di trattamento, sviamento, manifesta ingiustizia; irragionevolezza” .

5. Il Ministero della Giustizia si costituiva in giudizio chiedendone il rigetto.

6. Nella memoria difensiva ex art. 73 c.p.a., depositata in data 10 ottobre 2025, la parte appellante ha ulteriormente argomentato le sue ragioni facendo presente che la vicenda in parola è pressoché identica a quella recentemente esaminata da questo Consiglio con plurime sentenze, tutte di segno favorevoli ai ricorrenti ed in particolare, proprio con riferimento alla procedura concorsuale di cui è causa, le sentenze nn. 6622, 6626/2025, 6627/2025 e 6628/2025.

6. Alla pubblica udienza del 13 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso l’appellante eccepisce la nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione richiamando le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 e 11 del 2018. A suo dire non sarebbe assolutamente sufficiente, come avvenuto nella sentenza, il mero richiamo della motivazione di altra sentenza che a sua volta richiama ulteriori precedenti. Rileva come i precedenti richiamati dal Tar non siano assolutamente conferenti al caso in esame perché riguardano altre procedure, perché il termine trascorso tra la prova orale e la prova nel caso in esame è molto maggiore e non ricorrono problemi finanziari. La parte evidenzia inoltre che la posizione giuridica dell’odierno ricorrente non è di interesse legittimo ma di diritto soggettivo in quanto è risultato vincitore della procedura concorsuale di cui lamenta la abnorme durata, dovuta esclusivamente a condotta colposa dell’Amministrazione, come già accertato giudizialmente. Diversamente, dagli altri casi, nel procedimento concorsuale in questione i termini di conclusione del procedimento risultano fissati in un periodo massimo dalle tabelle allegate al come richiesto dal D.M. 20 novembre 1995, n. 341 in un termine ragionevole di 780 giorni.

2. Con il secondo motivo di appello si ripropone in esame le originarie censure non esaminate.

In particolare si deduce che la procedura concorsuale avrebbe dovuto concludersi nel termine di 780 giorni da computarsi dalla data di pubblicazione del bando e quindi nella prima decade del maggio 2005. Anche volendo togliere il periodo del corso di formazione la nomina per vice ispettore doveva decorrere da novembre 2006, e di ispettore, da novembre del 2008. In estremo subordine, sulla base di un precedente che richiama nel ricorso, gli effetti della nomina dovrebbero decorrere dall’inizio della frequentazione del corso, ossia dal 11.11.2013.

Risulterebbe nella specie evidente l’imputabilità del ritardo nella conclusione del concorso, in via esclusiva, alla condotta illegittima e negligente dell’Amministrazione, come risulta già statuito da questo Consiglio nei precedenti favorevoli n. 6622/2025, 6626/2025, 6627/2025 e 6628/2025.

Insiste pertanto nel fatto che, qualora non si fossero verificate le circostanze di cui sopra, l’appellante avrebbe senz'altro conseguito le qualifiche 10 anni prima rispetto alla decorrenza stabilita nei decreti e perciò insiste nel diritto alla retrodatazione degli effetti della nomina.

A fondamento del diritto azionato si richiama all'art. 2-bis della Legge n. 241/1990, il quale stabilisce che la P.A. è tenuta " al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento " e insiste nell’aver dimostrato la ricorrenza dei presupposti oggettivi e soggettivi per ottenere la reintegrazione in forma specifica o il risarcimento del danno per equivalente e della perdita di chance per le ulteriori occasioni lavorative e di carriera perse.

3. Quanto al primo profilo, il Collegio condivide il rilievo sulla carenza motivazionale della sentenza. Tuttavia, la carenza non è tale da integrare la nullità della pronuncia che si ha soltanto nel caso di assenza o difetto assoluto di motivazione o motivazione solo apparente, qui non riscontrabile. Il Tar ha motivato la decisione richiamando la motivazione di un proprio precedente che fa capo ad un orientamento ormai consolidato e ciò si ritiene sufficiente. Preme comunque osservare che il carattere sostitutivo dell’appello consente sempre al Giudice di secondo grado di correggere, integrare e completare la motivazione carente, contraddittoria o insufficiente e di pronunciarsi sul merito della causa (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 30 luglio 2018, n. 11).

4. Passando al merito del motivo riproposto in esame, lo stesso è privo di fondamento.

Il Collegio prende atto dei precedenti della Sezione richiamati dall’appellante che si sono pronunciati favorevolmente su domande di tenore analogo riguardanti, tra l’altro, la medesima procedura concorsuale e che hanno ritenuto sussistere un ritardo nella conclusione del procedimento imputabile all’amministrazione accogliendo parzialmente le richieste risarcitorie dei ricorrenti in appello.

Va tuttavia da subito chiarito che i pronunciamenti non sono pertinenti al caso in esame, sia per il fatto che sembrano riferirsi ad avanzamenti di carriera (le sentenze n. 6622, 6626/2025, 6627/2025 e 6628/2025 anche se riguardano il medesimo concorso, nella parte motiva, punti 7 e 8 fanno riferimento a mere progressioni di carriera e non ad assunzioni dall’esterno, come avvenuto nel presente “concorso pubblico”) sia perché da una attenta analisi degli atti e della documentazione prodotta dalle parti emerge che il presente caso ha delle peculiarità che non consentono, per le ragioni che si diranno, di ritenere sussistere un danno risarcibile (invece concesso in quei pronunciamenti).

Preliminarmente si ribadisce, seguendo la richiamata giurisprudenza, che ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. n.443/1992, la nomina a vice ispettore si consegue solo al termine del corso di formazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 5960/23 e altre).

Per questa ragione è preclusa la possibilità, anche in sede giudiziaria, di far decorrere la nomina già al momento dell’avvio del corso o perfino da un momento anteriore, per il fatto che non esiste, quindi, “ un diritto alla ricostruzione della carriera” in quanto “l’accertamento della decorrenza della promozione avviene mediante un atto autoritativo rispetto al quale l’interessato vanta solamente un interesse legittimo e solo dall’annullamento di tale atto possono derivare conseguenze favorevoli per l’interessato ” ( ex aliis , Cons. Stato, sez. II, n. 668/25; n.8039/24 cit.; v. anche Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2021, n. 3887).

E’ stato, altresì, precisato che il passaggio di carriera presuppone l’avvenuto svolgimento del relativo corso formativo, sicché l’accoglimento di una pretesa di retrodatazione darebbe luogo all’anomala inversione logica e cronologica di due momenti distinti che postulano l’esigenza di riconoscere il passaggio di carriera a chi risulti in possesso dei necessari requisiti formativi e professionali (Cons. Stato, sez. II, n. 668/25; n. 27/2025; n. 8039/2024; n. 10841/23).

Di conseguenza, dev’essere respinta, in primo luogo, la censura avverso il capo della sentenza che non ha riconosciuto il diritto alla retrodatazione della nomina a vice ispettore.

Quanto alla domanda risarcitoria, anch’essa va respinta per le seguenti ragioni di fatto.

Emerge dalla relazione del Ministero della Giustizia del 2023 che il ricorrente ha partecipato alla preselezione del 2004 ed è risultato inidoneo, per aver riportato una votazione di 5,750 (in ordine al questionario composto da 80 quesiti avendo dato 46 risposte esatte e n. 34 risposte errate). Avverso il suddetto giudizio di inidoneità il medesimo non ha all’epoca proposto ricorso, facendo quindi acquiescenza all’esclusione dal concorso. Queste circostanze non risultano contestate, anzi vengono confermate dall’appellante ma ritenute irrilevanti.

L’odierno appellante, pertanto non può ora dolersi del ritardo nella conclusione della procedura concorsuale anche per il fatto che grazie alla scelta – non obbligata - dell’Amministrazione ha potuto partecipare alla edizione rinnovata nel dicembre 2008, nonostante l’esito negativo della prova idoneativa, ottenendo una nuova chance all’assunzione alla quale aveva in precedenza implicitamente rinunciato. Comunque, anche il tempo complessivamente trascorso in sede di rinnovo della procedura fino alla data di pubblicazione della graduatoria degli ammessi a frequentare il corso di formazione, avvenuta nel 2013, non può essere considerato irragionevole posto che il superamento dei 780 giorni è dovuto alla complessità della procedura (oltre 1.000 partecipanti alle prove scritte) e alla necessità di procedere al rinnovo della commissione di concorso.

5. Per le ragioni tutte esposti l’appello deve essere respinto.

6. Le spese di lite del presente appello devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente le spese della lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR RO, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

DR TI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR TI	AR RO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.