Pubblicato il 10/02/2025

N. 01043/2025REG.PROV.COLL.

N. 05734/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5734 del 2024, proposto da
Duomai Fashion s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Michele Mercati 39;

contro

Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Anna Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie, 1;

nei confronti

Politecnico Milano 1983 – Dipartimento di Architettura e Studi Urbani (Dastu), non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) n. 102/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Anna Rossi e, in delega dell'avv. Antonio D'Aloia, l'avv. Irene Vaglia.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la società Duomai Fashion s.r.l. ha chiesto l’annullamento, ex alia , dei seguenti atti e provvedimenti:

- provvedimento prot. n. 23493 del 4 febbraio 2020, con il quale il Comune di Parma ha chiesto il pagamento di € 35.298,00 a titolo di oneri di compensazione per l’impatto incrementale di cui all’indicatore definito nella lett. a) (Attivazione di nuova superficie di vendita) dell’art. 11, comma 1, dei “ Criteri qualitativi per il rilascio delle autorizzazioni per le medie strutture di vendita ”, di cui all’Allegato A alla Deliberazione n. 111/18 del Consiglio Comunale;

- relazione redatta dal Politecnico Milano 1983 – Dipartimento di Architettura e Studi Urbani (DASTU), nella parte in cui attribuisce 5 punti all’attivazione di nuova superficie di vendita (indicatore A del criterio Impatto incrementale e dimensionale);

- provvedimento del 6 febbraio 2020, prot. 25102/ Rep. n. 2, con cui il Comune ha rilasciato l’autorizzazione all’apertura della struttura di vendita, nella parte in cui esso prevede il pagamento di € 35.298,00 a titolo di oneri dovuto come partecipazione economica per la compensazione dell’impatto dimensionale e incrementale;

- Deliberazione CC-2018-111 della seduta di Consiglio Comunale del 29.11.2018, e

relativi allegati, con cui sono stati approvati i “ Criteri qualitativi per il rilascio delle autorizzazioni per le medie strutture di vendita ”.

In punto di fatto, l’appellante ha rappresentato di aver presentato in data 27.11.2019 istanza volta al rilascio di autorizzazione amministrativa per una struttura di vendita medio piccola (1060 mq), sita in Parma, via Emilia Ovest, n. 77/A, accolta dall’Amministrazione il successivo 6 febbraio 2020, con contestuale ordine di pagamento di € 35.298,00, a titolo di oneri dovuti come partecipazione economica per la compensazione dell’impatto dimensionale e incrementale.

L’appellante ha altresì precisato di aver versato tale somma al fine di avviare la propria

attività, pur ritenendo l’importo ingiusto e irragionevole.

Essa ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti suindicati, in accoglimento dei seguenti motivi di gravame: 1) violazione dell’art. 11 dell’Allegato A alla Deliberazione 111/2018, nonché per difetto di motivazione, e per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, travisamento, illogicità manifesta, irragionevolezza e non proporzionalità; 2) violazione della Direttiva 2006/123/CE, dell’art. 31, comma 2, Legge n. 214/2011, dell’art. 1 della Legge n. 27/2012. Violazione dell’art. 41 Cost. Eccesso di potere sotto il profilo della illogicità, ingiustizia, irragionevolezza.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Parma ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 102/24 il TAR Parma ha rigettato il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale la società Duomai Fashion s.r.l. ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) Error in UD , omessa pronuncia ed erronea e contraddittoria motivazione in relazione ad un punto deciso decisivo della sentenza con

riferimento alla violazione e falsa applicazione dell’art. 11 dell’Allegato A alla Deliberazione 111/2018. Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento, illogicità manifesta, irragionevolezza e non proporzionalità. Violazione dell’art. 3 della L. 241/90. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria; 2) Error in UD , omessa pronuncia ed erronea e contraddittoria motivazione in relazione ad un punto deciso decisivo della sentenza con riferimento alla violazione della Direttiva 2006/123/CE, dell’art. 31, comma 2, Legge n. 214/2011, dell’art. 1 della Legge n. 27/2012. Violazione dell’art. 41 Cost. Eccesso di potere sotto il profilo della illogicità, ingiustizia, irragionevolezza.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Parma ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 30.1.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Con il primo motivo di gravame, l’appellante lamenta l’errore compiuto dal giudice di prime cure nel convalidare la tesi dell’Amministrazione, la quale ha attribuito all’istanza in esame l’impatto dimensionale massimo, con conseguente assegnazione di 5 punti, e subordinazione della validità

dell’autorizzazione al pagamento degli oneri compensativi dimensionali e incrementali nella misura prevista dallo stesso art. 12 della Deliberazione di Consiglio comunale.

Ad avviso dell’appellante, poiché con l’istanza in esame non sarebbe stata chiesta né apportata alcuna variazione della superficie di vendita, non si sarebbe realizzato ulteriore consumo di suolo, la qual cosa escluderebbe l’obbligo di pagamento degli oneri compensativi e incrementali.

L’assunto è infondato.

3. Questione oggetto di controversia è quella concernente l’attribuzione del punteggio sull’indicatore a) “ Attivazione di nuova superficie di vendita ”, di cui all’art. 11, co. 1, dell’Allegato A alla deliberazione n. 111/18. Tale articolo, rubricato “ Indicatori per la determinazione del valore di impatto delle nuove domande di autorizzazione ”, stabilisce quanto segue in relazione all’indicatore a):

“ 1. Indicatore a) Attivazione di nuova superficie di vendita.

Si esprime una valutazione in considerazione dell’impatto incrementale dell’intervento proposto e descritto nella relazione di impatto allegata alla domanda di autorizzazione. Si valutano come altamente impattanti quelle domande che richiedono l’attivazione di nuova superficie di vendita, mentre si considerano meno impattanti le richieste di ampliamento e rinnovamento di una struttura

esistente. Si considerano ad impatto trascurabile le domande di autorizzazione che prevedono l’accorpamento di strutture di vendita esistenti e che dunque non comportano l’attivazione di nuova superficie di vendita:

- Punti 0. Interventi che prevedono l’accorpamento di strutture esistenti non prevedendo di fatto l’attivazione di nuova superficie di vendita e ulteriore consumo di suolo;

- Punti 3. Interventi che prevedono l’ampliamento di strutture esistenti fino a un massimo del 50% della superficie esistente nei limiti della tipologia dimensionale delle medie strutture di vendita;

- Punti 5. Interventi che prevedono l’attivazione di nuova superficie di vendita, o ampliamenti per una percentuale superiore al 50% della superficie esistente nei limiti della tipologia dimensionale delle medie strutture di vendita o ampliamenti per una percentuale superiore al 50% della suddetta superficie che interessano autorizzazioni di medie strutture di vendita rilasciate e già attivate da meno di 24 mesi ”.

4. Tanto premesso, rileva il Collegio che, come emerge dalla documentazione in atti, l’odierna appellante, nella compilazione del modello di domanda di autorizzazione, ha autonomamente classificato l’attività barrando la casella corrispondente alla terza opzione, ossia selezionando la voce: “ Domande di autorizzazione che prevedono l’attivazione di nuova superficie di vendita, ampliamenti per una percentuale superiore al 50% della superficie esistente, nei limiti della tipologia dimensionale delle medie strutture di vendita o ampliamenti della superficie esistente che interessano autorizzazioni di medie strutture di vendita rilasciate e già attivate da meno di 24 mesi (impatto punti 5) ”.

In sede di ricorso, tuttavia, essa ha invocato a sostegno dell’applicazione del punteggio 0 (zero) la preesistenza di struttura similare, la qual cosa avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione – in thesi – a valorizzare l’assenza di impatto concreto in termini di consumo del territorio.

5. Tale assunto è tuttavia smentito dalle seguenti emergenze documentali:

- in data 30.9.2019 Pittarosso s.p.a. – precedente esercente l’attività di impresa nella media struttura di vendita di via Emilia ovest 77/A – ha comunicato la cessazione definitiva dell’attività di commercio al dettaglio di media struttura. In particolare, ai sensi dell’art. 3 co. 2 lett. z) dei suddetti Criteri valutativi, per cessazione di attività deve intendersi: “ la chiusura di un esercizio commerciale attraverso la disattivazione della superficie di vendita autorizzata ”.

- in data 2 novembre 2011 l’odierna appellante ha presentato SCIA per l’avvio di un “ esercizio di vicinato ” (esercizio commerciale fino a 150/250 mq), iniziando l’attività utilizzando solo una parte del locale in esame;

- in data 15.11.2019 l’appellante ha presentato “ domanda di autorizzazione per l’esercizio di media o grande struttura di vendita ”, destinando questa volta a tale attività l’intera superficie del locale (circa 1.060 mq);

- in data 6.2.2020 il Comune ha concesso l’autorizzazione, condizionandola al pagamento di una somma di € 25.298, a titolo di pagamento degli oneri dimensionali e incrementali.

Tale pagamento è stato richiesto in ragione del fatto che, essendo la struttura di vendita stata ampliata, essa genera un maggiore carico per la città (maggior traffico, maggiore difficoltà di parcheggio, ecc.), e dunque una diseconomia che deve essere opportunamente compensata.

6. L’appellante contesta tale circostanza, asserendo che anche l’attività inizialmente svolta da Pittarosso s.p.a. era di esercizio di media struttura di vendita, sicché nulla sarebbe sostanzialmente innovato rispetto al passato.

Tuttavia, in primo luogo è stata la stessa appellante a compilare il campo relativo all’autorizzazione per media struttura di vendita.

In secondo luogo, ed è ciò che più conta, l’attività di Pittarosso s.p.a. era cessata al momento della presentazione dell’istanza da parte dell’odierna appellante. Solo in un secondo momento (e precisamente, in data 2.11.2011) è invece iniziata l’attività commerciale dell’appellante, inizialmente come esercizio di vicinato (locale non superiore a 250 mq), e in seguito (15.11.2019) come media struttura di vendita.

7. All’evidenza, si è creata una soluzione di continuità tra la vecchia attività (svolta da Pittarosso s.p.a.) e quella in esame, atteso che, come sopra detto, la cessazione dell’attività svolta da Pittarosso s.p.a. ha determinato “ la disattivazione della superficie di vendita autorizzata ” (art. 3 co. 2 lett. z) dei Criteri di valutazione), e dunque il venir meno della iniziale superficie di vendita.

8. Per tali ragioni, del tutto correttamente ( recius : doverosamente) l’Amministrazione ha ordinato il pagamento della somma di € 25.298, a titolo di pagamento degli oneri dimensionali e incrementali, trattandosi di oneri giustificati dall’incremento della superficie iniziale di vendita, con correlato, maggior consumo di territorio, rispetto a quello iniziale.

9. Per tali ragioni, il primo motivo di appello è infondato, e va dunque disatteso.

10. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante lamenta che la Deliberazione CC n. 111/18 avrebbe introdotto divieti e restrizioni all’accesso dello svolgimento di attività economiche, in asserito contrasto con il principio di piena liberalizzazione dell’iniziativa economica privata sancito dalla normativa eurounitaria (direttiva 2006/123/UE) e nazionale (art. 3 d.l. 138/2011, convertito in l. n. 148/2011; art. 31 d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011; art. 1 d.l. n. 1/2012, convertito

in l. n. 27/2012).

L’assunto è infondato.

11. Premette il Collegio che, per condivisa giurisprudenza amministrativa: “ In virtù del principio introdotto con l'art. 31 del d.l. n. 201/2011 (la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali) i Comuni possono operare scelte di pianificazione al fine di garantire un corretto insediamento delle strutture di vendita; pertanto i piani urbanistici rispondendo all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, possono porre limiti agli insediamenti degli esercizi commerciali e dunque alla libertà di iniziativa economica ” (C.d.S, IV, 6.6.2017, n. 2699).

12. Tanto premesso, rileva il Collegio che, nella fattispecie in esame, il Comune non ha in alcun modo interdetto l’esercizio dell’attività commerciale in esame, né ha operato discriminazioni tra gli operatori del settore. Piuttosto, esso ha unicamente individuato un sistema volto ad evitare che il libero esplicarsi dell’iniziativa economica potesse impedire il pari esercizio di altri diritti costituzionalmente garantiti (es. la libertà di circolazione, limitata dal proliferare del traffico conseguente all’apertura di medie strutture di vendita).

In particolare, il delineato sistema a punti deve ritenersi rispettoso del principio di proporzionalità, avendo l’Amministrazione operato un distinguo in funzione della tipologia di attività esercitata, prevedendo misure di carattere compensatorio soltanto per quelle – quali quelle in esame – a maggior impatto urbanistico.

13. Per tali ragioni, reputa il Collegio che l’Amministrazione abbia fatto buon governo della propria discrezionalità, giungendo all’emanazione degli atti impugnati alla luce di un compiuto esame di tutti gli interessi coinvolti nell’esercizio dell’azione amministrativa, la quale deve pertanto ritenersi immune da profili di erroneità, illogicità, irrazionalità, vizi che soli consentono il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali amministrative.

Per tali considerazioni, il secondo motivo di gravame è infondato, e va dunque rigettato.

14. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

15. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al rimborso delle spese di lite sostenute dal Comune di Parma, che si liquidano in € 4.000 per onorario, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO