Pubblicato il 26/11/2025

N. 09332/2025REG.PROV.COLL.

N. 01459/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1459 del 2024, proposto da OR ZZ, rappresentato e difeso dall'avvocato Pier Vettor Grimani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Donà di Piave, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto del 12 gennaio 2024, n. 48, resa tra le parti, avente ad oggetto:

quanto al ricorso principale:

1) l’annullamento del provvedimento prot. 0012063/2023 del 9 marzo 2023 con il quale il Dirigente del Settore 5 Patrimonio Protezione Civile Infrastrutture e Reti Tecnologiche del Comune di San Donà di Piave non ha accolto la domanda presentata dal ricorrente volta alla emanazione di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell'art. 42- bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 di un'area in San Donà di Piave incrocio tra Corso S. Trentin, via Lungo Piave Superiore e via Lungo Piave Inferiore, nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto;

2) la condanna del Comune di San Donà di Piave ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 dei beni censiti in Catasto Comune di San Donà di Piave fg. 47 mapp. 432, 434 e 435 ove non intenda restituire i beni stessi previa rimessione in pristino e ricostruzione dell'edificio demolito;

3) la condanna del Comune di San Donà di Piave al risarcimento del danno da illecita occupazione dei beni di cui sub 2);

quanto al ricorso incidentale:

- il trasferimento della quota di proprietà del ricorrente pari a 2/6 delle aree indicate nella convenzione del verbale di accordo bonario del 3 luglio 2007 in favore del Comune, mediante l’adozione di una pronuncia costitutiva degli effetti del contratto non concluso ai sensi dell’art. 2932 c.c.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Donà di Piave;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. RO AR e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Giunge all’esame del Collegio una vicenda in materia espropriativa che può essere sintetizzata come segue.

Con verbale di accordo bonario del 2 novembre 2005 (doc. 1 del fascicolo di primo grado) tra il Comune di San Donà di Piave e i sig.ri ZZ AR, OR e MA, l’amministrazione comunale, al fine di realizzare una rotonda stradale su di una porzione di area di proprietà dei sig.ri ZZ, si era impegnata, tra le altre cose, a “ demolire a propria cura e spese l’edificio esistente ” sull’area di proprietà dei sig.ri ZZ (foglio 47, mappale 120) e a smaltire i detriti prodotti “ rimanendo a favore dei sig.ri ZZ il diritto di ricostruzione di pari volumetria all’interno dell’area di loro proprietà ” (punto 1, pag. 2 dell’accordo), nonché a “ sostenere le spese per la stipula, registrazione e trascrizione dell’atto di cessione ” (punto 6, pag. 3 dell’accordo).

2. – Con il medesimo accordo bonario, i sig.ri ZZ, da parte loro, si erano impegnati a “ cedere gratuitamente la porzione di terreno di circa 160 m2 dell’area ” in questione (punto 1, pag. 3 dell’accordo), nonché ad autorizzare il Comune ad accedere all’area e ad eseguire i lavori “ anche prima della conclusione dell’iter di acquisizione dell’area al demanio comunale ” (punto 2, pag. 3 dell’accordo), oltre a “ fornire a proprie spese tutta la documentazione che sarà loro richiesta per poter stipulare l’atto di cessione ” (punto 3, pag. 3-4 dell’accordo).

3. – Infine, con il suddetto accordo, le parti avevano precisato che “ gli accordi di cui al presente atto acquisteranno validità dopo l’approvazione dello stesso da parte Consiglio Comunale ” (pag. 4 dell’accordo).

4. – Tuttavia, tale approvazione da parte del Consiglio comunale non si è mai verificata, a causa della successiva emersione di trascrizioni pregiudizievoli presso la conservatoria dei registri immobiliari di Venezia.

5. – Pertanto, con nota del 3 marzo 2006, il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento espropriativo.

6. – Successivamente, venute meno le trascrizioni pregiudizievoli, le parti hanno sottoscritto un nuovo accordo bonario in data 3 luglio 2007 (doc. 7 del fascicolo di primo grado), con cui i sig.ri ZZ si sono impegnati a: i ) “ cedere gratuitamente l’area interessata dalla realizzazione dei lavori ” in questione (punto 1, pag. 4 dell’accordo); ii ) “ fornire a proprie spese tutta la documentazione che sarà loro richiesta per poter stipulare l’atto di cessione ” (punto 3, pag. 4 dell’accordo); iii ) “ sottoscrivere l’atto di cessione dell’area interessata dai lavori, dopo l’individuazione dell’esatta superficie che avverrà mediante redazione di un frazionamento ” (punto 4, pag. 4 dell’accordo).

7. – Con il medesimo atto, il Comune si è impegnato, “ in cambio della cessione gratuita ” dell’area necessaria alla realizzazione dei lavori, nonché “ dell’utilizzo gratuito dell’area non interessata dai lavori per deposito di cantiere ”, a: i ) “ demolire a propria cura e spese l’edificio ” esistente “ rimanendo a favore dei sig.ri ZZ il diritto di ricostruzione di pari volumetria all’interno dell’area di loro proprietà ” (punto 1, pag. 4 dell’accordo); ii ) “ sostenere le spese per la stipula, registrazione e trascrizione e voltura dell’atto di cessione ” (punto 3, pag. 3 dell’accordo).

8. – Infine, le parti hanno precisato che “ Il presente atto rientra nell’ambito del procedimento espropriativo in corso, procedimento che verrà concluso con la sottoscrizione dell’atto di cessione che dovrà avvenire entro e non oltre 22.04.2012 ” (pag. 5 dell’accordo).

9. – Con nota del 17 settembre 2009 (doc. 8 del fascicolo di primo grado), il Comune ha comunicato una bozza di contratto di cessione con cui si prevedeva la cessione da parte dei sig.ri ZZ dell’area in questione in favore del Comune, ricevendo in cambio, in luogo dell’indennità di espropriazione, un “ diritto di ricostruzione della volumetria di mc. 1950, pari al volume dell’edificio insistente a cavallo tra la proprietà espropriata ” e “ la restante proprietà ZZ ”, ora demolito dal Comune per la realizzazione dell’opera pubblica (art. 4 della bozza di accordo).

10. – Tuttavia, la stipula dell’atto di cessione volontaria non ha mai avuto luogo e le parti hanno quindi lamentato reciproci inadempimenti.

11. – Pertanto, in data 7 febbraio 2023, il sig. ZZ ha presentato una istanza ex art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001 (di seguito, t.u. espropriazioni), a cui ha fatto seguito la nota negativa di riscontro del Comune del 9 marzo 2023, poi impugnata con il ricorso al T.a.r.

Nel medesimo giudizio, il Comune ha proposto un ricorso incidentale, depositato in data 7 giugno 2023, con domanda riconvenzionale ex art. 2932 c.c.

12. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha accolto la domanda riconvenzionale ex art. 2932 c.c., respingendo la relativa eccezione di inammissibilità sollevata dal ricorrente principale.

12.1. – In particolare, ha innanzitutto evidenziato che “ non è in discussione il riconoscimento del diritto alla ricostruzione dell’edificio demolito ma il valore della volumetria corrispondente a tale diritto che è esplicitato solo nella bozza di atto di compravendita ” (pag. 11 della sentenza impugnata).

12.2. – Inoltre, ha ritenuto che l’accordo bonario del 3 luglio 2007, unico sottoscritto dalle parti, “ sebbene non faccia menzione dei dati volumetrici, fissa gli obblighi delle parti che risultano assolti dal Comune con riguardo al riconoscimento del diritto a ricostruire, anche se in misura diversa da quella intesa dal ricorrente in forza di un’interpretazione tutt’altro che univoca di un atto mai perfezionato ” (pag. 12 della sentenza impugnata).

12.3. – In ogni caso, si è pronunciato anche nel merito del ricorso principale dichiarandolo infondato.

12.3.1. – In particolare, ha respinto il primo motivo (incompetenza del dirigente a concludere il procedimento ex art. 42- bis , t.u. espropriazioni) e il secondo motivo di ricorso (omesso preavviso di rigetto) qualificando l’atto impugnato (nota del Comune del 9 marzo 2023) alla stregua di un “ atto meramente confermativo ” delle posizioni già espresse dall’amministrazione (pag. 13 della sentenza impugnata).

12.3.2. – Inoltre, ha respinto anche il terzo motivo di ricorso (mancata adozione dell’atto attributivo della volumetria) rinviando al “ carattere vincolante dell’accordo bonario ” del 3 luglio 2007 “ del quale non può essere predicata la nullità per non essere stato preceduto da una deliberazione del consiglio comunale ” (pag. 14 della sentenza impugnata).

13. – Con atto di appello, il sig. OR ZZ ha impugnato la sentenza, chiedendo, in riforma della decisione di primo grado, di respingere il ricorso incidentale di primo grado, nonché di annullare il provvedimento di diniego all’acquisizione sanante ed ordinare al Comune di adottare il provvedimento ex art. 42- bis o di restituire il bene, previa rimessione in pristino, con condanna al risarcimento del danno da illegittima occupazione.

13.1. – In particolare, con il primo motivo di appello (pag. 6-17), il sig. OR ZZ ha contestato il capo di sentenza con cui è stata accolta la domanda ex art. 2932 c.c., evidenziando profili di erroneità della decisione sia sotto il profilo civilistico che amministrativo.

13.1.1. – Sotto il primo profilo (pag. 6-14 dell’appello), ha dedotto: a) l’esistenza di un inadempimento del Comune che avrebbe precluso una pronuncia ex art. 2932 c.c.; b) la modifica dei termini iniziali previsti dall’accordo preliminare, con conseguente insussistenza del presupposto previsto dall’art. 2932 c.c.; c) impossibilità di disporre il trasferimento del bene ormai trasformato con la realizzazione dell’opera pubblica, in quanto l’accordo bonario del 2007 aveva ad oggetto l’area ed il fabbricato che la occupava, ma non l’opera pubblica su di essa realizzata e acceduta al terreno, con la conseguenza che il trasferimento ex art. 2932 c.c. non avrebbe potuto avere ad oggetto un bene diverso da quello contemplato dall’accordo predetto; d) intervenuta scadenza del termine per dare esecuzione all’accordo del 2007 (22 aprile 2012); e) tardivo deposito dell’atto di certificazione urbanistica.

13.1.2. – Sotto il secondo profilo (pag. 14-17 dell’appello), ha dedotto che, dal momento che il Comune aveva dato corso all’occupazione dell’area e alla realizzazione dell’opera pubblica senza attendere di acquisire la proprietà del bene, una volta realizzata l’opera stessa e permanendo la carenza di titolo, il Comune non avrebbe avuto altra possibilità se non quella di procedere all’acquisizione sanante (in difetto della restituzione del bene), non venendo quindi nemmeno in rilievo la questione dei reciproci inadempimenti delle parti.

13.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 17-21), ha reiterato la censura di nullità dell’accordo del 2007 per mancanza di una deliberazione del consiglio comunale quale organo competente ai sensi dell’art. 42 d.lgs. n. 267 del 2000; inoltre, ha reiterato la censura di incompetenza del dirigente nell’adottare il provvedimento del 9 marzo 2023 con il quale è stata respinta l’istanza del ricorrente ex art. 42- bis t.u. espropriazioni, spettando invece tale competenza al Consiglio comunale, oltre a ribadire la natura provvedimentale e non meramente confermativa dell’atto in questione.

14. – Con apposita memoria si è costituito il Comune che ha chiesto il rigetto dell’appello.

15. – All’udienza pubblica del 10 luglio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

16. – L’appello è fondato.

17. – Innanzitutto, deve ritenersi fondato il primo motivo di appello.

17.1. – Preliminarmente, deve rilevarsi come il T.a.r. abbia accolto la domanda riconvenzionale di trasferimento del bene ex art. 2932 c.c., sulla sola base dell’asserito inadempimento della parte ricorrente ai propri obblighi. Tuttavia, deve osservarsi come tale domanda non poteva essere accolta.

17.2. – Invero, il t.u. espropriazioni indica tre diversi modi di acquisto del diritto di proprietà (art. 42, comma 2, Cost.) in capo alla pubblica amministrazione:

a) il procedimento di espropriazione pubblica ordinario (art. 42, comma 3, Cost.; art. 8 t.u. espropriazioni);

b) la stipula del c.d. accordo di cessione del bene (c.d. espropriazione consensuale, art. 45 t.u. espropriazioni), il quale - pur configurando un contratto ad oggetto pubblico, riconducibile all’art. 11 della legge n. 241 del 1990 – sostituisce il decreto di esproprio producendone i medesimi effetti traslativi;

c) l’emanazione del c.d. provvedimento di acquisizione (c.d. espropriazione semplificata, art. 42- bis t.u. espropriazioni), alla cui base deve sussistere il comportamento illegittimo della pubblica amministrazione: l’ente ha proceduto all’occupazione di un bene di proprietà privata in assenza di un qualsivoglia titolo di acquisto della proprietà.

17.3. – Nel caso di specie, è innanzitutto pacifico che l’accordo del 3 luglio 2007 (unico atto vincolante tra le parti, avendo superato quello del 2005, mentre quella del 2009 è solo una bozza non sottoscritta), non possa essere qualificato in termini di atto di cessione volontaria, non avendo prodotto nessun effetto traslativo.

Con tale atto, invero, era stato pattuito di riconoscere in favore della parte privata un beneficio volumetrico da parte dell’amministrazione quale corrispettivo della cessione, in sostituzione dell’indennità di esproprio, obbligandosi quindi le parti alla “ sottoscrizione dell’atto di cessione che dovrà avvenire entro e non oltre 22.04.2012 ” (pag. 5 dell’accordo), nell’ambito di un procedimento espropriativo già avviato dall’amministrazione.

Tuttavia, dal momento che le parti non sono riuscite a trovare un accordo sui termini della cessione (nella specie, sulla quantificazione del corrispettivo volumetrico sostitutivo dell’indennità), la fattispecie di cessione volontaria non si è mai perfezionata.

Da quanto esposto, ne discende l’infondatezza della tesi prospettata dal Comune secondo cui tale accordo sarebbe qualificabile come “cessione volontaria” (pag. 18 e 19 della memoria del 24 giugno 2025), non sussistendone i relativi requisiti formali e sostanziali.

17.4 – Sul punto, peraltro, giova richiamare l’orientamento di questo Consiglio di Stato in ordine alla natura degli atti negoziali posti in essere nell’ambito di un procedimento espropriativo finalizzato alla cessione volontaria, secondo cui il c.d. “verbale di amichevole accordo” (come il c.d. accordo bonario della presente fattispecie), così conosciuto nella prassi e che rectius va qualificato come atto di accettazione dell’indennità, differisce dalla cessione volontaria che, invece, si sostanzia in un contratto redatto per atto pubblico avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del suolo e determinante le medesime conseguenze del decreto di esproprio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023 n. 11348).

Il verbale di amichevole accordo ( rectius : atto di accettazione dell’indennità), viceversa, è un atto preliminare in cui le parti (autorità espropriante ed espropriato) si accordano esclusivamente sull’importo dell’indennità di espropriazione. La determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione di cui all’art. 20 del d.p.r. n. 327 del 2001, come anche il "verbale di amichevole accordo", costituiscono, infatti, soltanto il prodromo di una possibile cessione volontaria del bene espropriato, la quale deve pur sempre perfezionarsi successivamente con l’accordo sulla misura definitiva dell’indennità di espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676).

17.5 – Nella fattispecie in esame, quindi, in mancanza della sottoscrizione di tale atto di cessione entro il termine del 22 aprile 2012, spettava all’amministrazione concludere il procedimento espropriativo in via autoritativa, ai sensi dell’art. 20, comma 9, t.u. espropriazioni, secondo cui, in caso di rifiuto della stipula dell’atto di cessione, può essere emesso il decreto di esproprio.

17.6 – L’amministrazione, quindi, era tenuta a concludere il procedimento espropriativo e, una volta scaduti i termini (nella specie, fissati al 31 gennaio 2013), avrebbe dovuto porre fine all’occupazione illegittima mediante la restituzione del bene o, in alternativa, con l’adozione di un decreto di c.d. acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42- bis del t.u. espropriazioni.

17.7 – Peraltro, anche a voler qualificare l’accordo del 2007 in termini di comune contratto di diritto civile, in ragione delle molteplici pattuizioni previste (che, tuttavia, per il chiaro tenore testuale escludevano comunque un trasferimento immediato della proprietà), la domanda ex art. 2932 c.c. non avrebbe comunque potuto essere tout -court accolta senza valutare se era possibile adottare la pronuncia costitutiva (l’art. 2932 c.c. dice espressamente “qualora sia possibile”), se l’oggetto del trasferimento coattivo era adeguatamente individuato tanto da poter sostituire con sentenza gli obblighi assunti convenzionalmente nonché le eventuali responsabilità, circostanze tutte queste su cui si sofferma in modo convincente l’appello.

17.8 – Pertanto il ricorso incidentale andava respinto e, trattandosi allo stato di una occupazione illegittima di un bene privato da parte della pubblica amministrazione, l’unica possibilità che residua a quest’ultima è la restituzione del bene, previa riduzione in pristino, con condanna al risarcimento dei danni da occupazione illegittima oppure, in via alternativa, all’acquisizione sanante ex art. 42- bis t.u. espropriazioni.

18. – Da quanto esposto, consegue altresì la fondatezza del secondo motivo di appello in ordine al vizio di incompetenza, alla luce del consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui spetta unicamente al Consiglio comunale l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante, in quanto riconducibile al novero dei provvedimenti di acquisizione di cui alla lett. l) dell’art. 42, co. 2, D.Lgs. 267/2000, in cui vi rientra anche l’ipotesi di acquisto di immobili disciplinata dall’art. 42- bis del t.u. espropriazioni (Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2351; Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2018, n. 2810), non rilevando a tal fine le precedenti delibere del Consiglio comunale richiamate dall’amministrazione resistente, in quanto aventi un diverso oggetto (pag. 20 e 21 della memoria del 24 giugno 2025).

19. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso incidentale di primo grado, mentre va accolto il ricorso principale di primo grado e, per l’effetto, va annullato il provvedimento del 9 marzo 2023, con conseguente condanna dell’amministrazione alla restituzione del bene illegittimamente occupato, previa riduzione in pristino, nonché al risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima oppure, in via alternativa, all’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis t.u. espropriazioni nel termine di 90 giorni dalla pubblicazione o comunicazione della presente sentenza.

19.1. – Inoltre, con specifico riguardo alla condanna al risarcimento del danno da occupazione illegittima, il Collegio ritiene di dover dare continuità all’orientamento di questa Sezione (Cons. Stato, sez. IV, 20 marzo 2024, n. 2718 e Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2024, n. 4105) volto a fissare dei criteri per la quantificazione dell’importo risarcitorio da offrire ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., avuto riguardo al c.d. danno normale o danno presunto da individuarsi mediante il parametro del canone locativo di mercato (Cass. civ., Sez. Unite, 15 novembre 2022 n. 33645).

19.2. – Sul punto, giova innanzitutto ribadire che l’occupazione illegittima di un fondo, comprimendo il godimento che il proprietario può farne, determina conseguenze dannose nella sua sfera giuridica che vengono tutelate con modalità differenti, a seconda che sia o meno emanato il provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42- bis t.u. espropriazioni.

Nell’ipotesi in cui venga emanato il provvedimento di acquisizione dell’area illegittimamente occupata, ai sensi dell’art. 42- bis , comma 3, t.u. espropriazioni, è infatti previsto un “ristoro” per il periodo di mancata disponibilità del fondo commisurato “ se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno ” all’“ interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma ”, secondo quella che costituisce una “ valutazione legale tipica che presuppone il solo accertamento dell’occupazione materiale del bene di regola desumibile da atti formali di agevole verifica in sede giurisdizionale (ad es., di immissione in possesso conseguente al decreto di occupazione, o altri) ” (Cass. civ., Sez. Unite, 20 luglio 2021 n. 20691).

Malgrado la somma venga testualmente qualificata dalla norma come corrisposta “a titolo risarcitorio”, si tratta, come recentemente ribadito, di una “ voce del complessivo indennizzo per il pregiudizio patrimoniale ” corrisposto al proprietario per la perdita del diritto di proprietà del fondo preordinata a ristorarlo, in particolare, della mancata disponibilità del bene, per il periodo in cui si è protratta l’occupazione illegittima (Cass. civ., Sez. Unite, n. 20691 del 2021).

Diversamente, nel caso in cui l’amministrazione decida di non esercitare il potere di cui all’art. 42- bis t.u. espropriazioni e il fondo venga restituito al proprietario, previa riduzione in pristino, non sussiste alcuna “ valutazione legale tipica ” del danno da occupazione illegittima applicabile e si riespandono, pertanto, le regole proprie del risarcimento del danno e del riparto dell’onere probatorio.

Conseguentemente, come più volte ribadito dalla giurisprudenza di questo Consiglio, di regola, l’onere della prova dei danni subiti incombe sul privato che si assume danneggiato.

Sul punto, va però evidenziato che, se l’allegazione del mancato godimento del bene nel periodo cui si riferisce lo spossessamento illegittimo è sufficiente a comprovare in via presuntiva l’esistenza del danno, per quanto riguarda il quantum del risarcimento va ribadito l’orientamento di questa Sezione secondo cui non può applicarsi in via automatica l’art. 42- bis , comma 3, d t.u. espropriazioni - da riservarsi dunque ai casi da esso disciplinati, ossia all’ipotesi di adozione del provvedimento ex art. 42- bis cit. - potendosi “ in difetto di una prova più puntuale sulle poste negative legate al mero mancato godimento dell’immobile ... farsi applicazione di altri criteri equitativi ” (Cons. Stato, Sez. IV, 23 luglio 2020, n. 4709, § 22).

Qualora non possa quantificare in un “ preciso ammontare ” il danno liquidato, in base al suo apprezzamento discrezionale congruamente motivato in considerazione delle peculiarità della fattispecie (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4709 del 2020, §. 22.1.), per procedere alla valutazione equitativa, il Giudice può fare riferimento ad altri criteri quali, ad esempio, per i fondi agricoli il “ criterio del canone locativo ritraibile dal fondo agricolo, calcolato sulla durata dell’intera occupazione senza titolo ” (Cons. Stato, sez. IV, 31 ottobre 2022 n. 9427, §. 7.8., relativa all’occupazione di un fondo agricolo).

Più in generale, occorre affermare, in consonanza con quanto statuito di recente dalla Sezione (Cons. Stato, sez. IV, 20 marzo 2024 n. 2718 e Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2024, n. 4105), che se il danno da perdita subita di cui il proprietario chieda il risarcimento non può essere provato nel suo preciso ammontare, esso può essere liquidato dal giudice con valutazione equitativa, se del caso mediante il parametro del canone locativo di mercato. Ed invero, come di recente affermato dalla Corte di cassazione, nel caso di specie “ l’evento di danno riguarda non la cosa, ma proprio il diritto di godere in modo pieno ed esclusivo della cosa stessa. Il danno risarcibile è rappresentato dalla specifica possibilità di esercizio del diritto di godere che è andata persa quale conseguenza immediata e diretta della violazione, cagionata dall’occupazione abusiva, del “diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo”. Il nesso di causalità giuridica si stabilisce così fra la violazione del diritto di godere della cosa, integrante l’evento di danno condizionante il requisito dell’ingiustizia, e la concreta possibilità di godimento che è stata persa a causa della violazione del diritto medesimo, quale danno conseguenza da risarcire ” (Cass. civ., Sez. Unite, 15 novembre 2022 n. 33645).

Il criterio enucleato dalla Corte di cassazione per la quantificazione del risarcimento del danno da occupazione “ caratterizzata dall’originario difetto di titolo ” da parte del terzo che non rivesta la qualifica di pubblica amministrazione, può, a giudizio del Collegio, essere riferito anche alla specifica tipologia/destinazione dei terreni di cui l’amministrazione dispone la restituzione e per i quali non sceglie l’acquisizione ai sensi dell’art. 42- bis cit. (Cons. Stato, sez. IV, 20 marzo 2024 n. 2718 e Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2024, n. 4105).

19.3. – Applicando tali principi al caso di specie, ne deriva che, in assenza di un puntuale assolvimento degli indicati oneri probatori da parte dell’appellante, la liquidazione del danno non può che essere equitativa.

Per tali ragioni il Collegio ritiene che, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il Comune, se del caso anche ricorrendo al supporto istruttorio degli uffici dell’Agenzia delle entrate territorialmente competente, dovrà, in relazione alle aree oggetto di occupazione illegittima, stimare il relativo valore locativo di mercato. Qualora non fosse possibile una precisa ricostruzione del canone locativo di mercato delle specifiche aree in esame, considerata la più volte affermata natura equitativa del risarcimento, il Comune procederà con una stima che prenda in considerazione valori locativi medi per aree analoghe e, se esistenti, poste nelle vicinanze.

19.4. – Pertanto, nel caso in cui Comune non intenda procedere ai sensi dell’art. 42- bis t.u. espropriazioni, provvederà alla restituzione del bene illegittimamente occupato, previa riduzione in pristino, nonché al risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima da quantificarsi con i suddetti criteri, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a.

20. – Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della novità della questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, respinto il ricorso incidentale di primo grado, annulla il provvedimento del 9 marzo 2023 impugnato innanzi al TAR e, per l’effetto, condanna l’amministrazione alla restituzione del bene illegittimamente occupato, previa riduzione in pristino, nonché al risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima oppure, in via alternativa, all’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis t.u. espropriazioni nel termine di 90 giorni dalla pubblicazione o comunicazione della presente sentenza.

Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

ZO NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

RO AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO AR	ZO NE

IL SEGRETARIO