Pubblicato il 21/03/2025

N. 02351/2025REG.PROV.COLL.

N. 00785/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 785 del 2023, proposto da Costruzioni Edili Ferrara s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Greco, Michele De Palma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Domenico Greco in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli n. 60;

contro

Comune di Corato, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Dionigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 01501/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Corato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

FATTO

La Costruzioni Edili Ferrara s.r.l. è proprietaria del complesso immobiliare ubicato in Corato in catasto al fg. 31, p.lle 3752, 3753, 3754, 1475, 1476, 1473 sub 3.

I predetti immobili, prima dell’acquisto da parte della Costruzioni Edili Ferrara, erano stati restituiti al dante causa (FR MA) di quest’ultima, dal Comune di Corato, che li aveva in precedenza utilizzati sine titulo , in parte come sede della viabilità comunale “Santa Maria” ed in parte come porzione del cortile antistante la scuola media Matteo Renato Imbriani di Corato, sul lato prospiciente l’ex ingresso dell’Istituto scolastico sulla via F. Coppi.

La predetta riconsegna dei terreni da parte del Comune di Corato al legittimo proprietario era avvenuta con il verbale sottoscritto in data 14 settembre 2015 ed in esecuzione della sentenza di T.A.R. Puglia n. 1331/2013, emessa all’esito del contenzioso insorto tra il predetto dante causa della Costruzioni Edili Ferrara ed il Comune.

In particolare, la sentenza n. 1331/2013, in accoglimento del ricorso r.g. n. 1221/2009 proposto da FR MA, così statuiva:

«… 1) dispone a carico del Comune di Corato ed in favore del ricorrente MA FR la restituzione del suolo individuato in catasto dall’originaria particella 1392 (ex 509) in catasto terreni al fg. 31 di mq. 1984 (la cui esatta ubicazione è stata individuata nell’allegato n. 9 alla relazione del c.t.u. depositata in data 9 marzo 2013), con mantenimento delle opere realizzate dalla Amministrazione sull’area in esame;

2) condanna il Comune di Corato a pagare al ricorrente il risarcimento del danno patrimoniale subito a seguito dell’illegittima occupazione dei suoli. …».

Il dante causa della Costruzioni Edili Ferrara presentava ricorso in ottemperanza alla menzionata sentenza n. 1331/2013 dinanzi al T.A.R. Puglia, che, con la sentenza n. 713/2015 lo accoglieva, ed istanza di correzione di errore materiale dei quest’ultima sentenza, accolta con l’ordinanza n. 1475/2015, entrambe appellate dal Comune di Corato con ricorsi riuniti e respinti con la sentenza del Consiglio di Stato n. 2013/2016.

La predetta sentenza n. 1331/2013, infine, veniva anche appellata dal Comune di Corato, che rinunciava al gravame come documentato dalla sentenza n. 5345 del 20.11.2017 del Consiglio di Stato.

La sentenza n. 1331/2013, dunque, passava in giudicato.

Il Comune di Corato, in esecuzione delle statuizioni del giudice amministrativo, procedeva, quindi, alla restituzione al proprietario degli immobili così individuati e descritti nel verbale del 14 settembre 2015, nel quale si legge:

«L’arch. Suriano FR preliminarmente da atto che i nuovi identificativi catastali dell’area già individuata in catasto al fg. 31 originaria p.lla 1392 (ex 509) di mq. 1984, sono i seguenti: p.lla 1475; p.lla 1476; p.lla 3754; p.lla 3753; p.lla 3752; porzione di ente urbano p.lla 1473 sub 3; tutte ricadenti nel medesimo foglio 31/A e della complessiva superficie di mq. 1984. … omissis … All’interno dell’area ricade porzione di pensilina in c.a. sorretta da pilastri, costituente copertura di camminamento la cui consistenza è individuata catastalmente col sub 3 della p.lla 1473 del fg. 31; oltre a porzione della recinzione in c.a. con sovrastante ringhiera metallica prospiciente via S. Maria, n. 1 palo di pubblica illuminazione e porzione di marciapiedi entrambi prospicienti via Santa Maria. … omissis … Si precisa che l’area di proprietà del sig. MA ed oggetto di riconsegna è attraversata da sottoservizi di proprietà dell’A.C.».

I suoli occupati sono anche descritti nella relazione del CTU nominato nel giudizio conclusosi con la predetta sentenza del T.A.R. Puglia n. 1331/2013.

Il perito, a pag. 8 della relazione, così descriveva i suoli oggetto dell’odierna controversia:

«La particella 1392, a seguito della edificazione della Scuola Media Imbriani e della variante al tracciato viario denominato Tronco A, da parte del Comune di Corato, è stata, per la maggior superficie (pari a mq. 1739,00) destinata a parte dell’attinenza scoperta di detto plesso (p.lla 1473) e per la minor superficie (pari a mq. 245,00), destinata a viabilità di piano (p.lle 1475 - 1476 e parte della p.lla 1523)».

Il Comune di Corato, con la nota prot. n. 28173, del 13 luglio 2017 chiedeva alla Costruzioni Edili Ferrara di potere utilizzare, in via temporanea e per scopi pubblici, parte dei suoli riconsegnati, e quest’ultima glieli concedeva in via precaria ed a termine, precisamente, per la parte interna al cortile della scuola media “a puro titolo di tolleranza e sino al 30.6.2020”.

Come da verbale di consegna dell’1° luglio 2019 e, per la parte corrispondente alla viabilità via Santa Maria, si consentiva che il Comune continuasse nell’utilizzo precario dei suoli alle condizioni alle quali, dopo la predetta sentenza del T.A.R. Puglia n. 1331/2013, l’aveva concesso il suo dante causa, così come riportate nella nota del Comune di Corato prot. n. 997 del 9.1.2017, ovvero “in uso gratuito sino al 30.06.2018”.

Una volta scaduti sia il termine del 30 giugno 2018, indicato nella nota comunale prot. n. 997, del 9 gennaio 2017, sia il termine del 30 giugno 2020, fissato nel verbale di consegna dell’1° luglio 2019, la società ricorrente, non avendo ricevuto la riconsegna spontanea e non intendendo tollerare l’utilizzo sine titulo da parte della P.A dei propri suoli, notificava in data 3.11.2020 atto di diffida con cui invitava l’Ente locale a restituirle, entro il termine di giorni 15 dalla notifica, gli immobili di sua proprietà.

Il Comune di Corato comunicava a quest’ultima, giusta nota prot. n. 46334, del 26 novembre 2020, a firma del Dirigente del Settore Lavori Pubblici, che “… lo scrivente Ufficio ha avviato il procedimento teso alla emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante, ex art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, dei suoli di proprietà della Costruzioni Edili Ferrara Srl, ovvero, in alternativa, la restituzione dei medesimi suoli, attualmente utilizzati per scopi di interesse pubblico, modificati in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità dall’Amministrazione Comunale”.

L’avviato procedimento amministrativo non veniva definito nei termini di legge, e così, permanendo l’inerzia della P.A., la Costruzioni Edili Ferrara Srl notificava ricorso ex art. 117 cod. proc. amm. (r.g. n. 5/2022) dinanzi al T.a.r. Puglia.

In corso di causa, in data 15 aprile 2022, il Dirigente del Settore LLPP depositava la deliberazione di Consiglio comunale n. 19, del 6 aprile 2022, con cui il Comune di Corato, escludendo definitivamente l’ipotesi della restituzione dell’area, pur prospettata nella comunicazione di avvio del procedimento, esprimeva:

«Parere Favorevole ad esercitare le facoltà prevista dall’art. 42 bis del D.P.R. 327/2011e s.m.i., sussistendone tutti i presupposti di legge, provvedendo all’acquisizione al patrimonio comunale delle aree di proprietà della società Costruzioni Edili Ferrara Srl, così come individuate nell’allegata Relazione di Stima a firma del Dirigente del Settore III, Lavori Pubblici - Patrimonio - Ambiente - Agricoltura, ing. Gianrodolfo Di Bari, e del Responsabile Servizio Patrimonio arch. FR Suriano, prot. n. 9126 del 22.02.2022, di circa complessivi 476 mq, identificate nel Catasto Terreni del Comune di Corato al foglio 31, p.lle 1476, 3754, 1475, 1473 sub 3, 3752-parte».

Nella predetta delibera, inoltre, il Comune approvava “l’allegata Relazione di stima a firma del Dirigente del Settore III, Lavori Pubblici - Patrimonio - Ambiente - Agricoltura, ing. Gianrodolfo Di Bari, e del Responsabile Servizio Patrimonio arch. FR Suriano, prot. n. 9126 del 22.02.2022” e dava atto che “il Settore Lavori Pubblici-Patrimonio del Comune di Corato provvederà, a cura e spese del Comune di Corato, a completare l’acquisizione delle aree in questione, previo frazionamento della particella catastale 3752” e che “Il Dirigente del Settore Lavori Pubblici - Patrimonio del Comune di Corato provvederà ad emettere il decreto di acquisizione al patrimonio comunale ex art. 42 bis DPR 327/2001”.

Il T.a.r Puglia, con sentenza 24 maggio 2022, n. 742 , accoglieva il ricorso r.g. n. 5/2022 ex art. 117 cod. proc. amm. presentato da Costruzioni Edili Ferrara s.r.l., ordinando al Comune di concludere il procedimento amministrativo con un provvedimento espresso.

Tanto premesso, con l’atto introduttivo del ricorso di primo grado la Costruzioni Edili Ferrara s.r.l. impugnava la menzionata delibera consiliare n. 19/2022, deducendo censure così riassumibili:

1) “ violazione e falsa applicazione dell’art. 42 bis, d.p.r. n. 327/2001; violazione di giudicato, carenza di potere, violazione degli artt. 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 21 septies legge n. 241/1990 ” ;

2) “ in subordine: violazione dell’art. 42 bis, comma 3 d.p.r. n. 327/2001 per non avere la P.A. eseguito la valutazione comparativa dell’interesse del privato e per non aver considerato le ragionevoli alternative all’acquisizione sanante; eccesso di potere per difetto di ponderazione e d’istruttoria; violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990 per carente/insufficiente motivazione; violazione degli artt. 42 e 97 Cost ” .

Il T.a.r Puglia, con la decisione 2 novembre 2022, n.1501, ha dichiarato inammissibile il ricorso, osservando che l’atto impugnato non costituisce, allo stato, un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 bis , DEL d.P.R. n. 327/2001, e non comporta il trasferimento della proprietà delle particelle per cui è causa, ma, trattandosi di un mero atto endoprocedimentale, non è immediatamente lesivo della sfera giuridica della società ricorrente.

La Costruzioni Edili Ferrara ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si è costituito il Comune di Corato, chiedendo di dichiarare l’infondatezza del gravame.

La causa è stata decisa all’esito dell’udienza del 5 dicembre 2024.

DIRITTO

L’appello è infondato.

Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha dichiarato il ricorso inammissibile, muovendo dalla premessa per cui la delibera consiliare 19/2022 costituirebbe un mero atto endoprocedimentale.

Ad avviso della parte appellante, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, la predetta delibera sarebbe un atto definitivo posto che, dopo il frazionamento e le altre attività esecutive demandate al dirigente del settore lavori pubblici, stabilisce che il Comune non “non si esprimerà nuovamente sull’an dell’acquisizione sanante.

Osserva, più in particolare, la parte appellante che se il giudice di primo grado, nell’interpretazione della deliberazione del Consiglio Comunale in esame, ne avesse valorizzato tutte le clausole, così come richiesto dagli artt. 1362 cc e 1363 cc, e non solo alcune, e quindi se si fosse uniformato alle regole di interpretazione letterale e sistematica, applicabili anche all’interpretazione del provvedimento amministrativo, avrebbe dovuto constatare che, con la deliberazione di che trattasi, il Comune avrebbe deciso in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico all’acquisizione sanante dell’area dell’odierna appellante, oltre che in ordine all’esistenza degli ulteriori requisiti richiesti dall’art. 42 bis.

In subordine, osserva l’appellante, la delibera consiliare impugnata avrebbe dovuto essere considerata, dal giudice di primo grado, quantomeno, come “parere obbligatorio e vincolante” acquisito all’interno del procedimento. in quanto tale immediatamente impugnabile.

Il motivo non è fondato.

In via preliminare, occorre chiarire che la disciplina dell’acquisizione sanante contenuta nell’art. 42-bis, d.P.R. n. 327/2001, prevede che l’amministrazione possa adottare un provvedimento di acquisizione o di imposizione di una servitù.

Il detto provvedimento deve contenere l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio. Ancora deve essere specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione. Nello stesso atto deve, inoltre, essere liquidato l'indennizzo.

Questo Consiglio ha ripetutamente evidenziato che l’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001 è una sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell'intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma (cfr. ex plurimis , Cons. St., Sez. IV, 23 maggio 2017, n. 2407).

Sempre in via preliminare, il Collegio ricorda che, in linea di principio, un atto endoprocedimentale non è impugnabile in via autonoma, in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all'atto che conclude il procedimento (ex pluribus Cons. Stato, sez. VI, 28 giugno 2016, n. 2862).

Tuttavia, questa regola generale subisce eccezioni in casi particolari, in relazione ad atti di natura vincolata idonei a determinare in via inderogabile il contenuto dell'atto conclusivo del procedimento ovvero, ad atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 296; sez. V, 6 ottobre 2009 n. 6094; sez. IV, 16 maggio 2011, n. 2961; sez. IV, 4 dicembre 2012, n. 6188).

Tanto premesso, ne caso in esame, il Collegio ritiene che la delibera di che trattasi non integri un atto suscettibile di arrecare una immediata lesione della posizione giuridica dell’odierna parte appellante, posto che essa si limita ad esprimere una volontà meramente interna e non definitiva dell’Amministrazione.

Dalla lettura della parte dispositiva della delibera 19/2022 emerge, infatti, che il Consiglio comunale di Corato si è limitato ad esprimere parere favorevole all’esercizio delle facoltà di cui all’art. 42 bis, del D.P.R. n. 327/2001 ed a “dare atto che il Settore Lavori Pubblici provvederà a cura e spese del Comune di Corato a completare l’acquisizione delle aree in questione, previo frazionamento della particella catastale 3752”, al contempo, stabilendo che il dirigente del Settore Lavori Pubblici- Patrimonio “provvederà ad emettere il Decreto di acquisizione al patrimonio comunale ex art. 42 bis, del D.P.R. n. 327/2001”.

Dal contenuto dispositivo della delibera riportata si ricava, dunque, pacificamente, l’assenza di una volontà attuale del Consiglio comunale.

In tal senso conduce proprio l’applicazione nel caso in esame dei criteri interpretativi dei contratti auspicata dall’appellante.

Occorre, infatti distinguere tra completezza e perfezionamento di un provvedimento amministrativo perché la redazione di un provvedimento completo delle parti essenziali costituisce solo una presunzione semplice di perfezionamento del provvedimento stesso, potendosi verificare il caso, ricorrente nella fattispecie di che trattasi, in cui, a fronte della presenza di parti del contenuto del provvedimento di acquisizione sanante, si accompagni la riserva di una manifestazione ulteriore della volontà ( provvederà ad emettere il Decreto di acquisizione al patrimonio comunale ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 ”), da esprimere, all’esito dell’espletamento di ulteriori incombenze istruttorie ( previo frazionamento della particella catastale 3752 ).

Né a diverse conclusioni può condurre il tentativo della parte appellante di qualificare la delibera in esame quale “parere obbligatorio e vincolante” in quanto tale immediatamente impugnabile.

In senso contrario occorre osservare che la qualificazione come mero parere obbligatorio della delibera del Consiglio comunale urta contro il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui è proprio il Consiglio comunale l’organo competente a deliberare l'atto di acquisizione sanante, rientrando tale provvedimento a pieno titolo nelle competenze consiliari di cui alla lett. l) dell'art. 42, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000.

Sul punto è sufficiente richiamare la decisione di questa Sezione 10 maggio 2018, n.2810, secondo cui:“ Spetta unicamente al Consiglio comunale l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante, in quanto riconducibile al novero dei provvedimenti di acquisizione di cui alla lett. l) dell’art. 42, co. 2, D.Lgs. 267/2000; secondo tale disposizione devono essere adottati con delibera consiliare gli: “acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del segretario o di altri funzionari”, includendo così anche l’ipotesi di acquisto di immobili disciplinata dall’art. 42 -bis del D.P.R. n. 327/01 .”.

Dalla conferma, per le ragioni dinanzi indicate, delle statuizioni di inammissibilità del ricorso di primo grado discende sul piano logico, prima ancora che giuridico, l’inammissibilità di tutte le ulteriori censure formulate con il ricorso e rimaste assorbite dalla decisione in rito della sentenza impugnata, che, nell’atto di appello vengono riproposte.

Come, infatti, ha chiarito autorevolmente l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione 27 aprile 2015, n. 5, la reiezione per motivi di rito comporta il necessario assorbimento delle questioni di merito (§ 5.3.).

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

La parziale novità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa tra le parti integralmente le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO