Pubblicato il 25/02/2025

N. 01608/2025REG.PROV.COLL.

N. 09977/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9977 del 2022, proposto dalla società IL TY S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ugo Luca Savio De Luca e Maria Camporesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, in persona in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

dei Parrucchieri Back Stage di Loredana Tasini, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, n. 7069/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra e udito per la Associazione appellante l'Avvocato Ugo Luca Savio De Luca, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La odierna appellante, IL TY S.r.l., impugna la sentenza di estremi specificati in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, ha respinto il ricorso n. 7897/2021, dalla stessa proposto nel primo grado di giudizio, avente ad oggetto la domanda ex art. 30, comma 5, c.p.a. di accertamento della responsabilità, ai sensi dell’art. 2043 c.c. della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Salute, nonché la condanna in solido delle stesse amministrazioni appellate a titolo di risarcimento dei danni.

1.2. La pretesa risarcitoria della società appellante si origina dai seguenti fatti:

- con sentenza n. 1862/2021 il Tar Lazio, sede di Roma, a seguito di un precedente ricorso (R.G. n.11616 /2020) proposto da Confestetica, unitamente ad un operatore del settore, ha annullato la disposizione contenuta nell’art. 3, comma 4, lett. h) , del d.p.c.m. 14 gennaio 2021, nella parte in cui aveva escluso i centri estetici dai “servizi alla persona”, che potevano rimanere aperti nelle cd. “zone rosse”;

- la suddetta sentenza, è divenuta definitiva, non avendo le amministrazioni intimate interposto appello;

- il successivo d.p.c.m. 2 marzo 2021, nell’equiparare l’attività dei centri estetici a quella dei parrucchieri/barbieri ha, peraltro, sospeso le prestazioni lavorative di entrambe dette categorie professionali, nelle c.d. zone rosse;

- l’oggetto del giudizio risarcitorio riguarda, dunque, la condotta delle appellate, circoscritta al periodo dal 3.11.2020 al 16.2.2021; arco temporale a cui, a dire della società ricorrente, si sarebbe dovuta consentire la riapertura dei centri estetici, in applicazione delle disposizioni citata sentenza n. 1862/2021.

1.3. Con sentenza n. 7069 del 18 maggio 2022, oggetto dell’odierna impugnazione, il Tribunale regionale per il Lazio ha respinto il ricorso, oltre che per la mancanza del danno ingiusto, anche sulla scorta del costante indirizzo giurisprudenziale secondo cui, la sentenza che annulla un provvedimento per difetto di motivazione – nel caso che occupa, la sentenza n. 1862/2021- “non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita, coinvolto dal provvedimento impugnato”.

1.4. Avverso tale sentenza ha proposto appello IL TY S.r.l, articolando tre motivi e ne ha chiesto, previo accertamento della responsabilità delle amministrazioni appellate, la condanna delle stesse,

in solido tra loro, a titolo di risarcimento del danno.

1.5. Si sono costituite, anche in questo grado di giudizio, le Amministrazioni appellate, per chiedere la reiezione del ricorso.

2. All’udienza del 13 febbraio 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato e va respinto.

3.1. Con il primo e secondo motivo di appello, che per ragioni di connessione possono essere esaminati congiuntamente, IL TY lamenta l’erroneità della sentenza per non corretta ricostruzione del fatto storico ed errata motivazione della decisione.

3.2. Il Tribunale, dopo avere richiamato il contesto emergenziale nel quale è stata adottata la contestata disposizione restrittiva del decreto 14 gennaio 2021, ha annullato detto provvedimento, sul rilievo del distinto trattamento – ritenuto ingiustificato - delle attività professionali, non supportato da una base istruttoria né da evidenze scientifiche . Inoltre, il primo giudice ha ricordato che il successivo decreto del 2 marzo 2021 ha equiparato l’attività dei “centri estetici” a quella dei “saloni di acconciatura”, sospendendo così le prestazioni di entrambe le categorie nelle c.d. zone rosse.

3.3. L’appellante contesta fermamente questa ricostruzione del Tribunale perché sostiene che sarebbe stata omessa ogni motivazione dei due precedenti decreti (3.11.2020 e 3.12.2020) che hanno preceduto sia il d.p.c.m. 14.1.2021 che il decreto 2.3.2021, successivi alla sentenza impugnata. E del resto, sostiene ancora la ricorrente, l’intervenuta misura non avrebbe potuto rappresentare un valido rimedio per l’esonero da responsabilità della parte appellata. Nel caso di specie, conclude IL TY, il danno ingiusto non poteva non essere riconosciuto, se solo il primo giudice avesse posto a fondamento del relativo giudizio l’esatta ricostruzione diacronica dei fatti.

3.4. Il motivo va respinto.

3.5. Come ha ben messo in rilievo la sentenza impugnata, infatti, la decisione che annulla un provvedimento, per difetto di motivazione non contiene, in primo luogo, alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento gravato, dovendo in tali ipotesi l’interessato dimostrare, oltre ai requisiti ex art. 2043 c.c. (condotta colposa, evento dannoso e nesso eziologico tra la condotta e il danno), “che la propria aspirazione era destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole”. In ipotesi siffatte, il privato ha, in effetti, titolo al risarcimento nei limiti in cui, sussistendo gli altri requisiti dell'illecito – come sopra richiamati - riesca a provare -o quanto meno a offrire un principio di prova- che la aspirazione fatta valere alla stregua di un “canone di normalità”, era destinata ad un risultato favorevole.

3.6. Corollario obbligato di tale premessa è che la misura adottata nei confronti dei centri estetici non avrebbe potuto, comunque, rivestire contenuto diverso, dovendosi ragionevolmente ritenere che, a seguito dell’annullamento del citato decreto del mese di gennaio 2021, l’odierna parte appellata estendeva - confermando la misura limitativa in contestazione - anche alle attività dei saloni di acconciatura, sino ad allora esentate dalla zona rossa.

3.7. Se così è, come bene ha inteso il primo giudice, risulta insussistente il requisito della colpa, perché il contesto emergenziale in cui i contestati decreti sono stati adottati fa escludere che l’amministrazione, intesa come organizzazione, abbia in concreto agito in grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali l'esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi. Si deve ritenere che, in un tale contesto, per vero, inedito, il quadro di riferimento normativo e giuridico non poteva dirsi così univoco e chiaro, tanto da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione dei decreti allegatamente viziati.

3.8. Del resto, la giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione, ha avuto modo di chiarire, in simili ipotesi, riguardanti in generale il rispetto della normativa emergenziale, che la responsabilità della pubblica amministrazione può, dunque, ritenersi accertata solo quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Cons. Stato, sez. III, 14 maggio 2015, n. 2464), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato (Cons. Stato, III, 11 marzo 2015 n. 1272).

3.9. Ebbene, nella fattispecie in esame, la novità e l’incertezza della situazione generatasi dalla pandemia, la complessità delle scelte che l’Amministrazione è stata chiamata ad assumere inducono a ritenere che le condizioni richieste per il riconoscimento di un’eventuale responsabilità risarcitoria sono insussistenti, dovendo farsi applicazione – nel complesso contesto emergenziale che si è verificato per la pandemia - del principio secondo cui la responsabilità deve essere negata quando l'indagine presupposta conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.

4. Con il terzo ed ultimo motivo di censura l’appellante contesta, ancora, l’erroneità della sentenza per difetto di motivazione riguardo all’ingiustizia del danno, insistendo per il riconoscimento della responsabilità delle amministrazioni appellate e riproponendo la richiesta del risarcimento del danno, in dipendenza dell’illegittimità dei decreti gravati.

4.1. Anche questo motivo non è meritevole di accoglimento.

4.2. Deve, in primo luogo, ribadirsi, come ha avuto modo di chiarire questa Sezione, che la condanna al risarcimento non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento, essendo necessaria la positiva verifica della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, della sussistenza della colpa o del dolo dell'Amministrazione e del nesso causale tra l'illecito e il danno subito (Cons. Stato, sez. III, 4 marzo 2019, n. 1500).

4.3. In merito al requisito del danno, la giurisprudenza ha, ancora una volta, osservato che il danno non patrimoniale, come qualsiasi altro tipo di danno, non può mai ritenersi in re ipsa , con la conseguenza che la relativa prova (anche presuntiva, purché basata su indizi “gravi, precisi e concordanti”) deve essere dapprima offerta da chi invochi il risarcimento, e quindi valutata dal giudice ( ex multis , Cass. civ., sez. III, 13 ottobre 2016 n. 20643). Ne consegue che, del pregiudizio in esame, l'organo giudicante di merito deve accertare se, ed in che misura, il fatto illecito abbia nuociuto all'immagine pubblica dell’ente privato (così, ancora, Cass. civ. n. 12929/2007).

4.4. In merito a tale motivo il primo giudice ha correttamente accertato, che “Per quanto riguarda il danno all’immagine, la risonanza mediatica delle conferenze stampa del Governo, richiamate dalla parte ricorrente, non costituisce in sé un elemento di prova significativo della esistenza di un concreto danno reputazionale subito dai centri estetici”. Né risulta che l’amministrazione, nel descrivere la misura introdotta abbia veicolato il messaggio che i centri estetici sarebbero dei luoghi “non sicuri”.

4.5. Basti qui richiamare, a smentire l’erroneo assunto dell’appellante, quanto ha avuto modo di chiarire la Corte di cassazione là dove ha in particolare evidenziato che: “i pregiudizi non patrimoniali, per essere risarcibili, debbono superare una soglia minima di tollerabilità, ovviamente ben più elevata per le persone giuridiche rispetto alle persone fisiche, posto che altrimenti si perverrebbe a ristorare – come veri danni - semplici fastidi o disagi” ( ex multis , Cass. civ., sez. VI, 12 novembre 2019, n. 29206, ord.). In definitiva, la giurisprudenza ha ritenuto conforme a diritto l'attribuzione del risarcimento del danno all’immagine ad una persona giuridica solo in casi di tangibile gravità.

4.6. Di qui l’infondatezza della censura in esame, che indugia in una lettura non sempre coerente e lineare delle disposizioni normative sopra richiamate, sistematicamente interpretate dalla succitata giurisprudenza

5. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

6. Le spese del presente grado del giudizio, attesa la complessità delle questioni di fatto e dei principi di diritto, sin qui esposti, possono essere interamente compensate tra le parti.

7. Rimane definitivamente a carico dell’appellante, per la soccombenza, il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto IL TY , lo respinge e per l’effetto conferma, la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico IL TY il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO