Pubblicato il 30/06/2025

N. 05633/2025REG.PROV.COLL.

N. 06318/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6318 del 2023, proposto da:
REAL ESTATE CENTER S.P.A.
nella persona del legale rappresentante pro tempore ;
rappresentata e difesa dagli avv. ti Claudio Sala, Maria Sala ed Elvezio Bortesi, con domicilio digitale come da pec di cui ai Registri di giustizia;

contro

COMUNE DI MILANO
nella persona del Sindaco pro tempore;
rappresentato e difeso dagli avv. ti Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Alessandra Montagnani Amendolea, Elena Maria Ferradini, Maria Lodovica Bognetti, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli e Giuseppe Lepore, con domicilio digitale come da pec di cui ai Registri di giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via Polibio n. 15, presso lo studio dell’avv. Lepore

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lombardia, sede di Milano, sez. II 4 gennaio 2023 n. 60 che ha respinto i ricorsi nn. 1691/2019 e 2321/2021 RG proposti:

(ricorso n.1691/2019 R.G.)

per la condanna

del Comune di Milano a restituire alla Real ES Center S.p.a. la somma di € 1.254.834,60 versata dalla società a titolo di contributo per costo di costruzione, per l'intervento edilizio eseguito in Milano, via Val Bavona 21 consistente in opere di ristrutturazione ed ampliamento di un complesso composto da tre corpi di fabbrica da destinarsi ad attività terziaria, commerciale e laboratorio da effettuarsi previa demolizione di tutti i corpi di fabbrica esistenti come da permesso di costruire 16 gennaio 2006 n.2 e successive varianti;

(ricorso n.2321/2021 R.G.)

per l’annullamento

a) del provvedimento 14 ottobre 2021 prot. n. 593322000 – wf 9734/11, trasmesso a mezzo pec il successivo 18 ottobre, con il quale il Responsabile dell’Area sportello unico per l’edilizia- Unità stralcio ha richiesto alla Real ES Center S.p.a. il pagamento della somma di € 590.610,60 a titolo di conguaglio per l’intervento suddetto;

e degli atti connessi, in particolare:

b) della nota 3 novembre 2021, contenente i relativi conteggi;

visto il ricorso con i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

udito il relatore dott. Ofelia Fratamico alla pubblica udienza del giorno 3 aprile 2025;

uditi altresì i difensori delle parti come da verbale;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con un primo ricorso (RG n. 1691/2019) la Real ES Center s.p.a. ha agito dinanzi al T.a.r. per la Lombardia per “l'accertamento del diritto alla restituzione, da parte del Comune di Milano, della somma di euro 1.254.834,60 versata … a titolo di costo di costruzione, per l'intervento eseguito in Milano, via Val Bavona 21, e, conseguentemente per la condanna del Comune di Milano a corrispondere (in suo favore) la predetta somma”, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria e, con un ulteriore ricorso (RG n. 2321/2021) per l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento del Comune di Milano - Area Sportello Unico per l'Edilizia del 14 ottobre 2021, recante l'ordine di corrispondere la somma pari a euro 590.610,60 a titolo di “conguaglio”, in relazione all'intervento suddetto e di ogni altro atto ad esso preordinato, consequenziale o connesso, nonché per l'accertamento della non debenza delle somme richiestele dal Comune stesso nei suddetti provvedimenti.

2. Con la sentenza n. 60 del 4 gennaio 2023 il T.a.r. per la Lombardia, dopo aver riunito i due ricorsi, li ha respinti, compensando tra le parti le spese di lite.

3. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare tale pronuncia, affidando il suo appello a sei motivi, così rubricati:

I – error in iudicando sul primo motivo del ricorso di primo grado RG n. 2321/21 (per avere il Giudice di prime cure erroneamente ricondotto la mensa alla destinazione terziaria, e non a quella industriale);

II - error in iudicando sul secondo motivo del ricorso di primo grado RG n. 2321/21 (per avere il Giudice di prime cure erroneamente ricondotto il laboratorio didattico alla destinazione terziaria, e non a quella produttiva);

III – error in iudicando sul terzo motivo del ricorso di primo grado RG n. 2321/21 (per avere il Giudice di prime cure erroneamente ritenuto scomputabili le sole opere di urbanizzazione di cui al permesso di costruire n. 47/2012);

IV – error in iudicando sul quarto motivo del ricorso di primo grado RG n. 2321/21 (per avere il Giudice di prime cure erroneamente ritenuto applicabili, per gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria relativi alla mensa, i valori sopravvenuti di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 73/2007);

V - error in iudicando sul quinto motivo del ricorso di primo grado RG n. 2321/21 (per avere il Giudice di prime cure erroneamente ritenuto dovuta la monetizzazione conguaglio standard per la mensa)

VI – error in iudicando sul ricorso RG n. 1691/19 e sul sesto motivo del ricorso di primo grado RG n. 2321/21 (per avere il Giudice di prime cure erroneamente statuito sul costo di costruzione tanto per la mensa quanto per il laboratorio didattico).

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

5. Con memorie del 3 marzo 2025 e repliche del 13 marzo 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

6. All’udienza pubblica del 3 aprile 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo la società appellante – che ha effettuato un intervento edilizio in via Val Bavona n. 21, a Milano, in base ad un permesso di costruire del 2006, seguito da alcune DIA in variante - ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente tenuto conto delle censure da essa articolate per ricondurre la mensa realizzata alla destinazione industriale e non a quella terziaria, come ritenuto, invece, dall’Amministrazione comunale, “sulla base di sole motivazioni di carattere generale…riconnesse: - da un lato, alla necessità di interpretare in senso restrittivo, in quanto norma eccezionale, l’art. 19 D.P.R. 380/2001 s.m.i., che detterebbe una disciplina di favore per gli edifici produttivi circa il contributo di costruzione, esentando gli stessi dalla corresponsione del costo di costruzione (sostituito dalla tassa smaltimento rifiuti); - dall’altro lato, a una valutazione complessiva…( e non particolarmente approfondita) dell’intervento edilizio oggetto di causa…”

8. Qualificando la destinazione dei locali mensa come “terziaria” e respingendo la relativa doglianza, il giudice di primo grado avrebbe omesso, secondo la società appellante, “ completamente di considerare le peculiarità del caso di specie” nonché “la puntuale norma di zona del previgente strumento urbanistico generale (art. 32 comma 2 NTA del PRG) applicabile ratione temporis”, che disponeva che nelle zone industriali “sono ammesse le destinazioni d’uso ed i rapporti percentuali seguenti: a) industria, artigianato, attività editoriali, sedi di giornali, attività di confezionamento delle merci prima della commercializzazione, depositi, purché compresi ed integrati nell’unità produttiva; servizi aziendali ed interaziendali (mense, infermerie, spogliatoi, ecc.), min. 70%”.

9. Lo spazio mensa avrebbe, infatti, costituito, nella ricostruzione dei fatti proposta dall’appellante, parte integrante degli edifici interessati dall’intervento a suo tempo realizzato con funzione anche produttiva e sarebbe stato al servizio di tutti i predetti fabbricati nonché di tutti gli immobili con funzione sia terziaria, che industriale del comparto urbanistico di riferimento.

10. Con il secondo motivo la società appellante ha dedotto che le medesime argomentazioni svolte in relazione alla destinazione industriale della mensa sarebbero potute valere per il laboratorio didattico appartenente anch’esso, secondo lo stesso art. 32 comma 2 delle NTA, alla destinazione d’uso produttiva che annoverava al suo interno “ uffici tecnici, attività di ricerca e di laboratorio…purché compresi ed integrati nell’unità produttiva”, trovandosi all’interno degli edifici di sua proprietà ed essendo finalizzato a consentire lo svolgimento dell’attività didattica ad esclusivo servizio delle aziende operanti nel comparto.

11. Con il terzo motivo di appello la Real ES ha, quindi, affermato che pure nell’ipotesi in cui la mensa ed il laboratorio didattico avessero dovuto essere classificati come spazi destinati al terziario, i relativi oneri di urbanizzazione avrebbero dovuto essere considerati già assolti mediante la realizzazione delle opere di urbanizzazione di cui ai permessi di costruire n. 47/2012, 48/2012 e 49/2012 da considerarsi tutte (e non solo quelle del primo permesso) previste “a scomputo” e di valore complessivo di gran lunga superiore a quanto eventualmente dovuto a tale titolo.

12. Con il quarto ed il quinto motivo l’appellante ha, inoltre, sostenuto che, essendo la mensa stata prevista non con la seconda variante all’originario permesso di costruire n. 2/2006 (DIA del 21 marzo 2009), ma con la prima DIA del 28 giugno 2007, essa sarebbe stata comunque soggetta - per il ricalcolo degli oneri rispetto alla destinazione terziaria - ai valori precedenti rispetto a quelli introdotti con la delibera CC n. 75 del 21 dicembre 2007, non dovendo neppure subire la monetizzazione per aggravio dello standard.

13. Con il sesto motivo l’originaria ricorrente ha, infine, ribadito le sue doglianze avverso le modalità di calcolo del costo di costruzione, che non avrebbero tenuto conto, a suo dire, di alcuni errori da essa stessa commessi, con conseguente inesatta determinazione in eccesso da parte dell’Amministrazione.

14. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

15. Preliminarmente occorre osservare che, nel caso in questione, il Comune ha provveduto a ricalcolare opportunamente gli oneri di urbanizzazione dovuti per l’intervento edilizio, ritenendo che la “mensa” – giunta a seguito di varianti essenziali ad avere un’estensione di ben 2.269,192 mq e situata, alla fine, in un corpo di fabbrica con funzioni prevalenti diverse da quella produttiva - ed il cd. “laboratorio didattico” avessero una destinazione terziaria, risultando del tutto sovradimensionati rispetto alle attività produttive pur presenti nel comparto e in alcun modo integrati nel complesso industriale, con conseguente necessità di applicare ad essi una tariffa superiore.

16. Del tutto condivisibile è, poi, la lettura data dal T.a.r. alla disciplina di favore relativa all’esenzione per il costo di costruzione prevista per le attività industriali dall’art. 19 comma 1 T.U. 6 giugno 2001 n. 380, da ritenersi necessariamente di stretta interpretazione visto il suo carattere derogatorio ed eccezionale rispetto alle regole generali. Come evidenziato infatti dalla giurisprudenza amministrativa al riguardo, “il beneficio dell'esonero dalla corresponsione del contributo concessorio afferente ai costi di costruzione ed urbanizzazione, previsto per gli immobili nei quali si svolge attività industriale dall'art. 19 t.u. dell'edilizia, approvato con d.P.R. 6 giugno 2001 n 380, concerne strettamente i fabbricati complementari ed asserviti alle esigenze proprie di un impianto industriale e non già quegli edifici che non sono di per sé destinati alla produzione di beni industriali, ovvero le opere edilizie comunque suscettibili di essere utilizzate al servizio di qualsiasi attività economica” (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 23 aprile 2014, n. 2044).

17. Alla luce dei suddetti principi deve essere interpretato anche l’art. 32 delle NTA al PRG che, pur elencando le destinazioni ammesse nella zona, non appare in grado di attribuire la destinazione produttiva ad immobili oggettivamente privi di tale finalità per le loro caratteristiche peculiari e per il rapporto con il resto del comparto, come nel caso della mensa, la cui estensione risulta del tutto sproporzionata, come anticipato, rispetto alle esigenze degli impianti produttivi vicini, tanto da renderne evidente il carattere autonomo e distinto da questi ultimi e del laboratorio didattico che, anche in base alla lettera dell’art. 32 delle NTA, per poter essere ricompreso nella destinazione industriale avrebbe dovuto essere integrato nel compendio produttivo.

18. Parimenti non meritevoli di accoglimento sono le doglianze svolte in rapporto alla pretesa di conteggiare a scomputo le opere di urbanizzazione realizzate in base ai permessi di costruire n. 48/2012 e n. 49/2012 che, come evidenziato anche dal T.a.r. nella decisione impugnata, a differenza di quanto previsto dal permesso n. 47/2012, recavano l’indicazione esattamente contraria “non a scomputo”, che costituisce un elemento determinante ai fini della soluzione della questione. Come la Sezione ha avuto occasione di sottolineare più volte, infatti, “la mera realizzazione di opere astrattamente qualificate come di urbanizzazione non vale a fondare il diritto di scomputo, in quanto la quota del contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti; la natura di prestazione patrimoniale imposta che connota gli oneri concessori, in ciascuna delle due componenti, fa sì che l'eventuale decurtazione della parte di essi correlata al beneficio collettivo riveniente dalla presenza delle opere di urbanizzazione non consegua automaticamente neppure all'avvenuta documentata realizzazione delle stesse da parte del privato istante, laddove l'Amministrazione non abbia assentito al richiesto scomputo” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 6 agosto 2024, n. 7007; 24 maggio 2023, n. 5124 ).

19. Alla luce della documentazione in atti e delle argomentazioni che precedono circa l’impossibilità di riconoscere alla mensa e al laboratorio didattico una destinazione propriamente “industriale” devono essere respinti anche gli ultimi motivi di appello, avendo le opere in esame acquistato la loro definitiva consistenza soltanto in base alla seconda DIA in variante, con conseguente pieno assoggettamento di esse ai parametri di cui alla determinazione del Consiglio comunale del 21 dicembre 2007 ed avendo il Comune esattamente provveduto al ricalcolo d’ufficio delle somme dovute e di quelle versate dalla società interessata, in mancanza di una collaborazione di quest’ultima al procedimento. In particolare, dai documenti depositati nel corso dei giudizi di primo grado si comprende come l’Ufficio abbia “determinato gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria dovuti per la nuova SL a terziario in € 625.202,16 e in € 491.310,85…(ed abbia) valorizzato con segno meno (a detrarre, quindi) la medesima SL con le tariffe per l’industria (- 90.120,39 di urbanizzazione primaria e – 70136,61 di urbanizzazione secondaria)…(giungendo, poi, attraverso le) riduzioni degli oneri in applicazione degli incentivi per il risparmio energetico,…alla definiva indicazione delle somme per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria a conguaglio rideterminate per l’intervento complessivo e specificate nel provvedimento impugnato”, facendo poi puntuale applicazione per l’aggravio di standard dei principi della circolare del Comune di Milano n. 15/2006.

20. In conclusione, l’appello deve essere, perciò integralmente respinto, in quanto infondato.

21. Per la particolarità delle questioni trattate sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 6318/2023 R.G.), lo respinge.

Compensa le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO