Pubblicato il 26/03/2025

N. 02530/2025REG.PROV.COLL.

N. 08342/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8342 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Del Giudice Destito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Seconda, n. -OMISSIS-/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Paolo del Giudice;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - La -OMISSIS-s.r.l. risultava beneficiaria di un contributo in conto capitale concesso con decreto direttoriale dell’allora Ministero delle attività produttive del 31 dicembre 2001 n. 109141 ed erogato per €944.186, per la realizzazione di un nuovo impianto per la lavorazione del ferro e dell’acciaio.

2 - Con la nota di data 1 dicembre 2004 il nucleo di polizia tributaria della Guardia di finanza di Vibo Valentia trasmetteva al predetto dicastero gli esiti delle indagini compiute nei confronti della società e del suo titolare concernenti reati vari, fra cui la truffa aggravata ai danni dello Stato finalizzata all’indebita percezione di contributi pubblici mediante l’utilizzo di fatture emesse a fronte di operazioni inesistenti, reati per i quali veniva aperto un procedimento penale presso il Tribunale di Vibo Valentia.

A fronte di ciò, con nota prot. n. 1239810 del 9 novembre 2005, l’amministrazione avviava il procedimento di revoca delle agevolazioni concesse e, con successiva nota prot. n. 281 del 3 luglio 2007, respingeva le controdeduzioni presentate dalla società, ravvisando la mancanza di elementi utili a dimostrare l’infondatezza delle irregolarità segnalate.

Con la nota prot. n. 149145 del 12 marzo 2018 l’amministrazione comunicava alla predetta società una ulteriore causa di revoca fondata sulle informative antimafia interdittive emesse nei suoi confronti e che erano state trasmesse dalla prefettura di Vibo Valentia con note del 21 novembre 2014 e del 15 dicembre 2016. Inoltre, sempre la prefettura di Vibo Valentia, con nota del 25 gennaio 2019, trasmetteva al Ministero copia dell’informativa antimafia aggiornata che confermava la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nei confronti della società beneficiaria.

Sulla base dei due profili riportati, con decreto direttoriale del 21 gennaio 2021 n. 221, il Ministero dello sviluppo economico disponeva la revoca totale delle agevolazioni concesse ed il recupero delle relative somme.

3 – L’appellante ha impugnato tale provvedimento avanti il Tar per la Calabria che, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso, rilevando che:

- “ risulta provato che la società ricorrente era di fatto estranea alle vicende inerenti i contestati illeciti tributari, imputabili a terzi soggetti . Pertanto, risultano fondate le censure di difetto e di insufficienza dell’istruttoria effettuata dall’amministrazione intimata…” ;

- “ Anche la dedotta violazione del termine entro cui concludere il procedimento con l’emanazione del provvedimento risulta fondata e coglie nel segno, in quanto l’adozione nel 2021 dell’atto di revoca a fronte di un avvio del relativo procedimento disposto con nota del 9 novembre 2005 (per quanto attiene l’aspetto degli illeciti tributari), relativo ad un contributo concesso nel 2001, appare concretare una abnorme dilatazione ”;

- “ Per quanto attiene il secondo aspetto valorizzato dal provvedimento di revoca, rappresentato dall’emanazione di interdittive antimafia, risulta sufficiente evidenziare che tale profilo risulta definitivamente superato per effetto del decreto con cui il tribunale di Milano ha attestato la cessazione con esito positivo del controllo giudiziario ”.

4 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello il Ministero per i motivi di seguito esaminati.

In via preliminare, va esclusa la necessità della riunione del presente ricorso con quello portante rg. 9772\22, trattandosi di giudizi che, pur afferendo a questioni similari, hanno ad oggetto provvedimenti distinti ed i relativi appelli sono rivolti avverso due diverse sentenze di primo grado.

4.1 – Con il primo motivo l’amministrazione contesta la sussistenza del difetto di istruttoria del provvedimento di revoca rilevato dal Tar.

Per l’appellante, dalla lettura della nota del 1.12.2004 si evince come la Guardia di Finanzia, mediante controlli incrociati, ispezioni e dichiarazioni rese dalle persone coinvolte, abbia appurato l’inesistenza dei lavori rendicontati dalla ditta beneficiaria ai fini dell’erogazione del contributo, in quanto fatturati da soggetti, strutturalmente incapaci di realizzarli.

Secondo l’appellante, gli accertamenti compiuti dalla Guardia di Finanza dimostravano l’assoluta inattendibilità delle somme contabilizzate dalla società appellata conseguente alla inattendibilità della documentazione fiscale relativa ai subappalti.

4.2 – Con un diverso ordine di censure l’appellante contesta la ritenuta decadenza dal potere di revocare il finanziamento.

Al riguardo, il Ministero prospetta che il recupero di somme indebitamente erogate dalla P.A. ha carattere di doverosità e costituisce esercizio, ai sensi dell'art. 2033 c.c., di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate: né l’affidamento del percipiente, né il decorso del tempo sono di ostacolo all’esercizio del diritto, essendo il recupero un atto dovuto, privo di valenza provvedimentale, da adottarsi con il solo dovere di osservare modalità non eccessivamente onerose per il soggetto colpito.

Nello specifico, posto che i contributi risultano concessi in via provvisoria, l’atto c.d. di revoca non rappresenta affatto (come farebbe pensare il nomen) un nuovo provvedimento adottato in autotutela dall’amministrazione nell’esercizio di un potere discrezionale, ma un mero atto ricognitivo che constata, quale atto dovuto e vincolato, l’avvenuta verificazione della condizione risolutiva afferente al contributo ancora precario. Ne discende che l’Amministrazione non è tenuta a fornire una specifica motivazione sulle ragioni del recupero, né sulla sussistenza delle condizioni previste dall’art. 21-nonies, l. n. 241/1990 per l’esercizio del potere di autotutela amministrativa.

4.3 – L’appellante contesta inoltre la sentenza impugnata nella parte in cui il TAR ha ritenuto illegittimo il decreto di revoca, in quanto l’ostacolo dovuto all’interdittiva antimafia doveva ritenersi superato per effetto del decreto con cui il Tribunale di Milano aveva attestato la cessazione con esito positivo del controllo giudiziario, con conseguente revoca della misura interdittiva da parte del Prefetto di Milano in data 7 agosto 2023. Inoltre, per il Giudice di primo grado, l’incapacità giuridica derivante da un’interdittiva antimafia non può avere effetto sui rapporti esauriti, o che dovrebbero esserlo da tempo, sicché le interdittive antimafia emesse e comunicate nel corso del 2014 e del 2016 non potevano rivestire efficacia con riferimento a un contributo concesso nel 2001.

Al riguardo, l’appellante prospetta che non ha nessuna rilevanza che la società appellata abbia superato positivamente la fase del controllo giudiziario. Tale superamento è stato proprio l’effetto della adozione delle misure interdittive e rappresenta un fatto che si è verificato successivamente alla adozione del decreto di revoca.

Più in generale, rileva che la legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento ai fatti e alle norme esistenti al momento della sua adozione. Nel caso di specie, pertanto, nessuna rilevanza potrebbe avere la circostanza che la società appellata abbia superato positivamente il controllo giudiziario e sia stata ammessa nella White list della prefettura.

4.4 – L’appellante rileva inoltre che il procedimento di revoca si è svolto conformemente alle disposizioni di cui alla l. n. 488/1992 e al relativo regolamento di attuazione, poiché le interdittive emesse nei confronti della società appellata ostano alla permanenza delle sovvenzioni conseguite e rappresentano, altresì, un vincolo preclusivo, per il Ministero, ai sensi dell’art. 4, comma 6, del d.lgs. n. 490 del 1994, a destinare le somme alla impresa a carico del bilancio pubblico. Difatti, in base a tale disposizione, nel momento in cui l’Amministrazione ha notizia della presenza di controindicazioni antimafia, non può che prendere atto della sopravvenuta insussistenza delle condizioni legittimanti ab origine l’attribuzione del contributo concesso.

5 – L’appello va accolto.

Il provvedimento impugnato si basa su due ragioni autonome, quella inerente la commissione di specifici illeciti penali e quella relativo all’emissione di informative antimafia.

Va inoltre dato atto che la concessione del finanziamento, al tempo del provvedimento, era solo provvisoria, infatti, nonostante il tempo trascorso, non era stata ancora definitivamente confermata, dovendosi per l’effetto escludere la rilevanza di ogni argomento facente leva sulla supposto esercizio di un potere di autotutela in senso stretto – che presuppone la definitività della concessione del finanziamento – che, difatti, nel caso di specie, come di seguito precisato, non è stato esercitato.

Deve anche precisarsi che le sopravvenienze valorizzate dal Tar – revoca delle misure interdittive - non sono idonee ad incidere sulla legittimità del provvedimento impugnato, rispetto al quale deve aversi riguardo alla situazione vigente nel momento nel quale lo stesso è stato emesso (nel senso che la legittimità del provvedimento amministrativo vada valutata in applicazione del principio tempus regit actum , si vedano, tra le altre: Cons. Stato, sez. VI, 1 febbraio 2018, n. 663; Cons. Stato, sez. IV, 14 novembre 2017, n. 5231).

Nello specifico, la giurisprudenza ha precisato che “ Il controllo giudiziario e le relative vicende sono ben distinti dall'interdittiva antimafia, di conseguenza la mera revoca del controllo giudiziario non determina il venir meno dell'interdittiva antimafia, considerato che il controllo costituisce appunto un post factum rispetto all'interdittiva ” (Consiglio di Stato, V, sentenza n. 3266 del 2024).

5.1 – Ciò precisato, si osserva che in base agli artt. 83 e ss. del D. Lgs. 06.09.2011, n. 159 “ Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonché i concessionari di lavori o di servizi pubblici, devono acquisire la documentazione antimafia di cui all'articolo 84 prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nell'articolo 67 .” A tal proposito, è superfluo rilevare che la sussistenza delle condizioni per l’accesso alle agevolazioni non deve essere accertata solo alla data della domanda, ma deve persistere per tutta la durata della concessione.

Nessuna rilevanza ha la circostanza che il decreto di revoca si fondasse su interdittiva antimafia adottate nel 2014 e nel 2016 con riferimento a un contributo erogato nel 2002 dal momento che la concessione del finanziamento, al tempo del provvedimento, era solo provvisoria, infatti, nonostante il tempo trascorso, non era stata ancora definitivamente confermata.

Al riguardo, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (con la sentenza del 6 aprile 2018, n. 3) ha affermato che il provvedimento di interdittiva antimafia determina una particolare forma di incapacità giuridica in ambito pubblico, e dunque la insuscettività del soggetto (persona fisica o giuridica) che di esso è destinatario ad essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) che, sul loro cd. “lato esterno”, determinino rapporti giuridici con la pubblica amministrazione. Successivamente (con sentenza del 26 ottobre 2020, n. 23) l’Adunanza plenaria ha ulteriormente specificato che:

- tale forma di incapacità, di carattere parziale e tendenzialmente temporaneo, non può essere esclusa nel caso di rapporti intrattenuti con la pubblica amministrazione che avrebbero dovuto essere esauriti da tempo e che non lo sono stati per ragioni imputabili alla stessa pubblica amministrazione (ad esempio, un ritardo nella rendicontazione e, dunque, nell’emissione del provvedimento di definitiva attribuzione dell’ausilio finanziario, così desumendo dall’ipotesi dell’esclusione l’impossibilità del recupero di somme già erogate ovvero della mancata erogazione di somme a fronte di opere oggetto di finanziamento già eseguite dal privato);

- essa neppure può incontrare limiti di ordine pubblico economico (integrale realizzazione del programma beneficiato, lungo tempo trascorso, rilascio in favore della medesima impresa di precedenti informative di carattere liberatorio), posto che tali limiti di ordine pubblico non risultano adeguatamente tracciati e motivati nei loro presupposti, ma rimessi ad una valutazione “casistica” ed “equitativa”, formulabile dal giudice in relazione alle singole fattispecie esaminate. Limiti, dunque, che oltre a non trovare conforto nelle previsioni normative – contribuirebbero a rendere incerte le conseguenze dell’interdittiva antimafia e, in primis, l’ambito stesso dell’incapacità nei confronti della pubblica amministrazione;

- infine, poiché i contributi risultano concessi in via provvisoria, l’atto c.d. di revoca non rappresenta affatto (come farebbe pensare il nomen) un nuovo provvedimento adottato in autotutela dall’amministrazione nell’esercizio di un potere discrezionale, ma un mero atto ricognitivo che constata l’avvenuta verificazione della condizione risolutiva afferente al contributo ancora precario. A ciò consegue, quanto ai provvedimenti di concessione di benefici economici, comunque denominati, che l’intervenuto accertamento dell’incapacità del soggetto, cui si riconnette la “precarietà” degli effetti dei medesimi, espressamente enunciata dalle norme, esclude che possa esservi legittima ritenzione delle somme da parte del soggetto beneficiario (ma giuridicamente incapace). Né è possibile ipotizzare, in presenza di un chiaro riferimento normativo alla “precarietà” dei provvedimenti adottati o del provvedimento stipulato, l’insorgere di un “affidamento” in capo al soggetto privato.

6 – Alla luce delle considerazioni che precedono la statuizione del Tar merita integrale riforma, a prescindere dagli ulteriori rilievi delle parti.

Secondo quanto previsto dall’art. 92, comma 3, del D. Lgs. 159/2011: “ I contributi, i finanziamenti, le agevolazioni e le altre erogazioni di cui all'articolo 67 sono corrisposti sotto condizione risolutiva e i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti, fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l'esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite. ”

Ai sensi dell’art. 94, comma 1, del D. Lgs. n. 159/2011 “ Quando emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all'articolo 84, comma 4 ed all'articolo 91, comma 6, delle società o imprese interessate, i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2 cui sono fornite e informazioni antimafia, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni. ”

Siccome, come detto, nel momento in cui è stata emesso il provvedimento impugnato la società era attinta da interdittiva antimafia, tale circostanza è di per sé idonea a giustificare la misura della revoca.

Infatti, ai fini della legittimità di un atto amministrativo fondato su di una pluralità di ragioni, fra loro autonome, è sufficiente che anche una sola fra esse sia riconosciuta idonea a sorreggere l’atto medesimo, mentre le doglianze formulate avverso gli altri motivi devono ritenersi carenti di un sottostante interesse a ricorrere, giacché in nessun caso le stesse potrebbero portare all'invalidazione dell'atto ( ex multis Cons. St. sez. IV, 7 aprile 2015, n. 1769).

Da un altro punto di vista, la detta revoca assume i caratteri dell’atto dovuto e vincolato, senza che possano perciò rilevare i supposti vizi di ordine formale e procedurale.

La giurisprudenza ha chiarito che “ la revoca del finanziamento, in presenza di un’informativa antimafia negativa, rappresenta atto dovuto, che non lascia margini di discrezionalità, atteso quanto chiaramente previsto dal comma 2 dell’articolo 94 del d. lgs. n.159 del 2011 ” (Cons. St., sez. VII, 10079 del 2023).

7 – Per le ragioni esposte l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

Le spese di lite del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna parte appellata alla refusione delle spese di lite in favore del Ministero appellante, che si liquidano in €5.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti e i soggetti indicati nel provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.