Pubblicato il 16/12/2025

N. 09916/2025REG.PROV.COLL.

N. 06368/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6368 del 2024, proposto da:
PA - Agenzia Veneta per i pagamenti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Tito Munari, Bianca Peagno e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Agricola EN Società Agricola Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Biondaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Agricola Branco LO, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 00634/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Agricola EN Società Agricola Semplice;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Consigliere LO Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Raffaella Chiummiento (in delega dell'avvocato Bianca Peagno) e Giuseppe Biondaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. PA (Agenzia Veneta per i pagamenti) ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 634/2024, con la quale il T.A.R. per il Veneto ha accolto il ricorso proposto dall’azienda RI EN Società RI semplice (di seguito anche solo “ azienda EN ”) avverso il decreto del dirigente dell’PA n. 927 del 23.07.2020, con cui era stata dichiarata la non ammissibilità alla graduatoria regionale di finanziabilità della domanda ID n. 4555253 - misure eccezionali di sostegno del mercato nei settori delle uova e delle carni di pollame in Italia ai sensi del Regolamento (UE) n. 01160/2020.

2. In punto di fatto PA ha dedotto che: i ) l’azienda EN aveva presentato, nell’aprile del 2020, la domanda di aiuto n. 4555253 tesa a ottenere i benefici previsti dalle misure eccezionali di sostegno del mercato nei settori delle uova e delle carni di pollame in Italia, attivate con Regolamento (UE) n. 2018/1323 del 02.08.2019 e attuate con D.M. n. 383 del 31.01.2020; ii ) la domanda era stata presentata al fine di ottenere un indennizzo pari a euro 98.886,62, per i danni derivanti dalla moria dei capi di bestiame (tacchini maschi da ingrasso) colpiti dalla patologia denominata “ influenza aviaria ” nel periodo di riferimento (01.10.2017 - 30.06.2018) nell’allevamento aziendale codificato in BDN con n. 002VR066; iii ) in sede l’istruttoria l’PA aveva verificato che il codice di allevamento indicato dal proponente nella richiesta di sovvenzione, non era “ intestato ” all’azienda EN (CUAA n. 04509110237) ma alla ditta individuale EN TO (CUAA: [...]): iv ) l’PA aveva comunicato all’azienda che la stessa non risultava essere titolare di alcun codice allevamento [e, quindi, non rientrava nell’ipotesi prevista dall’art. 3, punto c ), del D.M. n. 383/2020] e non poteva, quindi, pretendere l’indennizzo previsto in quanto non titolare di allevamenti nel periodo di crisi epidemiologica; v ) l’Aveva aveva comunicato tali motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza con nota prot. n. 148074 del 07.07.2020, a cui l’azienda EN aveva dato riscontro con nota del 10.7.2020; vi ) l’PA aveva ritenuto i rilievi della parte non condivisibili e aveva, quindi, adottato il decreto n. 927 del 23.07.2020, con il quale aveva decretato la non ammissibilità della domanda di aiuto ID n. 4555253 dell’azienda EN.

3. L’azienda EN ha impugnato il decreto dinanzi al T.A.R. per il Veneto deducendone l’illegittimità in quanto: i ) il manuale procedurale adottato dall’PA aveva previsto che la domanda di aiuto potesse essere presentata solo da un soggetto che non avesse cessato l’attività alla data di presentazione della domanda; ii ) questa regola aveva precluso al sig. TO EN di presentare la domanda come ditta individuale, comportando, quindi, la necessità di far presentare la domanda all’azienda EN, soggetto, comunque, riferibile al sig. TO EN, il quale era uno dei soci; iii ) l’azienda EN era, comunque, la naturale prosecuzione dell’attività di allevatore del sig. TO EN, che aveva, semplicemente, inserito all’interno della propria attività il figlio e la moglie; iv ) il manuale procedurale doveva ritenersi illegittimo nella parte in cui aveva previsto l’impossibilità di presentare la domanda di aiuto per i soggetti che avevano cessato l’attività senza prevedere la non operatività di questa regola in caso di mero mutamento della ragione sociale senza alterazione della “ sfera patrimoniale ”.

4. Il T.A.R. ha accolto il ricorso osservando, in sintesi, che: i ) doveva escludersi, in primo luogo, che vi fosse stata una successione a titolo particolare tra l’impresa individuale intestata ad TO EN e l’azienda EN; ii ) la domanda giudiziale doveva, comunque, esaminarsi alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, tenendo conto, in particolare, dell’illegittimità della regola che precludeva l’accesso agli aiuti ai soggetti che avessero cessato l’attività, come decretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (sentenza della Sezione III dell’8.6.2023, causa C-636/21); iii ) la disposizione del manuale aveva, comunque, indotto il sig. EN a cercare di “ superare l’ostacolo ”, mediante l’intermediazione della nuova Società, al fine di ottenere l’aiuto per i danni patiti; iv ) se era vero che il sig. EN avrebbe potuto impugnare il manuale procedurale doveva, comunque, tenersi conto della necessità di non dare applicazione in modo stringente ai principi e alle regole processuali così da ledere il principio di effettività della tutela e il principio dell’effetto utile del diritto unionale, non consentendo, quindi, l’attribuzione dell’indennizzo ad un soggetto comunque danneggiato dall’influenza aviaria; v ) il principio di effettività imponeva di valorizzare il fatto che la domanda era stata presentata per compensare i danni subiti dall’allevamento precedentemente in titolarità del sig. EN e la mancata presentazione della domanda da parte di quest’ultimo, “ sostituito ” formalmente dall’intermediazione della società ricorrente, era dovuta all’illegittimità del manuale PA.

4.1. Il T.A.R. ha, quindi, accolto il ricorso ordinando ad PA di riesaminare la domanda “ come se ad averla presentata [fosse] stato TO EN, provvedendo, in caso di accoglimento della stessa, a liquidare quanto previsto dalla normativa europea e nazionale esclusivamente in favore di TO EN stesso ”, il quale avrebbe potuto “ successivamente destinare le somme medesime in favore della società ricorrente ”.

5. PA ha articolato tre motivi di ricorso in appello, di seguito esaminati. Si è costituita in giudizio l’azienda RI chiedendo di respingere il ricorso in appello. In vista dell’udienza pubblica del 27.11.2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali e memorie di replica. All’udienza del 27.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo PA ha dedotto la “ nullità ” della sentenza per aver riconosciuto l’ammissibilità di un ricorso proposto da un soggetto diverso dal titolare dell’interesse sostanziale (il sig. TO EN) e per aver finito per conferire il bene della vita ad un soggetto diverso dal proponente l’istanza e ricorrente nel giudizio. L’PA ha contestato anche la correttezza del riferimento al principio di effettività della tutela giurisdizionale, che non poteva essere applicato in relazione alla posizione di un soggetto terzo al giudizio, come il sig. EN. Secondo l’PA, la decisione di primo grado avrebbe, inoltre, legittimato un comportamento elusivo dei termini di legge per l’impugnazione e avrebbe denegato i presupposti - confermati anche dalla Corte di Giustizia con la richiamata sentenza dell’8 giugno 2023, C-636/21- della necessaria corrispondenza tra il danneggiato e il richiedente l’indennizzo.

6.1. Il motivo può essere esaminato congiuntamente al terzo, che la stessa PA ha dichiarato essere in “ stretta connessione ” con il primo ( f . 10 del ricorso in appello). PA ha dedotto la contraddittorietà della sentenza nella parte in cui aveva riconosciuto l’insussistenza di una continuità tra l’impresa individuale e l’azienda EN ma aveva, successivamente, annullato il provvedimento ordinando all’Amministrazione di esaminare la domanda come se la stessa fosse stata presentata dal sig. EN.

6.2. I motivi sono fondati per le ragioni di seguito esposte.

6.3. Risulta pacifico che: i ) il soggetto danneggiato e, come tale, titolare dell’interesse ad ottenere l’aiuto previsto dalla normativa unionale era l’impresa individuale TO EN; ii ) tale soggetto non aveva presentato la domanda di aiuto; iii ) la domanda di aiuto era stata presentata, invece, dall’azienda EN in ragione, in sintesi, della preclusione costituita dalla regola contenuta nel manuale operativo dell’PA (che escludeva la possibilità per i soggetti che avessero cessato l’attività di presentare la domanda) e del ritenuto rapporto di continuità tra i due soggetti.

6.4. In relazione al requisito della continuità tra i due soggetti occorre osservare come il capo della sentenza di primo grado con cui il T.A.R. ha escluso la sussistenza di tale continuità non sia stato gravato con impugnazione incidentale da parte dell’azienda EN e sia, quindi, statuizione transitata in rem iudicatam , come, correttamente, evidenziato dall’PA in memoria di replica ( f . 1).

6.4.1. In ogni caso la decisione del Giudice di primo grado risulta in parte qua condivisibile, difettando un atto in forza del quale possa predicarsi la successione a titolo particolare dell’allevamento dall’impresa individuale EN all’azienda EN. Né rilevano, sul punto, le deduzioni della parte appellata, che ha sottolineato come PA avesse, successivamente, modificato i manuali operativi, consentendo la presentazione della domanda alla Società di cui fosse socio il precedente titolare dell’impresa individuale. Si tratta, infatti, di un argomento non idoneo ad affermare la sussistenza di una concreta successione dell’azienda nel caso di specie e, comunque, relativo ad una regola giuridica (non espressiva di alcun principio generale dell’ordinamento) non operante ratione temporis .

6.5. Esclusa la sussistenza di un rapporto di continuità doveva ritenersi preclusa la possibilità per l’azienda EN di articolare una domanda volta ad ottenere un aiuto finanziario per un danno patito da un diverso soggetto giuridico quale l’impresa individuale EN, in difetto anche di un apposito atto di conferimento di tale potere sostanziale. Il titolare dell’interesse legittimo all’attribuzione dell’aiuto era, infatti, il sig. EN ed era, quindi, questo soggetto a dover proporre la domanda ad PA e a contestare l’eventuale diniego con l’azione giurisdizionale correlata a tale interesse legittimo. Non poteva, quindi, provvedervi altro soggetto, genericamente definito “ sostituto ” dal T.A.R. senza, tuttavia, una chiara e precisa indicazione di quale fosse il titolo giuridico di questa sostituzione.

6.6. Inoltre, la regolamentazione racchiusa all’interno del manuale operativo non era certo ragione che avrebbe potuto imporre questa “ sostituzione ”, che si è sostanziata in un’irrituale cessione dell’interesse legittimo sostanziale conferito dall’ordinamento all’impresa individuale EN. Va, infatti, considerato come tale regola non fosse, in alcun modo, “ privativa ” dell’interesse legittimo pretensivo ma, semmai, solo ostativa alla sua realizzazione e, quindi, suscettibile di impugnazione per sancirne la sua illegittimità alla luce della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea dell’8 giugno 2023, causa C-636/21, che aveva, per l’appunto, ritenute illegittime le limitazioni nazionali all’accesso ai benefici ancorate alla cessazione dell’attività. Il sig. EN avrebbe, quindi, potuto proporre la domanda e, in caso di diniego, avrebbe, comunque, avuto un effettivo rimedio giurisdizionale che, ragionevolmente, avrebbe condotto a ritenere ammissibile la domanda.

6.7. Da queste considerazioni emerge come il sistema giurisdizionale interno avrebbe, comunque, assicurato una tutela effettiva al sig. EN e avrebbe, altresì, consentito la realizzazione dell’effetto utile del diritto unionale, evocato dal Giudice di prime cure. Principi che non possono, invece, in questo caso utilizzarsi al fine di eludere le regole – sostanziali e processuali – del diritto interno in un caso come quello di specie ove l’applicazione di tali regole avrebbe, comunque, assicurato la realizzazione dell’interesse legittimo pretensivo del privato e l’attuazione del diritto unionale di riferimento.

6.8. Va aggiunto come la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea abbia ritenuto che - in relazione al principio di effettività - il diritto dell’Unione non produce l’effetto di obbligare gli Stati membri a istituire mezzi di ricorso diversi da quelli già contemplati dal diritto interno, a meno che, tuttavia, dalla struttura dell’ordinamento giuridico nazionale in questione risulti che non esiste alcun rimedio giurisdizionale che permetta, anche solo in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione, o che l’unico modo per poter adire un giudice da parte di un singolo sia quello di commettere violazioni del diritto (v, in tal senso, sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság , C924/19 PPU e C925/19 , punto 143 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 21 dicembre 2021, Randstad Italia s.p.a. , causa C-497/20, punto 58; sentenza del 7 luglio 2022, F. -L Roche Ltd e a. , causa C-261/21, punto 44).

6.8.1. Come spiegato, nel caso di specie, il diritto italiano avrebbe, comunque, consentito al sig. EN di presentare la domanda e, qualora questa fosse stata respinta per cessazione dell’attività, di chiedere l’annullamento del diniego e, in parte qua , del manuale procedurale, senza, quindi, rendere impossibile o, comunque, eccessivamente difficile l’esercizio del diritto conferito dall’ordinamento unionale.

6.8.2. Né in senso contrario depongono i principi affermati dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione nella sentenza n. 9479/2023 (richiamata dal Giudice di primo grado), la quale ha, infatti, affermato che “ le categorie e gli istituti di diritto processuale interno potranno mantenere intatto il proprio fisiologico spazio applicativo là dove sia possibile rinvenire nel sistema, e fintanto che lo sia, l’apparato di tutela giurisdizionale che garantisca appieno l’effettività del diritto eurounitario, per come interpretato dalla CGUE nel suo ruolo di fonte del diritto e, dunque, nell’esercizio della sua funzione nomogenetica ”. In una prospettiva che “ porta ad individuare nell’ordinamento processuale interno la disciplina adeguata a quello scopo, nel rispetto della struttura e funzione degli istituti che essa configura (e, dunque, delle categorie giuridiche in tanto implicate), operando, però, su di essa, ove necessario, quegli adattamenti che sono imposti dal diritto unionale in funzione della tutela della posizione soggettiva da esso regolata ”. Applicando tali principi al caso di specie, si ribadisce come l’ordinamento processuale vigente avrebbe, comunque, consentito al sig. TO EN adeguati ed effettivi rimedi, conferendo allo stesso il potere di impugnare il manuale operativo (e il diniego che fosse stato fondato su di esso), senza neppure dover effettuare alcun adattamento per applicare il diritto unionale.

7. In definitiva il primo e il terzo sono fondati per le ragioni di seguito esposte.

8. L’accoglimento di tali motivi consente di assorbire la disamina del secondo motivo di impugnazione, le cui deduzioni portanti ( ff . 9-10 del ricorso in appello) sono, comunque, fondate nella parte in cui hanno evidenziato che il diritto unionale, come interpretato dalla Corte di Giustizia, non poteva condurre a riconoscere l’aiuto ad un soggetto diverso dal danneggiato, irritualmente sostituitosi a questo nella presentazione dell’istanza.

9. Alla luce delle considerazioni svolte il ricorso in appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, va respinto il ricorso introduttivo del giudizio.

10. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

11. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in ragione della peculiarità della questione affrontata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio. Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DR ET, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

LO DI, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO DI	DR ET

IL SEGRETARIO