Pubblicato il 14/01/2026

N. 00315/2026REG.PROV.COLL.

N. 04115/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4115 del 2025, proposto da Impresa Individuale Onoranze Funebri D’IO IE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Tommaso Marchese, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Torre de' Passeri, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Antonucci, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
lo Sportello unico per le attività produttive - Associazione dei Comuni del Comprensorio Pescarese, Comune di Cugnoli, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sezione di Pescara, sezione prima, n. 348 del 26 novembre 2024che ha respinto il ricorso n. 87/2024 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti concernenti la segnalazione certificata di inizio attività – SCIA 17 ottobre 2023 prot. n.4172 e pratica SUAP n.970/2023, presentata da IE D’IO per la realizzazione di una casa funeraria in via Madonna dell’Arco 4 in Comune di Torre de’ Passeri:

a) del provvedimento 15 febbraio 2024 n.10, comunicato con nota 15 febbraio 2024 prot. n.601, con cui il Responsabile unico di procedimento presso lo Sportello unico attività produttive dei Comuni del Pescarese ha espresso diniego;

degli atti preordinati, conseguenti ovvero comunque connessi e in particolare:

delle note del medesimo Responsabile:

b) 25 gennaio 2024 prot. n.633;

c) 7 novembre 2023 prot. n.8827;

d) della deliberazione 29 dicembre 2021 n.29 del Consiglio comunale di Torre de’ Passeri;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Torre de’ Passeri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il Cons. AN RI;

Uditi altresì i difensori delle parti gli avvocati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor D’IO, intendendo realizzare una casa funeraria in un immobile di sua proprietà per il quale aveva presentato in data 18 luglio 1995 “Denuncia di inizio attività” con prot. n. 5019, al fine di convertirlo da “stalla e fienile” a “Pompe e arredi funebri”, ha presentato in data 17 ottobre 2023 allo Sportello unico per le attività produttive dell’Associazione dei Comuni del Comprensorio Pescarese (SUAP) una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) avente quale oggetto il “frazionamento, cambio di destinazione d’uso per una porzione di autorimessa in locale commerciale e successiva unione con locale commerciale esistente. Manutenzione straordinaria per nuova distribuzione degli spazi interni con conseguenti modifiche alle tramezzature interne e modifiche prospettiche”.

1.1. In data 26 ottobre 2023, il SUAP con nota prot. n. 4317, ha chiesto alla appellante di produrre la “documentazione integrativa” , costituita dall’“ Autocertificazione sostitutiva del parere igienico-sanitario a firma del tecnico progettista” .

1.2. In data 27 ottobre 2023, l’impresa ha presentato la richiesta autocertificazione, con cui ha attestato che il “progetto per i lavori di manutenzione straordinaria dell’unità immobiliare ad uso commerciale sita in Torre de Passeri, Via Madonna dell’Arco, n. 4” era stato redatto in “conformità alle norme igienico-sanitarie vigenti” .

1.3. In data 30 ottobre 2023, il SUAP ha comunicato con la nota prot. n. 4369, l’avvio del procedimento.

1.3. In data 7 novembre 2023, il “Responsabile dell’Area Tecnica – Manutentiva” del Comune con la nota prot. n. 0008827 ha espresso “PARERE NEGATIVO alla realizzazione dell’intervento in oggetto, in quanto in contrasto con quanto previsto dalla deliberazione di Consiglio Comunale n. 29 del 29.12.2021 [sub doc. 17 del fascicolo di primo grado] con la quale, in ottemperanza a quanto disposto dall’art. 37, comma 4 del L.R. 41/12, l’Amministrazione Comunale [aveva individuato] gli ambiti nei quali viene esclusa la possibilità di realizzazione di case funerarie, e nello specifico:

- Zona IC (art. 37 NTA), Area di Rispetto Ambientale [art. 38 NTA], in quanto l’esercizio delle case funerarie non è una destinazione compatibile con le previsioni di piano, poiché le zone agricole sono destinate esclusivamente all’esercizio delle attività connesse con l’agricoltura” .

1.4. In data 14 dicembre 2023, l’impesa ha sollecitato il SUAP. a procedere al “riesame [della] pratica” .

1.5. Con nota del 25 gennaio 2024, prot. n. 0000633 l’amministrazione ha confermato il parere sfavorevole “alla realizzazione dell’intervento in oggetto, in quanto è in contrasto con quanto previsto nella deliberazione di Consiglio Comunale n. 29 del 29.12.2021 con la quale, in ottemperanza a quanto disposto dall’art. 37 comma 4 del L.R. 41/2012, l’Amministrazione Comunale [aveva individuato] gli ambiti nei quali viene esclusa la possibilità di realizzazione di case funerarie, e nello specifico: - Zona IC (art. 37 NTA), Area di Rispetto Ambientale [art. 38 NTA], in quanto l’esercizio delle case funerarie non è una destinazione compatibile con le previsioni di piano, poiché le zone agricole sono destinate esclusivamente all’esercizio delle attività connesse con l’agricoltura” .

1.6. Con la nota del 15 febbraio 2024, prot. n. 601, veniva trasmesso il provvedimento di diniego n. 10 del 15 febbraio 2024, con cui veniva disposto “il rigetto dell’istanza presentata il 17/10/2023, prot. n. 4172, pratica SUAP n. 970/2023, e successive integrazioni, dal Sig. D’ORTENZIO PIETRO, nato a [...] dè Passeri (PE) il 29.12.1972, C.F. [...], in qualità di titolare legale rappresentante della ditta ‘D’ORTENZIO PIETRO’ con sede legale in Torre de’ Passeri (PE) in Via Madonna Dell’Arco n. 5, per l’esecuzione dei lavori di ‘REALIZZAZIONE CASA FUNERARIA’ in VIA MADONNA DELL’ARCO n. 4 nel Comune di TORRE DE’ PASSERI (PE); b) la conclusione del procedimento” .

2. L’istante ha impugnato i provvedimenti sopra indicati con ricorso al T.a.r. per l’Abruzzo, sede di Pescara, articolando due motivi con i quali ha dedotto l’illegittimità in via derivata del diniego impugnato in quanto affetto dai vizi che affliggono la “ deliberazione di Consiglio Comunale n. 29 del 29 dicembre 2021 ”, che avrebbe illegittimamente provveduto, a detta della ricorrente, ad individuare le aree del territorio comunale in cui vietare la realizzazione delle case funerarie:

I. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 6, comma 6, e dell’articolo 37, comma, 4, della Legge della Regione Abruzzo del 10.8.2012, n. 41. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 7.8.1990, n. 241.

II. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 37, comma 4, della Legge della Regione Abruzzo del 10.8.2012, n. 41. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 delle Norme Tecniche di Attuazione del “Piano Regolatore Esecutivo” del Comune di Torre dè Passeri, nonché dell’art. 70 della Legge della Regione Abruzzo 12 aprile 1983, n. 18.

2.1. Il giudice di primo grado adito ha respinto il ricorso e ha compensato le spese del giudizio, sostenendo che l’art. 37, comma 4, del l.r. n. 41 del 2012 non consentirebbe la limitazione o l’esclusione della realizzazione di case funerarie soltanto in “ulteriori ambiti del territorio” ossia in porzioni circoscritte del territorio comunale ricadenti in zonizzazioni diverse da quelle “A e B”, che non possono, tuttavia, ricomprendere l’intera “Zona IC” . E ciò poiché secondo la locuzione contenuta nell’art. 37, comma 5, “ambiti del territorio” sarebbe assimilabile, sotto il profilo sostanziale, alla locuzione “parti del territorio” ovvero alle zone territoriali omogenee di cui all’articolo 2 del d.m. n. 1444 del 1968 ed all’art. 17 della l. 6 agosto 1967, n. 765, di talché i Comuni possono limitare o vietare l’apertura di case funerarie in ulteriori ambiti del proprio territorio, ovvero in ulteriori zone tra quelle di cui all’articolo 2 del d.m. n. 1444 del 1968 diverse dalle zone A e B in cui è già preclusa ope legis l’apertura delle case funerarie.

Inoltre, la realizzazione della casa funeraria non avrebbe nulla a che vedere con le attività connesse all’agricoltura e comporterebbe una variazione della destinazione del suolo agricolo con un maggior carico urbanistico, derivante dall’aumento del numero di persone e mezzi che accederebbero alla struttura, in violazione con l’art. 13 della l.r. Abruzzo n. 58 del 2023. Il maggior carico urbanistico renderebbe la zona non più funzionale alla destinazione come individuata dalla pianificazione e regolamentazione locale e comprometterebbe, comunque, la tutela del territorio agricolo e il suo utilizzo a fini agricoli.

3. L’impresa ha proposto appello avverso la suindicata sentenza articolando due motivi:

I. Error in judicando. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 6, comma 6, e dell’articolo 37, comma, 4, della Legge della Regione Abruzzo del 10.8.2012, n. 41. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 7.8.1990, n. 241. II. Error in judicando. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 37, comma 4, della Legge della Regione Abruzzo del 10.8.2012, n. 41. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 delle Norme Tecniche di Attuazione del “Piano Regolatore Esecutivo” del Comune di Torre de’ Passeri, nonché dell’art. 70 della Legge della Regione Abruzzo 12 aprile 1983, n. 18.

4. Il Comune di Torre de’ Passeri si è costituito in giudizio; ha altresì contestato la fondatezza dei motivi e ha riproposto le seguenti eccezioni sollevate in primo grado per:

a) inammissibilità del ricorso per tardività, ai sensi degli artt. 29 e 41 c.p.a. e dell’art. 124 del d.lgs. n. 267 del 2000.

b) inammissibilità del ricorso per non essere stato impugnato l’art. 37 delle N.T.A.

5. Entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 73 c.p.a. e memoria di replica.

6. Alla udienza pubblica del 23 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con una prima eccezione il Comune di Torre de’ Passeri ha sostenuto che la deliberazione del Consiglio comunale n. 29 del 29 dicembre 2021 su cui si fonda il diniego dei provvedimenti gravati avrebbe dovuto essere impugnata entro 60 giorni dalla sua pubblicazione, avvenuta dal 31 dicembre 2021 al 15 gennaio 2022, o dalla sua comunicazione avvenuta in data 7 novembre 2023, in quanto immediatamente lesiva della posizione dell’impresa per avere stabilito il divieto di realizzare case funerarie della porzione del territorio interessata, mentre è stata impugnata solo in data 5 marzo 2024.

7.1. L’eccezione è infondata.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, gli atti amministrativi generali e regolamentari non sono normalmente autonomamente impugnabili, mentre potrà formare oggetto di impugnazione l’atto applicativo, che è l’atto che effettivamente realizza il pregiudizio della sfera soggettiva e, quindi, rende attuale l’interesse a ricorrere ( ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. III, 4.6.2024, n. 5018).

È dunque con l’atto applicativo che nasce l’interesse a ricorrere derivante dalla lesione del bene della vita del titolare della posizione giuridica soggettiva (ordinariamente di interesse legittimo).

Applicando tali coordinate al caso in esame, la previsione ostativa alla realizzazione della casa funeraria nella “Zona IC (art. 37 NTA)” , contenuta nella deliberazione consiliare n. 29/2021, era priva di incidenza diretta ed immediata sulla sfera giuridica di uno o più soggetti individuati, e il pregiudizio per l’appellante è, in effetti, sorto esclusivamente nel momento in cui è stato emanato il provvedimento di rigetto della localizzazione.

Il termine per impugnare pertanto, è decorso dalla comunicazione del provvedimento finale del procedimento con il quale è stato consacrato il diniego all’intervento richiesto di realizzazione della casa funeraria.

7.2. Anche la seconda eccezione, con la quale l’amministrazione argomenta in ordine alla inammissibilità del ricorso di primo grado per non essere stata impugnata tempestivamente la disposizione dell’art. 37 delle N.T.A., è infondata.

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, come noto, in tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio. Mentre per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, a diversa conclusione deve pervenirsi, invece, con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo e, dunque, possono essere oggetto di censura in occasione della sua impugnazione (tra le molte, Cons. Stato, sez. II, 29 luglio 2019, n. 5298).

Il caso in esame ricade nella seconda tipologia di disposizioni poiché si tratta delle N.T.A. che sono volte a indicare le destinazioni di porzioni del territorio comunale sicché possono essere impugnate insieme all’atto applicativo e non vi è un onere di immediata impugnazione.

8. Con il primo motivo l’appellante argomenta in relazione al contenuto della l.r. n. 41 del 2012, come modificata dall’art. 35, comma 6, della l.r. 29 novembre 2021, n. 23, secondo la quale la realizzazione delle case funerarie, ad eccezione delle zone A e B di cui all’articolo 2 del d.m. 1444/1968 in cui è preclusa, nelle ulteriori zone territoriali omogenee rappresenterebbe la regola, mentre l’esclusione o la limitazione alla realizzazione rappresenterebbe, per contro, l’eccezione.

Con apposita deliberazione consiliare, invero, i Comuni sarebbero tenuti a individuare le “aree non idonee” per la realizzazione delle case funerarie, al di fuori delle quali la restante parte del territorio comunale sarebbe costituito da aree idonee.

8.1. Il motivo è fondato.

In primo luogo, la l.r. n. 41 del 2012 definisce le “case funerarie” all’art. 2, comma 1 lett. g) affermando che si tratta di “edificio indipendente (terratetto) dove assicurare le attività proprie delle sale del commiato, l’osservazione del cadavere, i trattamenti conservativi, i trattamenti di tanatocosmesi e la custodia e l’esposizione della salma e del cadavere” . Analogamente, l’art. 37 comma 1 sancisce che “La casa funeraria è la struttura gestita da soggetti privati che provvede, a richiesta dei familiari o altri aventi titolo, allo svolgimento delle seguenti funzioni: a) osservazione del cadavere; b) trattamento conservativo; c) trattamenti di tanatocosmesi; d) custodia ed esposizione della salma e del cadavere; e) attività proprie delle sale del commiato”) e comma 2, secondo cui le case funerarie “devono essere in possesso dei requisiti igienico-sanitari previsti dalla normativa nazionale e regionale per i servizi mortuari delle strutture sanitarie pubbliche e private”, di cui al decreto del Presidente della Repubblica del 14 gennaio 1997 ed alla delibera della Giunta Regionale dell’Abruzzo del 18 maggio 2018, n. 310.

L’art. 6 comma 2 delega ai regolamenti di polizia mortuaria dei Comuni il compito di stabilire “l’ubicazione, le condizioni di esercizio e di utilizzo dei cimiteri, delle strutture obitoriali e delle case funerarie” .

L’art. 6, comma 6, l. cit. prevede che “Ai Comuni sono attribuite le funzioni autorizzatorie per l’apertura delle case funerarie di cui all’articolo 37, secondo le procedure di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133). I Comuni, inoltre, individuano negli strumenti urbanistici locali le aree in cui limitare od escludere la realizzazione delle case funerarie” .

L’art. 37, comma 3, prevede altresì che: “L’autorizzazione all’apertura delle case funerarie è rilasciata dal Comune ove ha sede la struttura, entro novanta giorni dalla presentazione della domanda, in conformità alle disposizioni della presente legge e successive disposizioni attuative, previa verifica della compatibilità con le destinazioni d’uso previste nella zonizzazione degli strumenti urbanistici comunali vigenti e previa acquisizione del parere favorevole della ASL competente per territorio che provvede anche alla vigilanza igienico-sanitaria sul funzionamento delle stesse (…)” .

L’art. 37, comma 4, stabilisce che “le case funerarie non possono essere collocate ad una distanza inferiore di mt. 800 da strutture sanitarie residenziali pubbliche o private e strutture socio-sanitarie residenziali.

Le case funerarie non possono essere collocate ad una distanza inferiore di mt. 250 da cimiteri e crematori.

Le case funerarie non possono essere collocate nelle zone A e B di cui all’articolo 2 del d.m. 1444/1968. Per le nuove aperture di case funerarie è necessario garantire almeno n. 12 posti auto di pertinenza oltre ad un posto auto per la sosta dei disabili. Con deliberazione consiliare o con regolamento di polizia mortuaria, i Comuni possono individuare ulteriori ambiti del proprio territorio ovvero immobili nei quali, in ragione di particolari motivi di carattere igienico-sanitario, ambientale, storico, artistico, urbanistico ed architettonico, limitare o escludere la realizzazione di tali strutture. La deliberazione consiliare non costituisce variante alla pianificazione urbanistica comunale”.

Dalle sopra indicate disposizioni, si evince che, oltre alle Zone A e B di cui all’art. 2 del d.m. n. 1444 del 1968, in cui la realizzazione di case funerarie è preclusa, nelle residue zone territoriali omogenee tale tipologia di attività non può essere esclusa tout court ma la sua limitazione può riguardare “ ambiti ” circoscritti oppure singoli immobili in base a una specifica motivazione e comunque sussistendo specifiche condizioni di fatto che devono essere rese note dal Comune nella motivazione degli atti regolatori e ulteriormente dei singoli provvedimenti amministrativi.

Le motivazioni per escludere la realizzazione delle case funerarie da ambiti circoscritti o da singoli immobili devono attenere, ai sensi della legge regionale citata, a particolari motivi di carattere igienico sanitario, ambientale, storico, artistico, urbanistico e architettonico.

Conseguentemente, applicando tali principi al caso in esame, i provvedimenti comunale che hanno escluso nell’intera zona classificata come agricola la realizzazione della casa funeraria sono illegittimi poiché l’esclusione non può essere motivata con la mera collocazione nella zona agricola, che non costituisce un “ ambito circoscritto ” del territorio comunale.

9. Con il secondo motivo d’appello, la sentenza di primo grado è censurata nella parte in cui ha motivato il respingimento del ricorso con la motivazione per cui “La realizzazione della casa funeraria nulla ha a che vedere con le attività connesse all’agricoltura e comporterebbe una variazione della destinazione del suolo agricolo con un maggior carico urbanistico, derivante dall’aumento del numero di persone e mezzi che accederebbero alla struttura, in violazione con l’art. 13 della L.R. Abruzzo n. 58 del 2023. Il maggior carico urbanistico renderebbe la zona non più funzionale alla destinazione come individuata dalla pianificazione e regolamentazione locale e comprometterebbe, comunque, la tutela del territorio agricolo e il suo utilizzo a fini agricoli, dovendosi evitare la realizzazione di interventi che ‘ne pregiudichino definitivamente la destinazione naturale del territorio e comportano la sua deruralizzazione’ (Cons. Stato, sez. IV, 10.03.2014, n. 1099)” .

La sentenza d primo grado avrebbe confuso la conformità urbanistica dell’intervento con la sua compatibilità con la destinazione impressa dal piano regolatore: la compatibilità urbanistica consiste nell’assenza di conflitto con le norme del piano regolatore, il che a sua volta comporta – molto più semplicemente – che la realizzazione delle relative opere non è vietata mentre la conformità implica che la proprietà privata sia esattamente utilizzata per la destinazione prevista nel piano regolatore.

9.1. Il motivo è fondato.

In primo luogo, è rilevante la circostanza (dichiarata dalla ditta istante nel corso del procedimento, cfr. doc. n.18 primo grado) che nell’immobile in questione si svolge da molti anni l’attività – autorizzata dal Comune - di onoranze funebri.

In secondo luogo, l’art. 37 delle N.T.A. del Piano regolatore comunale non prevede che nella richiamata zona agricola possa essere svolta esclusivamente l’attività agricola essendo possibile che vi sia, ai sensi dell’art. 70 l.r. n. 18 del 1983, anche una utilizzazione edificatoria a fini residenziali “per residenze che conservino la destinazione del suolo e tutelino l’ambiente nelle sue caratteristiche contadine” .

L’attività in questione, pertanto, pur non essendo “conforme” alla zonizzazione agricola è comunque compatibile con la stessa sia per il fatto che già è ivi installata l’attività commerciale sopra richiamata sia poiché appare indimostrato che l’attività di casa funeraria comprometta la tutela del territorio agricolo e il suo utilizzo a fini agricoli o che pregiudichi definitivamente la destinazione naturale del territorio e comporti la sua deruralizzazione.

In ogni caso di tali circostanze non è dato conto nel provvedimento di diniego impugnato.

10. Conclusivamente, per le suesposte motivazioni, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere accolto.

11. Le spese del giudizio possono essere compensate per la novità della questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

SC BA SP, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

AN RI, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RI	SC BA SP

IL SEGRETARIO