Pubblicato il 22/12/2025

N. 10231/2025REG.PROV.COLL.

N. 03036/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3036 del 2024, proposto dai signori PI HI, OL TI, CE TR, IG NT, IA CA IN, SE AT e DO AR DA Di AL, rappresentati e difesi dall’avvocato Tommaso Acconcia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, (sezione prima stralcio), 29 settembre 2023, n. 14410, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti dagli appellanti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025, alla quale nessuno è presente per le parti, il consigliere LA ON;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla domanda di annullamento delle note/circolari nn. M_D GMIL 1331164 del 23 dicembre 2014, M_D GMIL REG 2016 0146134 dell’8 marzo 2016 e M_D GMIL REG 2017 0077230 del 3 febbraio 2017, della Direzione generale per il personale militare del Ministero della difesa, nonché della nota/circolare M_D SSMD REG 2016 0075489 del 25 maggio 2016 dello Stato Maggiore della Difesa – Centro unico stipendiale interforze, tutte recanti le indicazioni inerenti il mancato ripristino della progressione economica automatica per classi e scatti stipendiali prevista dalla legge per il personale dirigente e per quello assimilato, una volta venuto meno il regime di “blocco” di cui al d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122;

b) dalla domanda di accertamento del diritto al ripristino di ridetta progressione economica relativamente al periodo dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2015.

2. Con ricorso proposto dinanzi al T.a.r. per il Lazio, un gruppo di cinquanta ufficiali appartenenti all’esercito o all’Arma dei carabinieri, con il grado di dirigente o assimilato, chiedeva l’accertamento - previo annullamento o disapplicazione delle note circolari presupposte da loro indicate - del proprio diritto a percepire il trattamento economico previsto dall’art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, considerando come utile il periodo di servizio sottoposto al citato blocco retributivo, con condanna dell’Amministrazione al pagamento degli arretrati dovuti al 1° gennaio 2016.

2.1. Deducevano i seguenti motivi di gravame:

« i- violazione di legge: errata e falsa applicazione dell’art. 9, c. 21, primo e secondo periodo, del d.l. n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 122/2010; dell’art. 1, comma 1, lett. a) del d.P.R. n. 122/2013 e dell’art. 1, comma 256, della legge n. 190/2014 (legge di stabilità per il 2015);

ii- violazione di legge: errata e falsa applicazione del d.l. 27 settembre 1982, n. 681 (art. 1, c. 4 e 5 - introduzione del sistema di classi e scatti); della legge n. 804/1973 (art. 8 - maggiorazione dello stipendio per chi matura 2 anni nella posizione economica di colonnello); della l. n. 79/1984 (art. 1, co. 3 - rivalutazione degli importi di classi e scatti); della l. n. 448/1998 (art. 24), sulla progressione economica automatica per classi e scatti di stipendio e dei meccanismi di adeguamento retributivo, per il periodo 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2015; violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione - violazione del principio di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa, con riferimento alla retribuzione;

iii - eccesso di potere: illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, imparzialità, disparità di trattamento tra gli stessi appartenenti ai ruoli dirigenziali o assimilati delle forze armate ».

2.2. I ricorrenti assumevano a sostegno della propria posizione l’affermazione che l’art. 9, comma 21, del più volte richiamato decreto legge n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010, fosse da intendere come mirato alla temporanea cristallizzazione delle retribuzioni del comparto pubblico al fine di soddisfare contingenti esigenze di contenimento della spesa, ma una volta venuto meno legittimasse - recte , imponesse - il “recupero” delle spettanze legate alla progressione di carriera riferite agli anni 2011 – 2015.

In subordine, chiedevano sollevarsi questione di legittimità costituzionale della norma, nonché dei successivi artt. 1, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 122/2013 e 1, comma 256, della legge n. 190/2014, che ne hanno prorogato gli effetti fino a tutto l’anno 2015, per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione.

3. Il Tribunale adito, nella resistenza dell’intimata Amministrazione militare, con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso, ritenendo infondate le censure sollevate e compensando le spese di lite. L’esegesi proposta dai ricorrenti, infatti, avrebbe per effetto l’elusione dell’esplicito divieto legislativo di recupero delle classi e degli scatti oggetto di blocco, posto direttamente a tutela degli equilibri di bilancio dall’art. 81 della Costituzione.

4. Con rituale atto di appello i soli signori PI HI, OL TI, CE TR, IG NT, IA CA IN, SE AT e DO AR DA Di AL, chiedevano la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia in relazione alle medesime censure dedotte in primo grado e pedissequamente riproposte (da pag. 5 a pag. 18).

5. In data 26 novembre 2025 si è costituita l’Amministrazione per resistere, contestualmente producendo precedenti specifici della sezione.

6. All’udienza del 2 dicembre 2025, in vista della quale la difesa degli appellanti ha chiesto di pretermettere la discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è infondato.

8. A fondamento del gravame, la parte appellante censura la sentenza di primo grado ritenendo che abbia:

- erroneamente individuato il petitum, riferito alla progressione giuridica e non a quella economica, in quanto solo a far data dal 1° gennaio 2016 veniva richiesto il recupero degli scatti persi, dovuto al fine di evitare che il blocco, qualificato come “strutturale” dal giudice delle leggi, si risolva nella discriminante penalizzazione di coloro che termineranno o hanno già terminato la loro carriera privati di almeno due classi che avrebbero legittimamente maturato in assenza del blocco stesso (pregiudizio recuperato solo parzialmente, con il trattamento economico omogeneizzato, a decorrere dal 1° gennaio 2018, per effetto del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 94, sul riordino dei ruoli);

- affrontato in maniera lacunosa e contraddittoria i rivendicati effetti dei principi affermati nella sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale (che ha dichiarato l’illegittimità della proroga del blocco stipendiale, dichiaratamente riferito anche al personale non contrattualizzato), pretermettendone finanche il richiamo (limitato alle sentenze n. 304/2013, n. 310/2013 e n. 154/2014, che non riguardano la proroga del regime istituito con l’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010);

- non correttamente motivato in ordine alla questione di illegittimità costituzionale del decreto legge n. 78/2010 per il periodo 2011 - 2013, per contrasto sia con l’art. 3, comma 1, della Costituzione, (poiché, all’interno della stessa categoria di lavoratori pubblici -personale non contrattualizzato delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento autonomo- ha penalizzato quelli con maggiore anzianità di servizio), che con l’art. 36 della Costituzione, sul rilievo per cui il blocco stipendiale, protraendosi dal 2010, avrebbe pregiudicato il diritto a una retribuzione adeguata e proporzionata al lavoro svolto, ponendo a carico dei dipendenti pubblici un onere considerato eccessivo.

9. Il collegio ritiene che tutte le argomentazioni poste costituiscano un’artificiosa prospettazione, come differenti, di questioni da tempo risolte dalla giurisprudenza amministrativa, ordinaria e soprattutto di costituzionalità.

10. È noto infatti che la normativa de qua , proprio in quanto ha inciso sugli importi della retribuzione dei dipendenti pubblici, ha generato da subito una copiosa mole di contenzioso, tanto davanti al giudice ordinario - con riferimento al pubblico impiego c.d. contrattualizzato - che presso quello amministrativo, competente in esclusiva sulle controversie afferenti il pubblico impiego non contrattualizzato. Il tutto nel tentativo di erodere la portata omnicomprensiva della norma, rivendicando specificità di istituti ovvero di causali al fine di stralciarle dalla relativa portata applicativa.

10.1. Anche la fattispecie in esame si colloca in tale filone, siccome ascrive al meccanismo degli scatti di carriera per il personale dirigenziale e assimilato delle Forze di polizia ad ordinamento militare e delle Forze armate, una portata sostanzialmente derogatoria delle misure di risparmio di cui è causa, ritenendo cioè che una volta “rientrati nella normalità” ridetti automatismi non possano che essere interamente recuperati.

11. A tale riguardo, il collegio ritiene opportuno premettere una breve ricostruzione della cornice giuridica di riferimento.

12. L’art. 9 del più volte ricordato d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122), dunque, in una logica di spending review , ha inteso “congelare” gli stipendi pubblici alla consistenza degli stessi nell’annualità in corso (2010), per il tramite di un duplice ordine di misure, ovvero da un lato l’impossibilità di aumento, seppur previsto in applicazione degli istituti contrattuali (o ordinamentali) in vigore; dall’altro, la sospensione degli strumenti di negoziazione che avrebbero potuto comportare nuove forme di incremento.

12.1. Per quanto qui di interesse, il comma 21 dell’art. 9, avuto riguardo (anche) al personale militare, ha disposto che « i meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all’articolo 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall’articolo 24 della l. 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013, ancorché a titolo di acconto [..]».

12.2. È noto come poi le previsioni di cui all’art. 9 siano state prorogate, dapprima con l’art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122, attuativo del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla l. 15 luglio 2011, n. 111, che nel dichiarato intento di assicurare il consolidamento delle precedenti misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, ha demandato a uno o più regolamenti, da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 2, della l. 3 agosto 1988, n. 400, la loro proroga fino al 31 dicembre 2014; indi con l’art. 1, commi 254, 2455 e 256, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, legge di stabilità del 2015, che ha prolungato la sospensione delle procedure negoziali, per la sola parte economica, fino al 31 dicembre 2015.

12.3. La richiamata disciplina che « opera riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica – sia pure con le differenziazioni rese necessarie dai diversi statuti professionali delle categorie che vi appartengono » (sentenza n. 310 del 2013 della Corte costituzionale, punto 13.5. del Considerato in diritto), persegue un evidente obiettivo di un risparmio di spesa, evidentemente non neutralizzabile, in una logica di lunghezza dei cicli di programmazione economica, azzerandone allo spirare del termine finale gli effetti conseguiti.

12.4. Essa ha superato plurimi vagli della Corte costituzionale, cui è stata via via sottoposta, ogni volta da angolazione e prospettiva diversa. Il giudice delle leggi, le ha tuttavia riconosciuto una (legittima) finalità, negando che si sia trattato di una modalità di decurtazione definitiva del patrimonio del soggetto passivo, ovvero di un atto autoritativo di carattere ablatorio, diretto a reperire risorse per l’erario, giusta la divergenza dei relativi connotati dagli elementi distintivi del prelievo tributario (fra le tante, sentenza n. 70 del 2015, punto 4 del Considerato in diritto). Tale impostazione peraltro non è smentita neppure dalla più recente decisione n. 207 del 2024, che proprio con riferimento ai militari ha dichiarato l’illegittimità della norma nella parte in cui non esclude dal proprio ambito di applicazione gli scatti per invalidità di servizio di cui all’art. 1801 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, sull’assunto che trattasi di un emolumento oggettivamente peculiare per la causa che lo connota: « gli scatti ex art. 1801 cod. ordinamento militare, per un verso, al pari degli altri benefici accordati per effetto del riconoscimento della causa di servizio – e, in particolare, dell’equo indennizzo e della pensione privilegiata –, offrono “una sorta di “riparazione” per il danno alla persona riconducibile al servizio prestato” (sentenza n. 20 del 2018); per altro verso, in concorso con detti istituti, sopperiscono alla mancata previsione, per il personale al quale sono destinati, di una specifica tutela assicurativa contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali » (punto 6.2. della parte in diritto).

12.5. La ragionevolezza della misura è stata scrutinata finanche in relazione ai possibili profili di contrasto, per il tramite dell’art. 117, primo comma, con l’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con l. 5 agosto 1955, n. 848, e ritenuta rispettosa del principio di proporzionalità ed adeguatezza, giusta il fatto che « la mancanza di forme di recupero e l’effetto di cosiddetto “trascinamento” nel tempo delle misure di blocco e sterilizzazione costituiscono - in difetto di specifiche disposizioni di segno contrario - conseguenze di tale scelta discrezionale e non irragionevole del legislatore » Corte cost., n. 167 del 2020).

12.6. All’opposto, sono state ritenute fondate le censure mosse al regime di protratta sospensione per la parte economica delle procedure contrattuali e negoziali in riferimento all’art. 39, primo comma, della Costituzione. La Corte costituzionale, infatti, nella sentenza n. 178 del 2015, invocata da parte appellante in quanto asseritamente ignorata dal primo giudice, ha ritenuto il protrarsi del “blocco” negoziale così prolungato nel tempo da rendere evidente la violazione della libertà sindacale. Da qui il ritenuto contrasto anche con numerose fonti internazionali che soccorrono nella definizione del nesso funzionale che lega un diritto a esercizio collettivo, quale è la contrattazione, con la libertà sindacale (v. le Convenzioni dell’Organizzazione internazionale del lavoro -OIL- nn. 87, 98 e 151, quest’ultima specificamente riferita al lavoro pubblico; l’art. 6 della Carta sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con l. 9 febbraio 1999, n. 30, che affianca all’esercizio collettivo del diritto di contrattazione la procedura dei reclami collettivi, disciplinata dal Protocollo addizionale alla Carta del 1995; la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sulla libertà sindacale, Grande Camera, 12 novembre 2008, Demir e Baykara contro Turchia, riguardante il diritto di stipulare contratti collettivi nel lavoro pubblico). Salvo poi, anche per tale aspetto (ovvero l’affermata illegittimità del regime di blocco della contrattazione in quanto divenuta “strutturale”) chiarire che gli effetti della pronuncia si producono solo a far data dalla sua pubblicazione, vale a dire senza alcuna possibilità di recupero dei benefici economici medio tempore persi.

13. Chiarito quanto sopra, appare evidente come le rivendicazioni degli appellanti si inseriscano nel solco del tentativo di stralciare taluni istituti contrattuali o ordinamentali – nella specie, il meccanismo degli scatti automatici di carriera – dalla portata sostanzialmente omnicomprensiva del congelamento stipendiale. Quanto detto pur essendo stato ormai definitivamente chiarito che il legislatore ha inequivocabilmente inteso ricondurre al “blocco” qualsivoglia forma di incremento retributivo, quale che ne sia il titolo giuridico, ivi compresi, pertanto, i sottesi scatti “giuridici” di carriera. Ciò non consente in alcun modo di dequotare il concetto di temporaneità a mera parentesi di operatività del sistema, che comunque comporterebbe la maturazione di un credito sul pregresso una volta venuta spirato il termine finale della stessa. Essa ha piuttosto l’univoca accezione di limitazione della vigenza, ferma restando, per tutta la sua durata, la definitiva cancellazione di spettanze che diversamente il dipendente avrebbe automaticamente ottenuto. Diversamente opinando, si finirebbe per ribaltarne la connotazione sulla disponibilità delle risorse acquisite, in quanto comunque da restituire ai dipendenti, con quanto ne sarebbe evidentemente conseguito sul piano dell’impatto sulla programmazione della spesa pubblica.

14. Il tentativo di enfatizzare l’importanza, anche sul piano dell’eguaglianza di trattamento, del recupero dell’anzianità di servizio per i soggetti con qualifica dirigenziale o assimilata, è già stato oggetto di vaglio da parte della giurisprudenza della sezione, che ha di recente esaminato un contenzioso del tutto identico per oggetto e sovrapponibile per argomentazione. Ci si riferisce peraltro proprio alla decisione (Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4479) che ha definito l’appello n.r.g. 1921/2024 avverso la sentenza del medesimo T.a.r. per il Lazio (24 luglio 2023, n. 12396), attinta per relationem nella motivazione di quella ora impugnata, che per tale ragione viene tacciata di mutuarne l’errore di impostazione (pag. 6 del gravame).

14.1. Il collegio ritiene quindi che ragioni di sintesi suggeriscano di rinviare ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., alla dettagliata ricostruzione riveniente da ridetta sentenza (Cons. Stato, sez. II, n. 4479 del 2025).

14.1.1. In tale pronuncia si è dunque chiarito che:

i) con la cessazione, dal 1° gennaio 2016, degli effetti della normativa di cui è causa, nei riguardi del personale militare dirigente e di quello omogeneizzato ai soli fini del trattamento economico, ha ripreso a decorrere la pertinente progressione economica automatica per classi e scatti di stipendio e i meccanismi di adeguamento retributivo ex art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, ma senza che ciò abbia consentito di recuperare gli anni di blocco assoggettati in quanto tali alla definitiva sterilizzazione degli effetti economici;

ii) correttamente il T.a.r. per il Lazio non ha valorizzato, per le finalità rivendicate dai ricorrenti, quanto disposto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 178/2015, in quanto riferita unicamente alla contrattazione collettiva e quindi al congelamento delle retribuzioni dei dipendenti pubblici privatizzati (di cui all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante « Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche »);

iii) la manifesta infondatezza della questione di incostituzionalità sollevata è stata dal medesimo T.a.r. per il Lazio ampiamente motivata sia in relazione al (presunto) contrasto con l’art. 3, comma 1, della Costituzione, sia in ordine a quello con l’art. 36 della Costituzione, richiamando la copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale della quale vengono riportati i passaggi salienti.

15. A maggior precisazione di quanto sopra, in linea con le considerazioni già svolte, può ancora aggiungersi:

- quand’anche la rivendicazione avanzata venga approcciata dall’ottica della progressione giuridica, non ne mutano le conseguenze su quella economica, non producendo la prima alcun effetto di trascinamento postumo sulla seconda, né dando luogo ad alcun tipo di credito pro futuro , essendo gli effetti prodotti nella temporanea vigenza del regime di risparmio definitivi;

- se è pur vero che la sentenza della Corte costituzionale n. 178 del 2015 ha ribadito l’applicabilità del blocco all’intero comparto pubblico, in alcun modo dal contenuto della stessa è dato desumere, come preteso dagli appellanti, che il (diverso) meccanismo degli scatti di carriera, una volta effettuati, implichino comunque l’allineamento agli stessi degli incrementi economici astrattamente maturati ma non percepiti in ragione del blocco, sicché anche sotto tale profilo non vi era ragione di richiamarne espressamente i contenuti;

- in disparte dunque la esclusa illegittimità costituzionale del regime di proroga, se non limitatamente alla contrattazione economica, le questioni afferenti il presunto contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e il diritto ad una retribuzione adeguata e proporzionata al lavoro svolto (art. 36 Cost.), è stato analiticamente affrontato dal T.a.r. per il Lazio anche nella sentenza oggetto dell’attuale ricorso in appello, egualmente attingendo ai principi reiteratamente affermati dalla Corte costituzionale, testualmente ripresi.

16. A tanto consegue la reiezione del gravame.

17. Le spese del giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a.

18. Il collegio rileva, inoltre, che l’inaccoglibilità della domanda si fonda su ragioni manifeste che integrano i presupposti applicativi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4461; sez. IV, 13 gennaio 2022, n. 234; 12 aprile 2018, n. 2205; 28 dicembre 2016, n. 2879; cui si rinvia nuovamente ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della sanzione), conformemente ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. ex plurimis sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016). A tanto consegue il pagamento della sanzione nella misura di € 500.

18.1. La condanna dei ricorrenti ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. rileva, infine, anche agli eventuali effetti di cui all’art. 2, comma 2- quinquies , lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, n. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti, in solido fra loro, alla rifusione, in favore del Ministero della difesa, delle spese di lite che liquida in complessivi euro 3.000/00 (tremila/00), oltre accessori, se dovuti.

Condanna altresì i ricorrenti, senza vincolo di solidarietà, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a., al pagamento della somma di € 500/00 (cinquecento/00) ciascuno, da versare secondo le modalità di cui all’art. 15 disp. att. c.p.a., mandando alla segreteria per i conseguenti adempimenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

LA ON, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA ON	Vito Poli

IL SEGRETARIO