Pubblicato il 06/05/2026

N. 03555/2026REG.PROV.COLL.

N. 01224/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1224 del 2025, proposto da:
CO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Jouvenal e Simone Gambuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (A.G.C.M.), RA - Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, Autorità per le Garanzie nelle OMunicazioni (A.G.OM.), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Consumatori Italia Basilicata, Federconsumatori Arezzo e Provincia a.p.s. - Sportello San Giovanni Valdarno, Adiconsum Padova-Rovigo e Federconsumatori Toscana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 20140/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (A.G.C.M.), di RA - Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente e dell’Autorità per le Garanzie nelle OMunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Consigliere EN Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato Simone Gambuto e l’avvocato dello Stato Maria Teresa Lubrano Lobianco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e TO

1. CO s.p.a. ha appellato la sentenza n. 20140/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio (Sezione Prima) ha respinto il ricorso proposto avverso: i ) la delibera dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (A.G.C.M.), adottata nell’adunanza del 14 marzo 2023, a conclusione del procedimento PS12353; ii ) ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale.

2. Con la delibera indicata al precedente punto l’A.G.C.M. aveva accertato che CO aveva posto in essere pratiche commerciali scorrette in violazione degli 20, 21, 22, 24, 25, 26 e 66- quinquies del Codice del consumo consistenti: i ) nella mancanza di trasparenza nella prospettazione delle condizioni economiche di fornitura sia nel materiale promozionale disponibile nel sito web aziendale ( https://www.energiacomune.com/ ) che nella documentazione contrattuale, in violazione degli artt. 21 e 22 del Codice del Consumo (pratica A); ii ) nella richiesta di pagamento di morosità pregresse ai clienti subentranti/volturanti estranei al precedente intestatario dell’utenza ai fini dell’attivazione della fornitura (pratica B), in violazione degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo; iii ) nell’attivazione di forniture non richieste (c.d. ANR), prevalentemente tramite teleselling , realizzate in assenza della sottoscrizione o del consenso espresso e consapevole da parte del consumatore nonché sulla base di informazioni non rispondenti al vero, inesatte o incomplete circa l’identità del professionista, lo scopo dei contatti telefonici, le obbligazioni nascenti dal contratto e le condizioni di mercato, in violazione degli artt. 20 e 26, comma 1, lett. f ), in combinato disposto con l’art. 66- quinquies , del Codice del Consumo (pratica C); iv ) nella frapposizione di ostacoli al diritto di recesso, in violazione dell’art. 25, comma 1, lett. d ), del Codice del Consumo (pratica D).

2.1. In ragione delle accertate violazioni l’Autorità aveva irrogato a CO le seguenti sanzioni: i ) euro 1.000.000,00 in relazione alla pratica A; ii ) euro 500.000,00 in relazione alla pratica B; iii ) euro 1.000.000,00 in relazione alla pratica C; iv ) euro 200.000,00, in relazione alla pratica D.

3. In punto di fatto va evidenziato che: i ) in data 21.7.2022 l’Autorità aveva effettuato un’ispezione presso la Società al fine di acquisire documentazione utile a verificare l’eventuale sussistenza di pratiche commerciali scorrette, chiedendo alla Società di fornire informazioni; ii ) la Società aveva dato riscontro con nota dell’11.8.2022, con la quale aveva chiesto di essere udita; iii ) la Società aveva, successivamente, formulato una proposta di impegni, respinta dall’Autorità nell’adunanza dell’11.10.2022; iv ) dopo l’audizione del 13.12.2022 e la proroga del termine del procedimento, l’Autorità aveva inviato la comunicazione delle risultanze istruttorie e la Società aveva depositato una memoria difensiva finale; v ) in data 14.3.2023 l’Autorità aveva adottato la delibera illustrata al punto 2 della presente sentenza.

4. CO aveva proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio, articolando, altresì, istanza di sospensione cautelare dell’efficacia del provvedimento. Tale istanza era stata respinta dal T.A.R. con ordinanza n. 3178/2023, impugnata dinanzi a questo Consiglio, che – con ordinanza n. 7021/2023 – aveva respinto l’appello cautelare.

5. Il T.A.R. ha respinto integralmente il ricorso con argomentazioni che saranno di seguito esposte, nei limiti di interesse per la presente decisione.

6. CO ha appellato la sentenza, articolando sette motivi. Si sono costituite in giudizio l’A.G.C.M., l’RA e l’A.G.OM., chiedendo di respingere il ricorso in appello. In vista dell’udienza pubblica del 28.4.2026 l’A.G.C.M. e CO hanno depositato memorie conclusionali; CO ha depositato, altresì, memoria di replica. All’udienza del 28.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo la Società ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui, nel respingere il settimo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, ha escluso l’illegittimità della sanzione complessiva irrogata.

7.1. Sul punto il T.A.R. ha affermato che: i ) i criterî generali di cui fare applicazione in sede di commisurazione delle sanzioni pecuniarie sono rinvenibili nell’ambito dell’art. 11 della L. n. 689/1981, richiamato dall’art. 27, comma 13, del Codice del Consumo; ii ) l’Autorità aveva fatto corretto utilizzo dei parametri di legge, valorizzando i diversi elementi concreti che concorrevano alla perimetrazione del giudizio di gravità come la dimensione economica della società (che registrava oltre dieci milioni di euro di fatturato annuo), la diffusione della pratica commerciale a livello nazionale, la specificità del settore nel quale il consumatore si trovava in una posizione di palese asimmetria informativa nonché l’idoneità delle condotte ad arrecare significativi pregiudizi patrimoniali e non ad un’ampia platea di consumatori; iii ) considerato anche il parere dell’A.G.OM. appariva evidente come la complessiva sanzione irrogata fosse coerente con il criterio di adeguatezza, anche sotto il profilo della deterrenza, oltre che ai principî di logicità e ragionevolezza; iv ) l’importo finale comminato era stato, infatti, calcolato tenendo conto delle attività intraprese dalla Società per mitigare il rischio di ulteriori pratiche scorrette giungendo ad una somma poco superiore ad un quarto dei ricavi dell’anno di riferimento; v ) l’importo della sanzione applicata risultava, quindi, non solo congruo e proporzionato, ma anche pienamente in linea con i criterî avallati dalla giurisprudenza.

7.2. La Società ha censurato la decisione di primo grado osservando che: i ) al fine di determinare la sanzione è necessario tener conto dei criteri di cui all’art. 11 della L. n. 689/1981, richiamati dall’art. 27, comma 13, del Codice del Consumo, e, in particolare, della gravità della violazione, dell’opera svolta per eliminare o attenuare l’infrazione, della personalità dell’agente e delle condizioni economiche dell’impresa; ii ) in relazione alla dimensione economica, occorreva considerare come la Società avesse realizzato, nel 2021, un fatturato di dieci milioni di euro, con utile inferiore al milione di euro; iii ) la sanzione irrogata era stata pari al 27% del fatturato del 2021 ed era stata posta a carico di un’impresa non leader nel mercato di riferimento; iv ) l’abnormità della sanzione emergeva tenendo conto del limite del 10% previsto per le sanzioni antitrust (con conseguente irragionevolezza di un trattamento deteriore nel caso delle meno gravi violazioni del Codice del consumo) e dalle disposizioni racchiuse nel D.Lgs. n. 26/2023 (che ha inasprito le sanzioni in materia di tutela del consumatore ponendo, tuttavia, il limite del 4 per cento annuo del fatturato); v ) quest’ultima normativa doveva trovare applicazione in ragione del principio del favor rei , sub specie di retroattività della lex mitior ; vi ) il rispetto della proporzionalità della sanzione amministrativa si imponeva anche in applicazione dei c.d. “ Engel criteria ”, tenendo conto degli effetti delle violazioni e, quindi, del numero di consumatori interessati; vii ) la sanzione era illegittima anche tenendo conto della personalità del professionista (mai sanzionato in precedenza e che si era adoperato, nel corso del procedimento, per risolvere le criticità) e della limitata durata delle condotte (punti 13-43 del ricorso in appello).

7.3. Il motivo può essere esaminato congiuntamente al secondo, con il quale la Società ha dedotto la carenza di motivazione della sentenza impugnata in relazione alle censure relative all’entità della sanzione. Secondo CO la motivazione della sentenza di primo grado sarebbe stata insufficiente e incongrua vista anche la particolare entità della sanzione irrogata e tenuto conto della necessità di osservare le garanzie di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U. (punti 44-50 del ricorso in appello).

7.4. Prendendo l’abbrivio da quest’ultimo motivo si osserva come le censure fondate sull’incongruità e sull’insufficienza della motivazione non configurino, comunque, un’ipotesi di nullità della pronuncia, che, del resto, non è stata, comunque, adombrata dall’appellante. Occorre, inoltre, considerare come, secondo l’Adunanza plenaria di questo Consiglio, il carattere sostitutivo dell’appello consenta sempre al Giudice di secondo grado di correggere, integrare e completare la motivazione carente, contraddittoria o insufficiente e di pronunciarsi sul merito della causa (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 30.7.2018, n. 11). Diverso è, invece, il caso della motivazione radicalmente assente (o meramente apparente): in questa ipotesi, l’assenza o il difetto assoluto della motivazione impedisce al Giudice di appello di esercitare un qualsivoglia sindacato di tipo sostitutivo per essere mancata, nella sostanza, una statuizione sulla quale egli possa incidere, seppure nella forma di integrazione/emendazione delle motivazioni. Situazione che ricorre: i ) nelle ipotesi estreme di mancanza “ fisica ” o “ grafica ” della motivazione o di motivazione palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta; ii ) nell’ipotesi di motivazione apparente, per tale intendendosi la motivazione tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile e, quindi, non sorretta da indicazioni in ordine alle effettive ragioni a sostegno della decisione con conseguente inosservanza del precetto di cui all’art. 111, comma 6, della Costituzione. Tali situazioni non si ravvisano nel caso di specie, atteso che la decisione reca una motivazione congrua rispetto alle censure dedotte e che il Collegio può procedere alle integrazioni ritenute necessarie in ragione del già illustrato carattere sostitutivo del giudizio d’appello.

7.5. Procedendo ad esaminare le censure contenute nel primo motivo si osserva, in primo luogo, come le disposizioni di cui all’art. 27 del Codice del Consumo prevedano che: i ) la sanzione amministrativa pecuniaria – nella forbice edittale da 5.000 a 10.000.000 di euro – sia irrogata tenendo conto della gravità e della durata della violazione e delle condizioni economiche e patrimoniali del professionista (comma 9); ii ) l’Autorità debba tener conto, ove appropriato, dei criteri – non esaustivi – costituiti dalla natura, gravità, entità e durata della violazione, delle eventuali azioni intraprese dal professionista per attenuare il danno subito dai consumatori o per porvi rimedio, delle eventuali violazioni commesse in precedenza dal professionista, dei benefici finanziari conseguiti o delle perdite evitate dal professionista in conseguenza della violazione, delle sanzioni inflitte al professionista per la medesima violazione in altri Stati membri in casi transfrontalieri e di eventuali altri fattori aggravanti o attenuanti applicabili alle circostanze del caso (comma 9- bis ; v. anche comma 13, che richiama l’art. 11 della L. n. 689/1981).

7.6. Delineato il quadro normativo di riferimento occorre, in primo luogo, evidenziare come, nel caso di specie, l’Autorità abbia ritenuto di applicare il criterio del cumulo materiale delle sanzioni, in ragione dell’autonomia strutturale e funzionale delle condotte (par. 140 del provvedimento). L’applicazione di tale criterio – non contestato dalla parte – ha condotto al trattamento sanzionatorio complessivo che è la risultante delle quattro sanzioni irrogate per le violazioni accertate. Va, inoltre, evidenziato come le violazioni accertate siano state particolarmente gravi, integrando: i ) pratiche commerciali ingannevoli per difetto di trasparenza nella prospettazione delle condizioni contrattuali in un mercato segnato da palese asimmetria informativa (pratica A); ii) pratiche commerciali aggressive costituite dal porre in essere condotte di indebito condizionamento dei consumatori, onerati di saldare debiti altrui per attivare la fornitura (pratica B), dall’attivare forniture non richieste (pratica C) e dal frapporre ostacoli al diritto di recesso (pratica D).

7.7. Passando alle deduzioni relative alle condizioni economiche e patrimoniali del professionista si osserva come, nel valutare la dimensione dello stesso, l’Autorità abbia tenuto conto dei ricavi totali netti realizzati nel corso del 2021, pari a 10.129.035 euro, del margine operativo lordo (pari a 1.652.996 euro) e dell’utile netto d’esercizio (pari a 712.103 euro). Il dato relativo ai ricavi netti testimonia l’entità della situazione economica della Società e costituisce un parametro attendibile anche per assicurare un’effettiva capacità deterrente a quest'ultima (Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 gennaio 2025, n. 632). Infatti, la sanzione non è legata solo ai profitti conseguiti per effetto delle condotte ma esplica, altresì, una funzione special-preventiva tipica del diritto sanzionatorio, non punendosi, soltanto, “ quia peccatum est ” (come nelle teoriche retributive), “ sed ne peccetur ”, e, quindi, al fine di dissuadere il reo dal compimento di ulteriori condotte omologhe a quelle vietate (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 novembre 2025, n. 8589; Id., 3 aprile 2026, n. 2733).

7.8. Nel caso di specie, la sanzione irrogata ha preso in considerazione – oltre altri ulteriori elementi indicati nel provvedimento e non contestati dalla parte (v. parr. 139-154 del provvedimento) - la condizione economica del professionista (determinando una sanzione che è stata, comunque, pari a ¼ dei ricavi nell’anno di riferimento), nonché gli effetti patrimoniali delle condotte, atteso che: i ) nel caso della pratica A, il pregiudizio stimato per i consumatori è stato pari ad oltre tre milioni di euro, nel periodo secondo semestre 2021 – primo semestre 2022 (par. 142 del provvedimento); ii ) nel caso della pratica C, il pregiudizio stimato per i consumatori è stato pari a oltre 1.800.000,00 euro, nel medesimo periodo. Tenuto conto di tali dati la sanzione complessivamente irrogata non può ritenersi abnorme o sproporzionata, essendo, comunque, nettamente inferiore al pregiudizio patito dai consumatori e, quindi, all’indebito vantaggio conseguito dalla Società.

7.9. La sanzione non può ritenersi abnorme o sproporzionata neppure facendo riferimento al limite previsto dalla disposizione di cui all’art. 15- bis della L. n. 287/1990, operante esclusivamente in materia antitrust e non estendibile alla tutela dei consumatori difettando una lacuna legis in forza della quale possa ammettersi un’analogia legis o iuris (art. 12, comma 2, disp. prel. c.c.) Né, in ogni caso, la regola può porsi come indice della mancanza di proporzionalità della sanzione irrogata, dovendosi tener conto anche delle ulteriori circostanze sin qui indicate, che giustificano il trattamento irrogato.

7.10. Parimenti non rilevante è il riferimento alle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 26/2023, e, in particolare, alla disposizione di cui all’art. 1, comma 7, di tale atto normativo.

7.10.1. Tale disposizione ha inserito il comma 9- bis all’art. 27 del D.Lgs. n. 206/2005, a mente del quale: “ In caso di sanzioni inflitte a norma dell'articolo 21 del regolamento (UE) 2017/2394 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2017, l'importo massimo della sanzione irrogata dall'Autorità è pari al 4 per cento del fatturato annuo del professionista realizzato in Italia ovvero negli Stati membri dell'Unione europea interessati dalla relativa violazione. Qualora le informazioni sul fatturato annuo non siano disponibili, l'importo massimo della sanzione irrogata dall'Autorità è pari a 2.000.000 di euro ”.

7.10.2. Il limite di fatturato indicato dalla parte è stato, quindi, previsto esclusivamente in caso di sanzioni inflitte ai sensi dell’art. 21 del regolamento (UE) 2017/2394, relativo alle misure di esecuzione delle azioni coordinate in caso di: i ) infrazione diffusa [consistente, secondo l’art. 3, par. 1, n. 3, del regolamento in “ a) atti od omissioni contrari alle norme dell’Unione sulla tutela degli interessi dei consumatori, che abbiano arrecato, arrechino o possano arrecare un danno agli interessi collettivi dei consumatori che risiedono in almeno due Stati membri diversi dallo Stato membro in cui: i) hanno avuto origine o si sono verificati l’atto o l’omissione in questione; ii) è stabilito l’operatore responsabile dell’atto o dell’omissione; o iii) si rinvengono elementi di prova o beni dell’operatore riconducibili all’atto o all’omissione ”, o in “ atti od omissioni contrari alle norme dell’Unione sulla tutela degli interessi dei consumatori che abbiano arrecato, arrechino o possano arrecare un danno agli interessi collettivi dei consumatori e abbiano caratteristiche comuni, comprese l’identità della pratica illecita e dell’interesse leso, e si verifichino contemporaneamente, commessi dal medesimo operatore, in almeno tre Stati membri ”]; ii ) infrazione diffusa avente una dimensione unionale (consistente – secondo l’art. 3, par. 1, n. 4, del regolamento – in un’infrazione diffusa che abbia arrecato, arrechi o possa arrecare un danno agli interessi collettivi dei consumatori in almeno due terzi degli Stati membri, che insieme rappresentano almeno i due terzi della popolazione dell’Unione).

7.10.3. Presupposto applicativo della regola è, quindi, la ricorrenza di una delle due tipologie di infrazioni in precedenza indicate che hanno carattere transfrontaliero. Situazione che non ricorre nel caso di specie, con conseguente inoperatività della regola per difetto del presupposto oggettivo che ne condiziona l’applicazione. Inoltre, la “convivenza” delle due regole esclude l’applicazione della regola in forza del principio della retroattività della lex mitior (Corte Costituzionale, sentenza 20 febbraio 2019, n. 63), che postula una modificazione dell’unica fattispecie di riferimento e non ricorre ove– come nel caso di specie – la fattispecie precedente sia mantenuta e trovi applicazione in ambiti diversi dalla regola sopravvenuta nel tempo. Una possibile retroattività della lex mitior sarebbe stata ipotizzabile solo laddove le condotte accertate dall’Autorità avessero avuto le caratteristiche delle due tipologie di illeciti presi in considerazione dall’art. 27, comma 9- bis , del D.Lgs. n. 206/2005: situazione che non ricorre, tuttavia, nel caso di specie.

7.10.4. La questione prospettata dalla parte non può, quindi, ascriversi al fenomeno della retroattività della lex mitior ma comporterebbe, più propriamente, l’applicazione retroattiva e generalizzata di una regola operante per violazione di tipologia differente da quelle contestate. Un simile meccanismo non trova, tuttavia, giustificazioni nel caso di specie sia per il difetto di una regola di applicazione retroattiva e generalizzata del limite sia per l’impossibilità di giustificarne l’operatività ad un ambito diverso da quello previsto, atteso che il limite trova la propria ratio nell’esigenza di imporre sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive in caso di infrazioni diffuse e di infrazioni diffuse aventi una dimensione unionale che sono oggetto di attività di indagine coordinate e a misure di esecuzione ai sensi del regolamento [considerando n. 10 della direttiva 2019/2161 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 novembre 2019].

7.11. In ultimo, non possono essere condivise le deduzioni della parte in ordine al difetto di proporzionalità in ragione degli effetti irrisori o, comunque, di portata limitata delle condotte.

7.11.1. A sostegno della censura la parte ha osservato, in primo luogo, che la pratica A aveva riguardato solo sei consumatori, sottoscrittori dell’offerta RA. Il rilievo contrasta, tuttavia, con quanto accertato dall’A.G.C.M. sulla base dei dati forniti dalla stessa Società (v. nota 95 del provvedimento), atteso che gli oneri non esplicitati nelle condizioni particolari di fornitura e in quelle generali avevano determinato introiti per circa tre milioni di euro (v. tabella n. 1, par. 17 del provvedimento).

7.11.2. In relazione al buono Amazon si osserva come la contestazione dell’Autorità sia stata inserita nell’ambito della complessiva valutazione relativa alla pratica A), e, in particolare, in relazione alla mancanza di trasparenza sulle condizioni per ottenere sconti o vantaggi (v. parr. 20-22 del provvedimento). Il numero di soggetti ai quali è stato consegnato il buono Amazon costituisce, quindi, solo una parte – pure minimale – delle contestazioni dell’Autorità e non può, quindi, costituire indice per affermare la mancanza di proporzionalità della sanzione, da valutare in relazione al complesso delle condotte poste in essere.

7.11.3. Omologhe considerazioni valgono con riferimento al numero di reclami. Infatti, l’Autorità ha accertato che: i ) molti dei reclami erano stati classificati con altra voce (diritto di ripensamento, modalità recesso, richiesta copia contratto; par. 49 del provvedimento); ii ) gli ostacoli al diritto di ripensamento considerati erano stati circa 100, dato sottostimato proprio perché relativo ai meri riscontri resi dal professionista ai consumatori che avevano proposto reclamo.

7.11.4. Non possono essere condivisi, inoltre, i rilievi relativi alla personalità del professionista considerato che: i ) la circostanza che la Società fosse stata sanzionata per la prima volta non elide la gravità dell’illecito, consistente in plurime condotte in violazione di regole a tutela del consumatore; ii ) l’eventuale recidiva avrebbe, semmai, aggravato il trattamento sanzionatorio e non ridotto quello irrogato che appare congruo per le ragioni sin qui spiegate; iii ) non ha rilievo la condotta collaborativa assunta nel procedimento, considerato che l’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione non può consistere nella mera, sia pur fattiva, collaborazione procedimentale post factum del soggetto nei cui confronti si è proceduto alla contestazione dell’illecito amministrativo (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 novembre 2025, n. 8589); iv ) il ravvedimento operoso “ postula una condotta attiva di eliminazione delle conseguenze dell’illecito, e non la mera desistenza dal commetterlo ” (Consiglio di Stato 25 giugno 2019, n. 4357), e, nel caso di specie, la parte ha solo provveduto all’eliminazione dei messaggi promozionali sul sito internet del professionista in data 11.8.2022 (par. 109 del provvedimento), senza, tuttavia, elidere le conseguenze dell’illecito, e al rafforzamento – ma tardivo - delle misure di verifica e controllo (v. parr. 125-126 del provvedimento).

7.11.5. Neppure costituisce un indice sintomatico della mancanza di professionalità dell’agente la dedotta limitata durata temporale degli illeciti. Invero, occorre considerare come gli illeciti abbiano avuto durata, certamente, non limitata, considerato che: i ) la sola pratica A ha avuto durata pari a circa un anno; ii ) le altre pratiche hanno avuto durata dal mese di luglio 2021 alla data dell’accertamento antitrust (14 marzo 2023). Le condotte illecite si sono, quindi, protratte per periodi non esigui né limitati, interessando, come già indicato e come si esporrà ulteriormente infra , un numero considerevole di consumatori.

7.12. In definitiva il primo motivo di ricorso in appello deve essere respinto in quanto infondato. Le considerazioni esposte escludono, altresì, la sussistenza dei presupposti per un intervento del Collegio sulla sanzione ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c ), c.p.a.

8. Con il secondo motivo CO ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado per non aver tenuto conto (in relazione alla pratica C): i ) delle istruzioni fornite ai telesellers ; ii ) dell’impossibilità di controllare ogni singolo contratto stipulato dagli agenti; iii ) del rafforzamento della c.d. Quality Call e della specifica istituzione di un organo di vigilanza per controllare l’operato dei telesellers ; iv ) della corretta modalità di conclusione dei contratti a distanza con la c.d. Quality Call ; v ) della non proporzionalità della sanzione irrogata in ragione delle misure adottate per eliminare o attenuare le conseguenze della violazione (punti 51-58 del ricorso in appello).

8.1. Il motivo è infondato considerato che: i ) le istruzioni fornite erano state, chiaramente, inadeguate, visti i casi di condotta illecita riscontrati dall’Autorità; ii ) il preponente risponde delle violazioni del preposto secondo le regole generali previste dall’ordinamento (v. art. 2049 c.c) e la disposizione specifica di cui all’art. 5 della L. n. 689/1981, richiamato dall’art. 27, comma 13, del D.Lgs. n. 206/2005; iii ) l’Autorità ha, comunque, valutato le attività poste in essere da CO, ritenendole, tuttavia, inadeguate; iv ) infatti, la procedura di verifica della chiamata era stata limitata a circa il 30 per cento del totale dei clienti contattati dai call center ; v ) l’istituzione dell’organo di vigilanza e il rafforzamento del sistema di Quality Call erano avvenuti solo nell’aprile del 2022, e, quindi, tardivamente, e non avevano, comunque, eliminato le problematiche, visto che alcune segnalazioni erano pervenute fino al dicembre del 2022 (v. parr. 125 e 127); vi ) le misure di verifica e controllo avevano, tra l’altro, fatto emergere una percentuale elevata di consumatori che non avevano voluto concludere il contratto, ad ulteriore riprova degli effetti della violazione riscontrata; vii ) il trattamento sanzionatorio relativo alla pratica non può ritenersi incongruo o non proporzionato tenuto conto dello specifico mezzo di diffusione utilizzato (rappresentato dal canale teleselling che ha sfruttato le notevoli asimmetrie informative del professionista rispetto ai consumatori) e dello specifico pregiudizio arrecato ai consumatori (v. par. 149 del provvedimento).

9. Con il terzo motivo CO ha dedotto l’erroneità della sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha respinto le censure articolate con riferimento alla pratica A.

9.1. Sul punto il T.A.R. per il Lazio ha osservato come la parte si fosse limitata ad affermare (senza però allegare alcun elemento concreto a supporto della propria tesi) la correttezza delle informazioni rese ai consumatori sostenendo, inoltre, che la sanzione sarebbe stata irrogata sulla base del dubitativo parere dell’RA. Secondo il T.A.R. dalla documentazione in atti emergeva, con evidenza, l’ingannevolezza della condotta della società ricorrente che, da un lato, non aveva fornito alcuna informazione in ordine all’entità delle offerte in fase precontrattuale e, dall’altro lato, non aveva esplicato la sussistenza degli oneri nelle condizioni generali e particolari di fornitura. I corrispettivi per personal assistant , oneri di gestione tecnico amministrativa e allineamento alle migliori condizioni risultavano aver generato ricavi significativi per il professionista e queste voci di costo erano state descritte senza specificare in alcun modo il tipo di servizio sotteso, precludendo al consumatore di comprendere che si trattava di componenti del prezzo di offerta definiti dalla Società e non già regolati ab externo . Inoltre, il T.A.R. ha evidenziato la carenza di informazioni fornite in relazione alle offerte predisposte, anche in ragione della diversa e analitica spiegazione contenuta nel ricorso introduttivo del giudizio, che rendeva palese la contraddizione tra le due esposizioni.

9.2. CO ha dedotto l’erroneità della sentenza osservando che: i ) il cliente era informato in modo sufficiente con la ricezione del plico contrattuale; ii ) “ per quanto riguarda le peculiarità dell’informativa fornita al cliente, la componente PCV, una parte prevista e regolamentata dall'Autorità competente del settore, [era] inclusa nelle condizioni economiche di fornitura e accettata dal consumatore al momento della stipula del contratto ”; iii ) le voci relative ai servizi Personal Assistant, agli Oneri di gestione amministrativa e all'Allineamento alle migliori condizioni erano esplicitamente indicate nelle condizioni economiche di fornitura ed erano state regolarmente accettate dal consumatore al momento della sottoscrizione del contratto; iv ) queste condotte erano state poste in essere solo in relazione alle offerte RA , che avevano interessato solo sei consumatori, a testimonianza dell’assenza di un’effettiva portata ingannevole della pratica (punti 59-65 del ricorso in appello).

9.3. Il motivo è infondato anche perché non reca puntuali censure all’analitico accertamento dell’Autorità, da cui emerge che: i ) nella documentazione contrattuale (condizioni particolari di fornitura – C.P.F. e condizioni generali – C.G.F.) non era stato specificato l’ammontare degli oneri di commercializzazione per la fornitura dei prodotti energetici (fissati discrezionalmente dal venditore nel mercato libero), totalmente omesso nelle C.P.F. e affidato ad un rinvio alle delibere RA nelle C.G.F., senza, tuttavia, informazioni complete per il consumatore; ii ) nelle C.P.F. erano state omesse informazioni sulle componenti di costo denominate “ Personal Assistant ”, “ Oneri di gestione tecnico amministrativa ” e “ Allineamento alle migliori condizioni ”, non essendo stata indicata la tipologia del servizio reso; iii ) la descrizione di tali servizi doveva essere effettuata ai consumatori e non rileva, quindi, la ricostruzione postuma effettuata in sede giurisdizionale dalla Società; iv ) non erano stati quantificati i corrispettivi forfettari e i corrispettivi commerciali, meramente richiamati nelle C.G.F. senza ulteriori specificazioni; v ) nel sito internet era stato indicato il prezzo della materia prima (luce e/o gas), senza menzionare l'esistenza degli ulteriori costi applicabili e senza informare il consumatore circa la sussistenza di condizioni e limitazioni alle offerte pubblicizzate, facendo, quindi, credere al consumatore che non vi fossero ulteriori costi; vi) il claim “#azzera la bolletta ” e “ per ogni amico che sceglie Energia OMune verrà riconosciuto uno sconto di 7€ sulla tua bolletta " implicava condizioni stingenti e non specificate, come puntualmente ricostruito dall’Autorità e non contestato dalla parte (par. 104 del provvedimento); vii ) l’offerta di buono Amazon prevedeva una serie di condizioni, non indicate nell’offerta.

9.4. La ricostruzione fattuale dell’A.G.C.M. ha, quindi, confermato la sussistenza di azioni e omissioni ingannevoli, idonee ad incidere sulle scelte dei consumatori in quanto non adeguatamente informati sui contenuti dell’offerta commerciale. Non è, in ultimo, condivisibile il rilievo relativo all’assenza di un’effettiva portata ingannevole per le ragioni già esplicitate nella disamina del primo motivo di ricorso in appello, a cui si rinvia (v. punti 7.11.1-7.11.2).

10. Con il quarto motivo CO ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto le censure relative alla pratica B. Secondo il Giudice di primo grado: i ) l’A.G.C.M. aveva, ampiamente, dimostrato la sussistenza di un contegno della Società, consistente nel segnalare l’esistenza di insoluti legati al precedente titolare dell’utenza, finalizzato ad indurre i soggetti volturanti e subentranti a credere erroneamente di essere tenuti al pagamento dei debiti pregressi altrui per poter ottenere l’attivazione della fornitura; ii ) tale condotta configurava una pratica commerciale scorretta, non potendo il gestore rifiutarsi di attivare un’utenza a chi chiede il subentro o la voltura per le morosità del vecchio contraente.

10.1. CO ha censurato la sentenza osservando come: i ) fosse diritto del professionista non contrarre con soggetti aventi morosità pregresse; ii ) non fosse stato garantito il contraddittorio in ordine al parere espresso da RA; iii ) l’Autorità si fosse basata su un documento che riportava i riscontri volti a negare la voltura, contenente, tuttavia, i vari reclami indirizzati alla Società, di cui solo 4 su 40 erano risultati fondati.

10.2. Il motivo è infondato atteso, in primo luogo, che l’accertamento dell’A.G.C.M. non riguarda il diritto a non contrarre con clienti morosi ma la pretesa di ottenere il pagamento di debiti altrui da parte del soggetto subentrante nel rapporto, condizionando al soddisfacimento del credito l’attivazione della fornitura.

10.3. Non può, poi, condividersi la pretesa violazione del contraddittorio in relazione al parere di RA. Il contraddittorio è stato, pienamente, assicurato nel procedimento condotto dall’A.G.C.M. e non sussiste alcuna regola che preveda un contraddittorio specifico in relazione ai pareri endoprocedimentali.

10.4. In ultimo non può condividersi la contestazione relativa alla consistenza dell’accertamento effettuato in parte qua dall’Autorità, fondata solo sugli elementi contenuti nel documento ispettivo indicato al par. 115 del provvedimento e non calibrata, quindi, sull’intero compendio probatorio, costituito “ dalle centinaia di riscontri alle istanza di voltura ” (par. 24 del provvedimento), da diverse e-mail (par. 25 del provvedimento) e da ulteriori documenti (parr. 25-26 del provvedimento), che comprovano la sussistenza della pratica.

11. Con il quinto motivo CO ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto esente da vizi l’accertamento dell’A.G.C.M. in ordine alla pratica D.

11.1. Sul punto, il T.A.R. ha osservato che: i ) le doglianze della Società erano contraddette dalle risultanze istruttorie e, in particolare, dalle svariate istanze di ripensamento non evase o gestite con ritardo; ii ) non erano state fornite evidenze in ordine ai dedotti inconvenienti tecnico-informatici che avrebbero causato le mancate evasioni e i ritardi; iii ) l’Autorità aveva evidenziato la sussistenza di almeno un centinaio di casi in cui la Società aveva ostacolato l’esercizio del diritto di recesso.

11.2. CO ha contestato la sentenza di primo grado osservando: i ) di aver sempre consentito il diritto di ripensamento in conformità con la normativa vigente; ii ) che le istanze non evase erano dipese da responsabilità del cliente per insufficienza della documentazione prodotta o da disguidi informatici; iii ) che i reclami non gestiti correttamente erano stati solo 27, di cui 22 fondati; iv ) che, su un numero totale di 504 reclami, ben 492 erano stati gestiti in modo eccellente e i pochi reclami inevasi erano un numero esiguo per poter configurare una pratica commerciale scorretta.

11.3. Le doglianze sono infondate atteso che l’istruttoria condotta sul punto dall’A.G.C.M. ha riscontrato la sussistenza di numerosi casi nei quali l’esercizio del diritto di ripensamento era stato ostacolato dalla Società (v. parr. 54-58, nonché note 63 e 64 del provvedimento). L’entità dei casi accertati dall’Autorità è tale da consentire di ritenere integrata la pratica commerciale scorretta contestata. Inoltre, le ragioni dei ritardi e delle mancate evasioni non sono state supportate da evidenze da parte della Società.

12. Con il sesto motivo CO ha “ richiamato ” il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, asseritamente “ ignorato dal giudice” e con il quale era stata dedotta la violazione del Codice dell’Amministrazione digitale.

12.1. Osserva il Collegio come la riproposizione del motivo sia consentita solo in caso di omesso esame da parte del Giudice, dovendosi, diversamente, articolare specifica censura ex art. 101 c.p.a. Nel caso di specie, il T.A.R. non ha ignorato il motivo ma lo ha, espressamente, esaminato ai punti 7-7.4 della sentenza. Di conseguenza, la mera riproposizione dello stesso risulta inammissibile.

12.2. La censura è, in ogni caso, infondata nel merito. CO ha dedotto la nullità del provvedimento per difetto della sua sottoscrizione osservando che: i ) la firma digitale apposta in data 27.3.2023, al file “ Segnatura.pdf ” dalla persona fisica GU TA, non risultava essere valida alla verifica eseguita dal software “ IK ”; ii ) la data di creazione e ultima modifica del file risultava essere quella del 28.3.2023, giorno successivo alla firma; iii ) la firma digitale, apposta in data 27.3.2023, al file “ PS12353_scorr + sanz_int.-signedsigned ” doveva ritenersi non valida in quanto anche questo file risultava modificato il giorno successivo. In sostanza, secondo CO la firma del Segretario Generale sarebbe stata apposta prima di un’ulteriore modifica del documento e ciò avrebbe reso il provvedimento nullo per difetto di rituale sottoscrizione; nullità da affermarsi anche in ragione della natura del provvedimento, sostanzialmente penale e, come tale, soggetto alle regole di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U.

12.3. La censura è infondata considerato che la sottoscrizione del Presidente dopo quella del Segretario generale comporta – come affermato dal T.A.R. e non contestato, come detto, dalla parte - una modifica informativa del file “ in quanto l’apposizione della sottoscrizione del Presidente rende lo stesso diverso (da un punto di vista informatico, ma non contenutistico) da quello firmato unicamente dal Segretario generale ”. Questa circostanza non inficia la sottoscrizione del Segretario Generale (che risulta validamente apposta) né il provvedimento in quanto la modifica riguarda il file (e, quindi, il supporto informatico) e non il contenuto del provvedimento, di cui non è stata dedotta l’alterazione.

12.4. La decretata inammissibilità nonché l’infondatezza del motivo escludono la sussistenza dei presupposti per adire la Corte di Giustizia dell’Unione europea in relazione al quesito prospettato dalla parte alla pagina 24 del ricorso in appello. Va, infatti, considerato che, secondo la Corte di Giustizia (v., ex multis , C.G.U.E. 6.10.2021, causa C–561/19), il Giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno - quale deve intendersi il Consiglio di Stato italiano (v.: C.G.U.E., Grande Sezione, 21.12.2021, causa C497/2020) - quando è chiamato a pronunciarsi su una questione d’interpretazione del diritto dell’Unione, può essere esonerato dall’obbligo di rinvio ai sensi dell’articolo 267, par. 3, T.F.U.E. quando abbia constatato che la questione sollevata non è rilevante, o che la disposizione del diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto d’interpretazione da parte della Corte, oppure che la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi (punto 33 della sentenza). Secondo la giurisprudenza della Corte la questione pregiudiziale afferente alla corretta interpretazione del diritto unionale deve ritenersi irrilevante nel caso in cui la sua soluzione, qualunque essa sia, non possa in alcun modo influire sull’esito della controversia (punto 34). Nel caso di specie, la risoluzione della questione non è rilevante in ragione della decretata inammissibilità e infondatezza del motivo, nonché in ragione dell’errato presupposto del quesito prospettato atteso che il contenuto del provvedimento non risulta esser stato modificato, diversamente da quanto indicato dalla parte e le firme digitali presenti risultano esser state ritualmente apposte.

13. Con il settimo motivo CO ha riproposto il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, ritenuto anch’esso “ ignorato ” dal Giudice di primo grado.

13.1. Osserva il Collegio come il motivo (relativo alla legittimità di alcune acquisizioni istruttorie) sia stato, invero, esaminato dal T.A.R. ai punti 8 e ss. della sentenza di primo grado. Ne consegue l’inammissibilità della riproposizione di un motivo che, in quanto già esaminato, doveva essere veicolato mediante rituale impugnazione del capo di sentenza.

13.2. Il motivo è, comunque, infondato.

13.3. La parte ha dedotto l’omessa effettuazione di una copia forense delle pagine web della Società da parte dell’A.G.C.M., ritenuta necessaria al fine di assicurare l’immodificabilità e la corretta conservazione del documento informatico.

13.4. OMe evidenziato dal T.A.R. la natura sostanzialmente penale della sanzione irrogata non trasforma il provvedimento amministrativo in un atto di accertamento della responsabilità penale e non comporta che tutte le garanzie stabilite dall’art. 6 della Convenzione E.D.U. siano applicate ai procedimenti amministrativi che conducono a sanzioni “ sostanzialmente ” penali (v. Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 febbraio 2023, n. 1761; v., inoltre, Corte europea dei diritti dell’uomo 23 novembre 2006, caso n. 73053/01, Jussila c. Finlandia). Le regole dell’accertamento dell’illecito amministrativo consumeristico sono indicate dall’art. 27 del D.lgs. n. 206/2005 nonché dal regolamento sulle procedure istruttorie n. 31356 del 2024. Questo sistema normativo è stato ritenuto dalla Sezione conforme alle disposizioni sovranazionali indicate da CO (Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 dicembre 2023, n. 10914). Inoltre, la disposizione che sarebbe stata violata nel caso di specie è quella racchiusa all’interno dell’art. 247, comma, 1- bis , c.p.p., a mente della quale: “ Quando vi è fondato motivo di ritenere che dati, informazioni, programmi informatici o tracce comunque pertinenti al reato si trovino in un sistema informatico o telematico, ancorché protetto da misure di sicurezza, ne è disposta la perquisizione, adottando misure tecniche dirette ad assicurare la conservazione dei dati originali e ad impedirne l’alterazione ”. Si tratta, tuttavia, di disposizione relativa al procedimento penale e, quindi, ad un sistema segnato da regole peculiari di formazione della prova (v. art. 111, commi 4 e 5 della Costituzione), che impongono peculiari misure di acquisizione e conservazione di elementi probatori acquisiti al di fuori del contraddittorio. Esigenze specifiche che non si riscontrano nel giudizio amministrativo e che, quindi, escludono il trapianto di tale regola nel procedimento sanzionatorio antitrust, integrando in parte qua l’apposito sistema di acquisizione delle risultanze istruttorie previsto. Del resto, anche ipotizzando l’operatività della regola, troverebbe applicazione il principio affermato dalla giurisprudenza penale, secondo la quale la mancata adozione delle modalità acquisitive idonee a garantire la conformità dei dati informatici acquisiti a quelli originali non comporta l’inutilizzabilità dei risultati probatori acquisiti, ferma la necessità di valutare, in concreto, la sussistenza di eventuali alterazioni dei dati originali e la corrispondenza ad essi di quelli estratti (Cassazione penale, Sez. IV, 29 maggio 2025, n. 23325; Id., Sez. I, 10 giugno 2021, n. 38909; Id., Sez. V, 16 novembre 2015, n. 11905). Nel caso di specie, la parte non ha neppure dedotto che nell’acquisizione delle pagine web vi siano stati difetti tecnici tali da comportare l'inaffidabilità dei dati acquisiti.

13.5. In ragione di quanto esposto non sussistono i presupposti per rimettere alla Corte di Giustizia il quesito pregiudiziale prospettato dalla parte alla pagina 26 del ricorso in appello, stante l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza della questione e, quindi, la sua non rilevanza per la decisione della lite.

14. In definitiva il ricorso in appello deve essere respinto in quanto infondato.

15. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

16. Le spese di lite del presente grado di giudizio tra CO e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Possono, invece, compensarsi le spese di lite tra CO, l’A.G.OM e l’RA, che non hanno depositato memorie difensive di merito.

Nulla spese nei confronti degli appellati non costituiti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, dichiara insussistenti i presupposti per rimettere alla Corte di Giustizia le questioni pregiudiziali prospettate da CO s.r.l. e respinge il ricorso in appello. Condanna CO s.r.l. a rifondere all’A.G.C.M. le spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge se dovuti. OMpensa le spese di lite del presente grado di giudizio tra CO, l’A.G.OM. e l’RA. Nulla spese nei confronti degli appellati non costituiti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN VO, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

EN RD, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'SO	IL PRESIDENTE
EN RD	IN VO

IL SEGRETARIO