Pubblicato il 03/02/2025

N. 00829/2025REG.PROV.COLL.

N. 00481/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 481 del 2025, proposto dalla società Ambiente ZI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B25CFA8954, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Emanuele Gallo e Alberto Leone, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gallo in Torino, via Pietro Palmieri 40;

contro

il Consorzio di area vasta COVAR 14 – Consorzio Valorizzazione Rifiuti 14, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cinzia Picco e Paolo Scaparone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

della società BR ZI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Ferraris ed Enzo Robaldo, con domicilio eletto presso lo studio dei difensori, in Milano, piazza Eleonora Duse 4;
della società S.E.P.I. Ambiente S.r.l., non costituitasi in giudizio;

per la riforma,

previa sospensione

della sentenza del T.a.r. Piemonte, sez. I, 22 novembre 2024 n. 1207, che ha respinto il ricorso n. 1290/2024 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti relativi alla gara europea a procedura aperta codice CIG B25CFA8954 indetta dal Consorzio di valorizzazione rifiuti di area vasta – COVAR 14 della Provincia di Torino per affidare per la durata di ventisette mesi il servizio di microraccolta differenziata ed avvio al recupero dei rifiuti pericolosi nel territorio servito dal Consorzio:

a) del provvedimento 11 ottobre 2024 prot. n.7571, comunicato lo stesso giorno, che ha disposto l’aggiudicazione;

e degli atti consequenziali e connessi, in particolare:

b) del disciplinare di gara, quanto all’art. 6.2, nella parte in cui stabilisce, alla lettera b), il requisito di idoneità professionale con riferimento all’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali;

e per la condanna

dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione del contratto o in subordine per equivalente in denaro;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del COVAR e della BR ZI S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. L’intimato appellato Consorzio di valorizzazione rifiuti di area vasta – COVAR 14 è un consorzio obbligatorio, costituito ai sensi della l.r. Piemonte 24 ottobre 2002 n.24, che gestisce il servizio rifiuti per un bacino d’utenza costituito da alcuni Comuni della provincia di Torino (fatto localmente notorio) e per una popolazione servita pari a 254.722 abitanti, ultimo dato disponibile riferito al 2022 (cfr. appello p. 3 ottavo rigo, fatto non contestato).

2. Con determinazione 1 marzo 2024 n. 66, il COVAR 14 ha deciso di affidare il servizio di microraccolta differenziata ed avvio al recupero dei rifiuti pericolosi nel territorio da esso servito per un periodo di ventisette mesi e per un importo a base di gara di € 1.181.685,09 ed ha quindi indetto la relativa procedura aperta telematica con bando trasmesso alla Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea il 3 luglio 2024 (cfr. memoria controinteressata BR 28 gennaio 2025 p. 2 prime righe del “fatto”, circostanza pacifica; per le caratteristiche del servizio v. doc. ti 2 e 3 ricorso I grado, capitolato speciale e disciplinare).

3. L’oggetto della procedura è individuato con precisione nel capitolato speciale (doc. 2 ricorso I grado, cit.).

3.1 Esso all’art. 1, rubricato “ Oggetto dell’appalto ” dispone:” L'appalto ha per oggetto i seguenti servizi: - raccolta e trasporto secondo la normativa vigente; - smaltimento/trattamento c/o impianto autorizzato (da indicare in sede di offerta) - comunicazione di avvenuto smaltimento; dei seguenti rifiuti: - imballaggi contenenti residui di sostanze pericolose o contaminati da tali sostanze - C.E.R. 15 01 10 *; - vernici, inchiostri adesivi e resine contenenti sostanze pericolose - C.E.R. 20 01 27 * - imballaggi metallici contenenti matrici solide porose pericolose (ad esempio amianto) compresi i contenitori a pressione vuoti (bombolette spray) - C.E.R. 15 01 11 *; - altri materiali isolanti contenenti o costituiti da sostanze pericolose - C.E.R. 17 06 03* - materiali isolanti diversi da quelli di cui alle voci 17 06 01 e 17 06 03 - C.E.R. 17 06 04 - materiali da costruzione a base di gesso (cartongesso) - C.E.R. 17 08 02 - miscele bituminose contenenti catrame di carbone – C.E.R. 17 03 01* - Rifiuti misti dell'attività di costruzione e demolizione, diversi da quelli di cui alle voci 17 09 01, 17 09 02 e 17 09 03 – C.E.R. 17 09 04 ”.

3.2 Al successivo art. 3, rubricato “ Descrizione del servizio- Modalità di svolgimento ”, dispone ancora al comma 1 che: “ Il servizio in oggetto dovrà essere eseguito con le seguenti modalità: - quantità complessiva prevista ~ 900 t (400 t/anno) ai soli fini amministrativi; - la richiesta di prelievo dai punti che saranno indicati dal Consorzio dovrà essere soddisfatta entro:  2 gg lavorativi dalla richiesta, pena applicazione di penale, allorché si tratti di scarichi abusivi;  48 h dalla richiesta, pena applicazione di penale, allorché si tratti di prese c/o le Stazioni di conferimento ”.

4. Conseguentemente, per quanto qui interessa, il disciplinare di gara (doc. 3 ricorso I grado, cit.) prevede all’art. 6.2 lettera b) che per partecipare sia richiesta, a pena di esclusione, la “ Iscrizione all'Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all'articolo 212 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 Cat 1 Classe B o superiore e/o Cat. 5 Classe F o superiore ”. La lettera della clausola, così come correttamente ritenuto dal Giudice di I grado, è poi chiara nel prevedere che i requisiti indicati siano alternativi, ovvero che la gara ammetta a partecipare i le imprese iscritte alla categoria 1 classe B che siano anche iscritte alla categoria 5 classe F oppure le imprese iscritte alla sola categoria 5 classe F o superiore (sentenza impugnata, p. 4 decimo rigo dal basso).

5. Per chiarezza, vanno rese esplicite le ragioni della previsione in via alternativa di questi requisiti di partecipazione.

5.1 Come è noto, l’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali è prevista dall’art. 212 d. lgs. 3 aprile 2006 n.152, per tutti gli enti e le imprese attivi nel settore, in quanto, ai sensi del comma 5 dello stesso articolo, “ L'iscrizione all'Albo è requisito per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti, di bonifica dei siti, di bonifica dei beni contenenti amianto, di commercio ed intermediazione dei rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi ”.

5.2 Come è pure noto, l’iscrizione all’Albo, ai sensi del regolamento attuativo D.M. 3 giugno 2014 n.120, avviene anzitutto per categorie, che corrispondono ai diversi tipi di attività nell’ambito del settore; per quanto qui interessa, in particolare la categoria 1 corrisponde alla “ raccolta e trasporto di rifiuti urbani ”, mentre la categoria 5 corrisponde alla “ raccolta e trasporto di rifiuti speciali pericolosi ”.

5.3 Nell’ambito di ciascuna categoria, l’iscrizione avviene poi per classi, che corrispondono, in ordine decrescente, alla maggiore o minore importanza economica dell’azienda, ovvero al volume di operazioni maggiore o minore che essa è abilitata a svolgere. Nell’ambito della categoria 1, le classi si distinguono per “ popolazione servita ”; per quanto qui interessa poi la classe B corrisponde ad una popolazione servita inferiore a 500 mila abitanti e superiore o uguale a 100 mila abitanti, la classe C a una popolazione servita inferiore a 100 mila abitanti e superiore o uguale a 50 mila abitanti. Nell’ambito delle altre categorie, e quindi anche della categoria 5, le classi si distinguono invece per quantità annua di rifiuti complessivamente gestita dall’impresa; sempre per quanto qui interessa, la classe C corrisponde ad una quantità annua gestita superiore o uguale a 15 mila tonnellate e inferiore a 60 mila tonnellate; la classe D corrisponde ad una quantità annua gestita superiore o uguale a 6 mila tonnellate e inferiore a 15 mila tonnellate; la classe F invece ad una quantità annua gestita inferiore a 3.000 tonnellate.

6. L’iscrizione in categoria 1 consente poi all’operatore di eseguire anche una serie di attività per così dire complementari alla raccolta pura e semplice dei rifiuti urbani, distinte in sottocategorie.

6.1 Rilevano in questa sede la sottocategoria D5 - " Attività esclusiva di trasporto di rifiuti urbani da impianti di stoccaggio/centri di raccolta a impianti di recupero o smaltimento ” e la sottocategoria D6 - " Raccolta e trasporto di rifiuti giacenti sulle strade urbane, extraurbane e autostrade di cui all’articolo 184, comma 2, lettera d), D.lgs. 152/06 ", precisandosi che per quest’ultima sottocategoria il riferimento nelle tabelle dell’Albo è al testo della norma vigente sino al 25 settembre 2020, attualmente il rinvio dovrebbe essere riferito all’identico art. 183 lettera b ter punto 4.

6.2 Nell’ambito delle sottocategorie D5 e D6 della categoria 1, in base alla deliberazione dell’Albo 12 settembre 2017 n.8, le classi si distinguono ancora per quantità annua di rifiuti complessivamente gestita dall’impresa, e quindi la classe F corrisponde ancora ad una quantità annua gestita inferiore a 3.000 tonnellate.

6.3 Va però considerato che fra i rifiuti compresi in queste sottocategorie possono esservene alcuni che hanno la natura di rifiuti pericolosi, come ad esempio è frequente nell’ipotesi di rifiuti abbandonati sul suolo pubblico: in questo caso, l’impresa, ancorché abilitata per categoria, sottocategoria e classe, non li può gestire se non è in possesso anche della categoria corrispondente, nella specie la 5.

6.4 In questi termini, si spiega la scelta del bando di consentire la partecipazione agli operatori iscritti alla categoria 1 classe B e contemporaneamente alla categoria 5 per la classe F, corrispondente ai quantitativi da trattare. Come si vede esaminando i CER, ovvero i codici europei identificativi del tipo di rifiuto, i rifiuti oggetto dell’appalto sono tutti o direttamente classificati come pericolosi o potenzialmente tali, come nel caso già ricordato dei rifiuti abbandonati sulle pubbliche strade.

7. La ricordata natura di rifiuti pericolosi dei rifiuti oggetto dell’appalto giustifica poi, come meglio si vedrà, che possa trattarli anche l’operatore semplicemente iscritto all’Albo per la categoria 5 pertinente e per la classe richiesta. In questi termini, si spiega anche la scelta del bando di consentire la partecipazione anche agli operatori in possesso di questa sola iscrizione.

8. Alla procedura hanno partecipato la ricorrente appellante, e le controinteressate appellate. La ricorrente appellante è iscritta all’Albo gestori alla categoria 1 classe B e alla categoria 5 classe F. La controinteressata appellata BR ZI è iscritta all’Albo alla categoria 1 classe C e alla categoria 5 classe D, l’altra controinteressata appellata S.E.P.I. Ambiente S.r.l. è a sua volta iscritta all’Albo alla categoria 1 classe C e alla categoria 5 classe C (doc. ti 4, 5 e 6 ricorso I grado, certificati relativi).

9. La controinteressata appellata BR ZI è risultata aggiudicataria, come da provvedimento 11 ottobre 2024 prot. n.7571 (doc. 1 ricorso I grado); l’altra controinteressata si è classificata seconda, davanti alla ricorrente appellante classificatasi terza (doc. 2 COVAR in I grado, verbale di gara, p. 11).

10. Contro questo esito, espresso dal citato provvedimento di aggiudicazione, e contro la previsione dell’art. 6.2 lettera b) del disciplinare come sopra illustrata, la terza classificata ha proposto il ricorso di I grado, sostenendo in sintesi estrema che la clausola del disciplinare in questione sarebbe illegittima, che alla gara avrebbero potuto partecipare solo gli operatori, come essa stessa, in possesso dell’iscrizione sia in categoria 1 classe B sia in categoria 5 classe F, e quindi l’aggiudicataria e la seconda classificata si sarebbero dovute entrambe escludere

11. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo in sintesi non condivisibile questa tesi.

12. Contro questa sentenza, la ricorrente ha proposto impugnazione, con appello che contiene un unico, complesso motivo di violazione dell’art. 212 del d lgs. 152/2006, riassumibile così come segue.

12.1 Come si è detto sopra, la ricorrente appellante sostiene che alla gara avrebbero potuto partecipare solo gli operatori, come essa stessa, in possesso dell’iscrizione sia in categoria 1 classe B sia in categoria 5 classe F e che quindi la clausola di cui all’art. 6.2 lettera b) del disciplinare che, come pure si è detto, consente di partecipare anche a chi, come l’aggiudicataria e la seconda classificata, sia in possesso solo dell’ultima iscrizione, sarebbe illegittima.

12.2 La ricorrente appellante arriva a questa conclusione in sintesi rilevando che i rifiuti oggetto dell’appalto, così come risulta dai CER sopra riportati, ancorché siano anche rifiuti pericolosi, sono in massima parte rifiuti urbani, dato che non sono tali solo quelli abbandonati sul suolo pubblico. Sostiene quindi che potrebbe trattarli solo un operatore iscritto alla categoria 1, che riguarda appunto i rifiuti urbani, e in questa categoria per la classe B, che corrisponde alla popolazione servita dal COVAR. Critica quindi la sentenza di I grado, che ha ritenuto diversamente, così come si vedrà.

13. Hanno resistito il COVAR e la controinteressata BR ZI, entrambe con atto 27 gennaio e memoria 28 gennaio 2025, in cui chiedono che l’appello sia respinto, richiamandosi alla motivazione della sentenza di I grado. L’altra controinteressata non si è costituita.

14. Alla camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025, previo avviso alle parti presenti della possibilità di definire il giudizio in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la Sezione ha trattenuto la causa in decisione.

15. I presupposti richiesti dalla norma sussistono, dato che la notifica del ricorso ha avuto luogo il 17 gennaio 2025 e quindi è decorso il termine di dieci giorni, dimezzato ai sensi dell’art. 119 c.p.a., richiesto ai sensi dell’art 60 c.p.a.

16. Sono inoltre completi sia il contraddittorio, sia l’istruttoria.

17. L’appello, nell’unico motivo di cui esso consta, è infondato e va respinto, per le ragioni ora illustrate

17.1 Va premesso il rilievo in fatto già correttamente evidenziato dal Giudice di I grado, ovvero che l’appalto per cui è causa non ha per oggetto la raccolta di rifiuti urbani presso le utenze domestiche, per la quale indiscutibilmente è richiesta l’iscrizione in categoria 1 per la classe rilevante, ma un servizio essenzialmente diverso, dato che si tratta, ai sensi dell’art. 3 del capitolato speciale riportato sopra al § 3.2, di andare a prelevare i rifiuti considerati presso i centri di raccolta – ove secondo comune esperienza li conferiscono i cittadini ovvero li trasportano gli operatori ecologici che svuotano i contenitori dedicati alla loro raccolta differenziata, ovvero di andare a recuperare i rifiuti abbandonati da ignoti sul suolo pubblico. In entrambi i casi, e nel secondo addirittura per definizione, un rapporto diretto con le utenze domestiche non c’è.

17.2 Sempre in fatto, va rilevato che i rifiuti oggetto dell’appalto sono tutti pericolosi, perché classificati direttamente in questa categoria o potenzialmente tali, dato che per comune esperienza sono spesso tali i rifiuti abbandonati, di cui ci si vuole disfare senza affrontare i costi elevati del relativo smaltimento. Il Collegio condivide quindi quanto ritenuto dal Giudice di I grado, ovvero che per trattare questi rifiuti l’iscrizione nella categoria 5 per i quantitativi interessati sia necessaria e sufficiente.

17.3 Questa conclusione non cambia anche considerando che i rifiuti abbandonati di cui si è appena detto appartengono effettivamente spesso alla categoria dei rifiuti pericolosi, ma non di necessità. Infatti, ancora come evidenziato dal Giudice di I grado, ai sensi dell’art. 212 comma 7 del d.lgs. 152/2006: “ Gli enti e le imprese iscritte all’Albo per le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti pericolosi sono esonerate dall’obbligo di iscrizione per le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti non pericolosi a condizione che tale ultima attività non comporti variazione della classe per la quale le imprese sono iscritte ”. In altre parole, chi è abilitato a trattare rifiuti pericolosi può trattare anche rifiuti non pericolosi, purché non in quantità tale da superare il quantitativo ammesso per la propria classe di iscrizione. Nel caso di specie, sempre come argomentato dal Giudice di I grado, non vi è alcun motivo per ritenere che ciò possa accadere.

17.4 La tesi della parte appellante, ovvero che trattandosi in massima parte di rifiuti classificati anche come urbani, sarebbe comunque necessaria l’iscrizione nella relativa categoria, non va condivisa per le stesse ragioni esposte nella sentenza sez. IV 14 febbraio 2021, pronunciata su un caso analogo, dalla quale il Collegio non ritiene di discostarsi.

17.5 È sicuramente vero che i rifiuti della “ microraccolta differenziata ” oggetto di appalto costituiscono rifiuti urbani nel momento in cui vengono conferiti dalle utenze domestiche, e si può in astratto convenire con la ricorrente appellante che essi mantengano questa qualificazione giuridica anche quando vengono immagazzinati nei punti di raccolta di ciascun Comune, perché ne rimane intatta la provenienza dalle utenze domestiche stesse.

17.6 Non si conviene però con l’ulteriore deduzione della ricorrente appellante, secondo la quale i rifiuti in questione, una volta immagazzinati nei citati punti di raccolta, non potrebbero essere considerati altro che rifiuti urbani. È infatti evidente che essi in quel momento assumono anche un’altra caratteristica, non in contraddizione con la precedente, ovvero divengono rifiuti speciali pericolosi ai sensi dell’art. 184 comma 3 lettera f), in quanto prodotto “ nell'ambito delle attività di servizio ”, quale è all’evidenza quella di raccolta in esame.

17.7 Va quindi ribadito che l’iscrizione in categoria 5, che appunto abilita a gestire rifiuti speciali pericolosi, va considerata requisito sufficiente per svolgere il servizio, e che la controinteressata, quindi, poteva validamente aggiudicarsi il contratto solo con questo requisito.

18. Le spese nei rapporti fra le parti costituite seguono la soccombenza e si liquidano così come in dispositivo, in misura comunque compatibile con i valori minimi di cui ai parametri del D.M. 13 agosto 2022 n.147 per una causa del valore di 716 mila euro, pari al prezzo di aggiudicazione (cfr. doc. 2 COVAR in I grado, cit.). Nulla per spese nei confronti dell’altra controinteressata non costituita S.E.P.I. Ambiente S.r.l.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe (ricorso n.481/2025 R.G.), lo respinge.

Condanna la ricorrente appellante Ambiente ZI S.r.l. a rifondere alle controparti costituite COVAR 14 e BR ZI S.r.l. le spese del giudizio, spese che liquida in € 5.000 (cinquemila/00) per ciascuna parte, e così per complessivi € 10.000 (diecimila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, ove dovuti.

Nulla per spese nei confronti della S.E.P.I. Ambiente S.r.l.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO