Pubblicato il 14/01/2025

N. 00260/2025REG.PROV.COLL.

N. 09414/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9414 del 2023, proposto da
LA RO, rappresentata e difesa dagli avvocati Danilo Valentino e Vincenzo Simone De Pasquale, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis) n. 06873/2023 del 20 aprile 2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2024 il consigliere Angela Rotondano, nessuno essendo comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante LA RO presentava istanza, ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto legislativo n. 206/2007, di riconoscimento del titolo abilitante all’insegnamento conseguito in Romania, chiedendo il riconoscimento della qualifica professionale nelle scuole secondarie di I grado (classe di concorso A028 - matematica e scienze) e di II grado (classe di concorso A050 - scienze naturali, chimica e biologia).

A riscontro dell’istanza il Ministero dell'Istruzione - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l'internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione le comunicava: a) il decreto dipartimentale prot. n. 0000717 del 28 marzo 2022 con il quale accoglieva, previo superamento di misure compensative, l'istanza di riconoscimento per la classe di concorso A050 “Scienze naturali chimica e biologia” e b) il provvedimento prot. n. 000756 del 31 marzo 2022 con il quale respingeva, invece, l'istanza di riconoscimento per la classe di concorso A028 “Matematica e scienze” .

2. L’interessata impugnava, in uno agli atti presupposti, connessi e consequenziali, il provvedimento con cui il Ministero dell’Istruzione aveva parzialmente accolto la sua istanza di riconoscimento della qualifica professionale di docente conseguita in Romania, adottando un provvedimento favorevole soltanto con riferimento alla classe di concorso A050 “Scienze naturali e biologiche” e non anche per l’anelata classe di concorso A028 “Matematica e scienze”, proponendo dinanzi al T.a.r. del Lazio un ricorso affidato a due censure.

Domandava, quindi, l'accertamento della validità dei titoli di abilitazione all'insegnamento e la condanna dell’Amministrazione intimata all'adozione del relativo provvedimento di riconoscimento del titolo di studio conseguito in Romania ai fini dell'esercizio, in Italia, della professione di docente abilitato nella classe di concorso A-28 matematica e scienze nella scuola secondaria di I° grado o, in subordine, mediante l'attivazione di procedure compensative.

3. Con la sentenza in epigrafe, nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale amministrativo ha annullato il provvedimento impugnato con l’atto introduttivo del giudizio “in accoglimento del motivo assorbente relativo alla mancata comunicazione del preavviso di rigetto da parte della p.a., in violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90” , compensando le spese di lite.

3.1. La sentenza, rilevato che il potere esercitato nella specie da parte dell’Amministrazione non è di tipo vincolato e che non potesse neppure ritenersi applicabile alla fattispecie la norma di cui all’art. 21 octies l. 241 del 1990, ha evidenziato che neppure potesse rilevare, al fine di poter superare la mancata comunicazione del preavviso di rigetto nel caso di specie, l’ormai consolidato orientamento del medesimo T.a.r. del Lazio (cfr. sent. nn. 5906/2022 e 5626/2022) “in merito alla legittimità dell’operato dell’Amministrazione che, a fronte di un’istanza di riconoscimento con cui si chiede il riconoscimento della qualifica di docente per diverse classi di concorso, una volta effettuata la valutazione del percorso professionalizzante seguito dal privato si determini riconoscendo il bene della vita anelato per una sola classe di concorso, optando per quella ritenuta maggiormente confacente agli studi e al percorso seguito dal richiedente” (par. 7.6 della motivazione).

Ha, pertanto, conclusivamente evidenziato che la domanda di parte andasse incontro ad un accoglimento solo parziale con discendente obbligo dell’Amministrazione di fornire la prescritta comunicazione di preavviso di rigetto.

4. Nonostante l’annullamento del diniego parziale di riconoscimento del titolo abilitante, l’appello contesta le statuizioni della sentenza (contenute ai paragrafi 7.6. e 7.7.), le quali avrebbero erroneamente ritenuto che secondo la vigente normativa nazionale e comunitaria il Ministero della istruzione, a fronte di una istanza con la quale è chiesto il riconoscimento della qualifica di docente per diverse classi di concorso, potrà effettuare il riconoscimento per una sola classe di concorso.

Avverso tali considerazioni riportate in sentenza, a mezzo di un unico articolato motivo di gravame, sono, in particolare, formulate le seguenti censure: “Violazione e falsa applicazione delle direttive comunitarie 2005/36/CE e 2013/55/UE, così come recepite dal d.lgs n. 206/2007 – violazione e falsa applicazione dell’art.2-ter, comma 4, del d.lgs. n. 59/2017; Violazione e falsa applicazione dei principi di diritto elaborati da Adunanza plenaria del Consiglio di stato con le sentenze 18,19,20,21,22 del 2022 - Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto – sviamento – difetto di istruttoria - difetto di motivazione – travisamento dei fatti - disparità di trattamento” .

4.1. L’appellante ha altresì rinnovato l’istanza istruttoria, formulata in ricorso, chiedendo di ordinare alla Amministrazione convenuta di depositare in giudizio, unitamente agli atti gravati, anche il decreto dipartimentale MI n. 2365 del 30.11.2021 già allegato agli atti del procedimento R.G. n. 8154/2021 TAR Lazio – Roma sez. III bis , trattandosi di documentazione in possesso della Amministrazione non disponibile alla consultazione dal sito istituzionale dell’Ente e di chiaro interesse nella vicenda per cui è causa.

4.2. Il Ministero si è costituito in giudizio con atto di mera forma.

4.3. Alla pubblica udienza del 24 settembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è inammissibile.

6. Come evidenziato l’appellante contesta le statuizioni con cui il primo giudice avrebbe erroneamente ritenuto che secondo la vigente normativa nazionale e comunitaria il Ministero della istruzione, a fronte di una istanza con la quale è chiesto il riconoscimento della qualifica di docente per diverse classi di concorso, potrà effettuare il riconoscimento per una sola classe di concorso.

Sono, in particolare, oggetto di critica i passaggi argomentativi riportati ai § 7.6. e 7.7. della motivazione della pronuncia impugnata.

7. Osserva il Collegio che, nel censurare la sentenza di prime cure, l’appello ripropone sostanzialmente le medesime doglianze articolate con il secondo motivo di ricorso mediante il quale si deduceva “violazione e/o falsa applicazione delle direttive comunitarie 2005/36/ce e 2013/55/UE, così come recepite dal d.lgs n. 206/2007, nonché eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto, per difetto di istruttoria e di motivazione e, da ultimo, per disparità di trattamento” .

7.1. Tale motivo non è stato esaminato dalla sentenza appellata e gli incisi contestati non vincolano in alcun modo l’Amministrazione.

7.2. Infatti, la sentenza di prime cure non ha esaminato nel merito le censure articolate avverso il provvedimento gravato - che aveva circoscritto il riconoscimento alla classe di concorso A050, previo superamento di misure compensative, in quanto maggiormente coerente sia con l’ambito di insegnamento attestato dal Ministero romeno sia con il percorso professionalizzante svolto – ma si è limitata ad accogliere la domanda di annullamento formulata dalla parte ricorrente con l’atto introduttivo del giudizio per l’assorbente fondatezza del primo motivo sulla mancata comunicazione del preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/90.

7.3. Tanto emerge palesemente dalla motivazione della sentenza i cui passaggi salienti, per quanto in questa sede rileva, conviene per chiarezza riportare.

7.4. Nelle premesse del suo ragionamento che ha condotto all’annullamento del diniego parziale di riconoscimento, il Tribunale ha, in particolare, osservato come il potere esercitato nel caso di specie dall’Amministrazione resistente non può certo essere considerato di tipo vincolato, emergendo nei procedimenti amministrativi protesi alla valutazione e al successivo riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altro Paese UE, importanti profili di discrezionalità amministrativa che non consentono, dunque, di poter applicare il meccanismo di dequotazione a mere irregolarità dei vizi riferibili al “provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato quanto disposto dall’art. 21-octies della legge n. 241/90” (legge n. 241/90, art. 21-octies, co. 1, primo periodo).

Ha ritenuto poi non estensibile alla fattispecie quell’orientamento giurisprudenziale che ha in passato interpretato in maniera estensiva la disposizione contenuta nel secondo periodo della norma sopra richiamata, ritenendola applicabile anche al preavviso di rigetto (nonostante la stessa faccia espresso riferimento soltanto alla comunicazione di avvio del procedimento amministrativo) per due ordini di ragioni: in primis , l’Amministrazione, costituitasi solo formalmente in giudizio, non ha dato alcuna dimostrazione circa il fatto che il provvedimento adottato non avrebbe potuto essere di segno diverso; in secondo luogo, l’orientamento giurisprudenziale deve ritenersi ormai superato dallo jus superveniens , tenuto conto che il legislatore ha recentemente aggiunto un terzo e ultimo periodo al richiamato art. 21- octies , co. 2, della legge n. 241/90 con cui ha inteso rafforzare il ruolo giocato dal preavviso di rigetto nell’ambito del procedimento amministrativo, chiarendo come “La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis” (art. 12, co. 1, lett. i), d.l. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 178/2020, applicabile ratione temporis ai fatti di causa).

7.5. La sentenza ha poi aggiunto che neppure potesse rilevare, al fine di poter superare la mancata comunicazione del preavviso di rigetto nel caso di specie, l’ormai consolidato orientamento del medesimo T.a.r. in merito alla legittimità dell’operato dell’Amministrazione che, a fronte di un’istanza di riconoscimento con cui si chiede il riconoscimento della qualifica di docente per diverse classi di concorso, una volta effettuata la valutazione del percorso professionalizzante seguito dal privato, si determini riconoscendo il bene della vita anelato per una sola classe di concorso, optando per quella ritenuta maggiormente confacente agli studi e al percorso seguito dal richiedente.

7.6. A riguardo la sentenza appellata ha solo richiamato – deve intendersi “ad abundantiam” e per mera aspirazione alla completezza espositiva - le pronunce del medesimo T.a.r. del Lazio, le quali hanno ritenuto che la scelta del legislatore interno di introdurre percorsi abilitativi specifici per ogni classe di concorso sia coerente con l’autonomia propria dei sistemi scolastici nazionali e, pertanto, conforme al diritto europeo, nonché razionale e logica, in quanto diretta a sviluppare le conoscenze dei docenti con riferimento alle specifiche classi di concorso oggetto di abilitazione, e, viceversa, non coerente con le citate finalità la previsione di un’unica abilitazione per un numero indeterminato o comunque per plurime classi di concorso. La sentenza ha quindi soltanto riportato testualmente (nel c.d. “virgolettato” ) le motivazioni delle pronunce richiamate, laddove hanno ritenuto coerente con il principio di non discriminazione contenuto nei Trattati europei il sistema interno fondato su un percorso abilitativo rapportato ad una specifica e analitica classe di concorso, ritenendo che ciò consenta di sviluppare la capacità di insegnamento del docente non solo sotto un profilo didattico generale e generico, ma anche in relazione alla specifica e analitica competenza e conoscenza della materia oggetto del percorso abilitativo.

7.7. La sentenza ha, infine, conclusivamente evidenziato come il ricorso andava solo parzialmente accolto limitatamente alla prima censura formulata con il gravame, “con discendente obbligo dell’Amministrazione di fornire la prescritta comunicazione di preavviso di rigetto esplicitando le ragioni per cui ritiene che il percorso di studi seguito dal richiedente sia maggiormente affine alla classe di concorso individuata piuttosto che alle altre chieste, consentendo a quest’ultimo di interloquire in merito, prospettando le proprie osservazioni sulla possibilità che il percorso di studi dallo stesso seguito possa invece determinare il riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento in Italia con riferimento ad una classe di concorso diversa” .

Nel contempo la sentenza ha fatta salva “ogni ulteriore determinazione da parte del Ministero intimato che, ove di segno negativo, dovrà essere preceduta dalla prescritta comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/90, come sopra precisato, al fine di consentire al ricorrente la partecipazione in sede amministrativa al procedimento di suo interesse” .

Conseguentemente alle motivazioni, anche il dispositivo della sentenza ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti impugnati “nei sensi di cui in motivazione” .

7.8. Da quanto precede si desume che l’inciso di cui alla motivazione della sentenza (“Ferma restando la necessità che il Ministero resistente circoscriva il riconoscimento della qualifica professionale di docente conseguita all’estero ad una sola classe di concorso tra quelle chieste, optando per quella maggiormente conferente col percorso professionalizzante seguito dal privato, come da orientamento di questa Sezione e così come avviene per i docenti che si abilitano in Italia” ), specificamente contestato dall’appellante, non vincoli affatto le determinazioni amministrative da adottarsi nel riesercizio del potere conseguente all’annullamento giurisdizionale.

Tale inciso costituisce infatti mero obiter dictum , privo di effetti di res iudicata .

Il Tar, infatti, ha solo parzialmente accolto il ricorso stante l’assorbente fondatezza del primo motivo concernente l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, ma non si è in alcun modo pronunciato sul secondo motivo attinente alla fondatezza della pretesa sostanziale, non decidendo affatto se alla ricorrente spettasse il riconoscimento del titolo conseguito all’estero per la classe di concorso per cui tale riconoscimento le è stato negato.

7.9. Le considerazioni contestate con l’appello costituiscono dunque un obiter e non un effettivo dictum giudiziale, che affonda le sue radici nel potere giurisdizionale e che è giustificato dall’intento conformativo, cioè di indirizzare la successiva attività dell’amministrazione nel riesercizio del potere.

Non può, pertanto, riconoscersi l’effetto preclusivo di tali statuizioni, nel senso prospettato da parte appellante.

Al riguardo è infatti dirimente osservare che l’effetto conformativo non può essere portato oltre il contenuto decisorio della sentenza, il quale va rapportato a petitum e causa petendi articolati con la domanda giudiziale e non si estende a questioni rimaste estranee alla cosa giudicata (cfr. Cons. Stato, V, 19 maggio 2016, n. 2091, V, 30 ottobre 2015, n. 4972).

Nel caso di specie, l’unico effetto conformativo che discende dalla esecuzione della sentenza di annullamento è il far precedere un eventuale provvedimento negativo dal preavviso di rigetto.

8. Alle considerazioni che precedono consegue l’inammissibilità dell’appello.

9. Sussistono giusti motivi, stante la definizione in rito della controversia, la natura della causa e la costituzione meramente formale dell’Amministrazione intimata, per compensare le spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO