Pubblicato il 09/09/2025

N. 07249/2025REG.PROV.COLL.

N. 02606/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2606 del 2024, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Associazione Altroconsumo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 232 del 5 gennaio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di e l’appello incidentale proposto da ED S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocata dello Stato Laura Greta Verena Delbono e l’avvocato Antonio Lirosi.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nell’adunanza del 18 febbraio 2019, ha deliberato:

a) che la pratica commerciale descritta al punto II, sub a), del provvedimento, posta in essere dalla società ED s.p.a., costituisce per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 24 e 25 del codice del consumo, e ne vieta la diffusione o continuazione;

b) che la pratica commerciale descritta al punto II, sub b), del provvedimento, posta in essere dalla società ED s.p.a., costituisce per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 24 e 25 del codice del consumo, e ne vieta la diffusione o continuazione;

c) di irrogare alla società ED s.p.a. una sanzione amministrativa pecuniaria di 4.750.000 € (quattromilionisettecentocinquantamila euro) per la pratica sub a);

d) di irrogare alla società ED s.p.a. una sanzione amministrativa pecuniaria di 1.800.000 € (unmilioneottocentomila euro) per la pratica sub b);

e) che il professionista comunichi all’Autorità, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica del provvedimento, le iniziative assunte in ottemperanza alla diffida di cui ai punti a) e b).

La pratica sub a) consiste “nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga, a sottoscrivere polizze assicurativa di vario genere (tra cui, ad esempio, incendio e scoppio, polizze a garanzia del credito e polizze sulla vita) offerte e/o commercializzate dalla Banca ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento”.

La pratica sub b) consiste “nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga, ad aprire un conto corrente presso la medesima Banca, ponendo tale apertura come condizione per la concessione del finanziamento”.

L’ED ha impugnato tale delibera dinanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza della Sezione Prima n. 232 del 5 gennaio 2024, ha accolto il ricorso nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato con limitato riferimento alla contestazione, e alla sanzione comminata, per la pratica commerciale descritta al punto II, sub b).

Di talché, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha interposto il presente appello, per la parte in cui è risultata soccombente, articolando i seguenti motivi:

Violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 24, 25; violazione e falsa applicazione della direttiva 2005/29/CE; difetto di motivazione per travisamento dei fatti, contraddittorietà ed irragionevolezza in relazione alla ritenuta carenza di prove della pratica di abbinamento con l’apertura di conto corrente.

I dati acquisiti dall’Autorità sarebbero plurimi e dimostrerebbero, se valutati unitariamente, che ED ha sfruttato la sua posizione di potere, esercitando un’indebita pressione sui consumatori, in modo da limitarne notevolmente la capacità nel prendere una decisione consapevole e non consentendo loro di scegliere liberamente se aprire o meno un conto corrente in collegamento con il finanziamento, ovvero avvalersi di altro conto bancario già aperto presso soggetti terzi o presso la banca stessa.

La conclusione dell’Autorità sarebbe basata su molteplici indizi di un indebito condizionamento della scelta del consumatore e cioè: la previsione nelle condizioni di erogazione del mutuo di una commissione superiore (addebito aggiuntivo di 2 euro) nel caso di utilizzo per il pagamento della rata attraverso conti correnti aperti presso altre banche; la necessità dell’apertura del conto corrente presso la stessa banca per il pagamento delle rate relative alla polizza incendio e scoppio collegata alla stipula di un mutuo; la sussistenza di pressioni registrate dal canale retail in ordine all’apertura di un conto corrente con la banca in occasione della stipula di mutui; elevati indici di abbinamento tra mutui e conti correnti.

Il giudice di primo grado avrebbe operato una valutazione superficiale ed atomistica di alcune prove valutate dall’Autorità.

Le condotte poste in essere da ED, tra loro autonome, sarebbero state realizzate in un contesto in cui il potenziale cliente risulta particolarmente vulnerabile, atteso che il consumatore, nelle trattative volte alla conclusione di un contratto di mutuo, anche con surroga, sarebbe parte di un rapporto contrattuale sbilanciato, in cui non si avrebbe certezza della concessione del mutuo né la sicurezza della tempestività in quanto tale concessione è rimessa ad una decisione unilaterale della banca.

Da una delle relazioni inviate da alcuni consulenti all’ufficio compliance della banca emergerebbe un’indebita pressione nell’apertura del conto corrente in collegamento con la stipula del mutuo.

La pratica commerciale sarebbe stata ritenuta aggressiva in quanto idonea a determinare a carico dei consumatori il pagamento di un costo “involontario” per l’apertura del conto corrente in collegamento con la concessione del finanziamento.

Analoghi casi di imposizione all’apertura del conto corrente sarebbero desumibili anche dai reclami dei consumatori raccolti dall’Autorità.

Indubbiamente probante sarebbe ancora l’elevato tasso di abbinamento tra mutui e conti correnti.

ED ha analiticamente contestato la fondatezza delle doglianze proposte concludendo per il rigetto del gravame ed ha altresì proposto appello incidentale per la parte della sentenza che ha respinto il ricorso di primo grado. con riferimento alla pratica commerciale sub a).

A tal fine, ha articolato i seguenti motivi:

Primo motivo: Error in judicando in relazione al II e III motivi di ricorso, relativi all’asserito abbinamento forzoso tra mutui/surroghe e polizze assicurative. Violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 24 e 25 cod. cons. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei fatti.

Il primo elemento su cui si fonderebbe la sentenza per confermare la contestazione mossa nei confronti di ED è rappresentato dalle e-mail allegate alle relazioni inviate all’Ufficio Compliance, che testimonierebbero “pressioni” della rete vendite sulla clientela per il collocamento di prodotti assicurativi in abbinamento al mutuo e che troverebbero un ulteriore riscontro in alcuni dei reclami in atti.

Le citate “Relazioni” altro non sono che alcune segnalazioni anonime giunte direttamente all’attenzione dell’Ufficio Funzione Compliance, tramite il meccanismo di whistleblowing.

Pertanto, in primo luogo, potrebbe dubitarsi della loro stessa utilizzabilità, dal momento che, consentendo all’AGCM di avere accesso a documentazione predisposta allo scopo di segnalare potenziali illeciti, si violerebbe il divieto di autoincriminazione (sul punto, cfr. Corte cost. 84/2021 e Cass., II civ., 4521/22, che hanno espressamente riconosciuto l’esistenza di un “diritto al silenzio” dell’incolpato nell’ambito dei procedimenti che si concludono con l’irrogazione di sanzioni amministrative punitive).

In ogni caso, anche a voler ritenere tali segnalazioni utilizzabili, il loro numero sarebbe estremamente limitato, riguardando appena 3 casi lungo un arco temporale di 3 anni (dal 2017 al 2019), per cui le stesse sarebbero irrilevanti ai fini della dimostrazione della sussistenza di asserite pressioni della rete vendite sulla clientela.

Neanche i reclami agli atti supporterebbero la tesi dell’AGCM (avallata dal TAR) e ciò perché sarebbero in numero estremamente esiguo (appena 12 reclami, di cui peraltro 10 di “possibile rilevanza”) a fronte delle migliaia e migliaia di rapporti gestiti dalla Banca e sia perché non vi sarebbe mai stata carenza, all’interno dei PIES, dell’informativa per il cliente, dal momento che tale documento ha sempre chiarito la possibilità per il cliente di ricorrere ad una polizza esterna, rappresentando altresì quali fossero i requisiti minimi di quest’ultima.

L’AGCM avrebbe rivenuto un unico PIES (asseritamente) precompilato: in altre parole l’Autorità, pur avendo svolto un’ampia attività ispettiva presso la sede della Banca, avrebbe riscontrato tale asserita anomalia in un unico caso che – anche qualora effettivamente riscontrato (quod non) – non potrebbe essere evidentemente generalizzato.

Con specifico riferimento all’abbinamento con le polizze incendio e scoppio, sarebbe più che ragionevole ipotizzare che la preferenza del consumatore per il prodotto collocato da ED fosse dovuta: i) da un lato, alla volontà di non assumersi l’onere di ricercare autonomamente sul mercato una polizza alternativa e ii) dall’altro, alla possibilità di rateizzarne il costo, potendolo inserire all’interno del finanziamento.

Con riferimento alle surroghe, la Banca avrebbe fornito ai consumatori l’informativa sulla possibilità di utilizzare una polizza differente da quella di ED, e ciò troverebbe del resto conferma anche nei tassi di abbinamento (70%) che sono inferiori a quelli stabiliti nella comunicazione IVASS-Banca d’Italia: parametro che è stato utilizzato dal TAR per valutare la sussistenza della condotta con riferimento a tutte le altre Banche.

Il procedimento di mantenimento della vecchia polizza presenterebbe complessità tali da far preferire al consumatore la stipula di una nuova polizza.

Con riferimento ai dati relativi agli abbinamenti mutui e polizze incendio e scoppio, sarebbe stato utilizzato come indice della condotta un dato certamente parziale – riferito a sole 40 filiali – che falsa il dato medio nazionale, che invece si attesterebbe ad appena il 27%.

La verifica ispettiva svolta dalla Banca d’Italia nei confronti di ED avrebbe espressamente escluso la presenza di violazioni delle disposizioni sulla trasparenza nella vendita abbinata mutui-polizze. Ciò emerge chiaramente dal Parere reso ai sensi dell’art. 27, comma 1-bis, del Codice del Consumo nel corso dell’istruttoria, presente agli atti del procedimento.

Secondo motivo: error in iudicando in relazione al V motivo di ricorso, relativo all’illegittimità del rigetto degli impegni. violazione e falsa applicazione dell’art. 27(7) cod. cons. e del principio di ragionevolezza. eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, disparità di

trattamento. illegittimità derivata del provvedimento.

Il TAR non avrebbe contestato l’idoneità delle misure a sanare i profili di potenziale illegittimità, ma si sarebbe soffermato esclusivamente sull’ammissibilità degli impegni.

L’Autorità ha escluso l’ammissibilità degli impegni in considerazione dell’asserita natura “grave e manifesta” della pratica, che, ove confermata, precluderebbe la valutazione degli impegni; tuttavia, la natura della pratica sarebbe definita solo ad esito del procedimento, non essendo evidentemente rilevante la qualificazione giuridica attribuita nell’avvio, che ha carattere necessariamente provvisorio.

Gli elementi che – secondo la sentenza – renderebbero la pratica connotata da un elevato grado di “offensività” (e come tale, insuscettibile di essere ammessa agli impegni) sarebbero in realtà elementi tipici dell’attività di collocamento di prodotti bancari/assicurativi e non sarebbero in sé preclusivi degli impegni.

Gli impegni sarebbero stati non solo ammissibili, ma anche pienamente idonei a superare i profili di contestazione dell’avvio.

Terzo motivo: error in iudicando in relazione al VI motivo di ricorso, relativo all’illegittimità della sanzione. violazione e falsa applicazione dell’art. 27 (9) cod. cons. violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 11 l. 689/81. eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche. difetto di motivazione, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, ingiustizia ed irragionevolezza manifeste,

sviamento, difetto assoluto dei presupposti per l’irrogazione della sanzione.

Con riferimento al giudizio di gravità, sarebbe sufficiente il richiamo all’orientamento della Sezione in base al quale la “dimensione economica della società […] [è] di per sé sol[o] insufficient[e] a fondare l’avversato giudizio di gravità, in assenza di ulteriori elementi valutativi in ordine al concreto atteggiarsi della condotta” (Cons. Stato, VI, 3575/20).

Tuttavia, nessuno degli “ulteriori” elementi menzionati dalla Sentenza atterrebbe al “concreto atteggiarsi della condotta”.

L’AGCM non avrebbe mai consentito alla Banca di difendersi in relazione all’applicazione della recidiva, in quanto la stessa non è stata prospettata nella comunicazione degli addebiti.

La sentenza non si sarebbe pronunciata sulla valenza attenuante delle iniziative adottate spontaneamente dalla Banca nel corso dell’istruttoria per ridurre/eliminare le conseguenze dell’infrazione.

Quarto motivo: error in iudicando in relazione al I motivo di ricorso, con riferimento all’unitarietà della pratica contestata. violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 25 del codice del consumo. omessa e insufficiente motivazione. Travisamento delle risultanze istruttorie.

ED, in via del tutto subordinata e gradata, e anche la fine di non incorrere in decadenze, ha censurato il capo della Sentenza che ha rigettato il I motivo.

L’Autorità, a fronte di una condotta chiaramente unitaria ed inscindibile – quale la vendita di prodotti accessori in sede di stipula del mutuo – ha ritenuto di configurare due pratiche commerciali scorrette: i) la prima, consistente nell’abbinamento forzoso tra mutui e polizze assicurative; ii) la seconda, consistente nell’abbinamento forzoso tra mutui e conti correnti.

Le conclusioni del TAR sarebbero in contrasto con la stessa prassi decisionale dell’Autorità, che generalmente definirebbe la natura unitaria di una pratica non guardando all’oggetto del contratto o ai “bisogni consumeristici” ma piuttosto al soggetto che tiene la condotta contestata e alla finalità a cui quest’ultima era tesa.

Anche a voler ritenere che la Banca abbia a tutti gli effetti indebitamente condizionato il consumatore al fine di abbinare forzosamente altri prodotti commercializzati dalla stessa (quod non), l’unicità del soggetto che ha posto in essere la condotta (ED) e la finalità comune alle varie vendite abbinate (ossia l’incremento dei guadagni derivante dalla collocazione di prodotti “accessori” a quello richiesto dal consumatore) avrebbero dovuto far propendere l’Autorità (ed il TAR) per configurare la pratica in termini unitari.

Vi sarebbe poi un ulteriore elemento fattuale che depone nel senso della configurabilità della condotta (asseritamente) tenuta dalla Banca come una pratica “unitaria”, ossia la circostanza che tanto l’abbinamento mutui/polizze quanto l’abbinamento mutui/conti correnti siano stati realizzati nel medesimo “contesto temporale”, come peraltro riconosciuto dalla stessa Sentenza.

Nel caso di specie le due condotte – oltre ad essere state poste dal medesimo soggetto e ad avere una finalità analoga – sono certamente anche collocate nel medesimo contesto temporale, non vi sarebbero dubbi in merito alla natura unitaria della pratica.

Riproposizione parziale del VI motivo, dichiarato assorbito.

VI Motivo. Sull’illegittimità della sanzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 27 (9) cod. cons. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 11 l. 689/81. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche. difetto di motivazione, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, ingiustizia ed

irragionevolezza manifeste, sviamento, difetto assoluto dei presupposti per l’irrogazione della sanzione.

Con il Provvedimento, l’AGCM ha irrogato a ED una sanzione amministrativa pecuniaria pari a 1.800.000 € per la pratica di abbinamento mutui/surroghe con conto corrente.

Tale quantificazione sarebbe viziata sotto plurimi profili attinenti alla gravità, alla durata ed alle iniziative poste in essere spontaneamente dalla Banca per ridurre o eliminare le conseguenze dell’infrazione.

Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 10 luglio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nell’adunanza del 18 febbraio 2019, ha deliberato:

a) che la pratica commerciale descritta al punto II, sub a), del provvedimento, posta in essere dalla società ED s.p.a., costituisce per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 24 e 25 del codice del consumo, e ne vieta la diffusione o continuazione;

b) che la pratica commerciale descritta al punto II, sub b), del provvedimento, posta in essere dalla società ED s.p.a., costituisce per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 24 e 25 del codice del consumo, e ne vieta la diffusione o continuazione;

c) di irrogare alla società ED s.p.a. una sanzione amministrativa pecuniaria di 4.750.000 € (quattromilionisettecentocinquantamila euro) per la pratica sub a);

d) di irrogare alla società ED s.p.a. una sanzione amministrativa pecuniaria di 1.800.000 € (unmilioneottocentomila euro) per la pratica sub b);

e) che il professionista comunichi all’Autorità, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica del provvedimento, le iniziative assunte in ottemperanza alla diffida di cui ai punti a) e b).

La pratica sub a) consiste “nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga, a sottoscrivere polizze assicurativa di vario genere (tra cui, ad esempio, incendio e scoppio, polizze a garanzia del credito e polizze sulla vita) offerte e/o commercializzate dalla Banca ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento”.

La pratica sub b) consiste “nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga, ad aprire un conto corrente presso la medesima Banca, ponendo tale apertura come condizione per la concessione del finanziamento”.

3. In limine, al fine di delineare una cornice complessiva della vicenda contenziosa, il Collegio rileva che coglie nel segno la doglianza proposta in via subordinata da ED nell’appello incidentale circa l’unitarietà della condotta contestata.

Tale profilo, tuttavia, non determina alcun effetto in ordine alla decisione degli appelli proposti.

Nelle valutazioni conclusive, l’Autorità ha stabilito che:

“ 81. In via preliminare, si evidenzia che le condotte contestate devono considerarsi autonome in quanto riferite a due prodotti ontologicamente diversi e tra loro non assimilabili. Difatti, diversamente da quanto sostenuto dalla Società nei propri scritti difensivi, le decisioni commerciali sulle quali le condotte di indebito condizionamento sono destinate ad incidere non riguardano il mutuo e/o la surroga, ma piuttosto i due prodotti accessori offerti e commercializzati dalla Banca, finalizzati a soddisfare bisogni consumeristici tra loro distinti: le polizze assicurative CPI e le polizze incendio e scoppio, da un lato; l’apertura di conto corrente, dall’altro.

82. Ciò posto, il procedimento ha ad oggetto due pratiche commerciali consistenti, rispettivamente nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga: a) a sottoscrivere polizze assicurative di vario genere (tra cui, ad esempio, incendio e scoppio, polizze a garanzia del credito e polizze sulla vita) offerte e/o commercializzate dalla Banca, ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento; b) ad aprire un conto corrente presso la medesima Banca, ponendo tale apertura come condizione per la concessione del Finanziamento ”.

Le pratiche commerciali sarebbero distinte in ragione del diverso oggetto dei prodotti accessori previsti nei contratti e, in particolare, della differenza tra polizze assicurative e contratto di conto corrente, che soddisfano bisogni diversi dei consumatori.

Il Collegio non condivide tale argomentazione logico-giuridica, in quanto si verte nell’ambito di una condotta dai caratteri sostanzialmente unitari caratterizzata dalla vendita di prodotti accessori in sede di stipula del contratto, ma ciò non inficia le contestazioni effettuate dall’Autorità distinguendo due condotte per ragioni che sono formalmente valide e comprensibili né le conclusioni raggiunte, quanto impone solamente di considerare unitariamente le evidenze probatorie risultanti dall’istruttoria svolta.

In tal senso depone non solo la contestualità di tempo e di spazio in cui le condotte hanno avuto luogo, ma anche lo stesso interesse economico del Professionista a base dei suoi comportamenti, vale a dire la finalità della condotta, consistente nell’incremento degli utili derivante dalla collocazione di prodotti accessori a quelli richiesti dal consumatore.

D’altra parte, la stessa Autorità ha considerato come condotta unitaria e non duplice l’abbinamento al mutuo o alla surroga delle polizze CPI e delle polizze incendio e scoppio, sebbene i prodotti accessori al contratto fossero differenti, sebbene di carattere assicurativo.

In definitiva, la complessiva condotta di ED deve – a fini probatori - essere considerata unitaria, in quanto volta a subordinare la concessione del mutuo all’acquisto di un prodotto accessorio, a prescindere dalle caratteristiche di quest’ultimo.

La fondatezza di tale doglianza, come detto, ha un mero valore sistemico, atteso che, come si vedrà infra, non produce alcun effetto sugli esiti dell’appello principale, proposto dall’AGCM, e dell’appello incidentale, proposto da ED né come si è detto inficia la contestazione dell’illecito sul piano formale.

4. L’appello principale è infondato e va di conseguenza respinto.

4.1. Il provvedimento impugnato, con riferimento alla pratica sub b), ha così motivato:

“ 123. Alla luce delle evidenze acquisite, inoltre, ED risulta aver esercitato, in occasione della stipula del mutuo e/o della surroga, un indebito condizionamento nei confronti del consumatore inducendolo ad aprire un conto corrente presso la stessa Banca.

124. Rileva, in primo luogo, la previsione nelle condizioni di erogazione del mutuo di una commissione di 5 euro nel caso di incasso rata da conti accesi presso altre banche a fronte di una commissione di 3 euro nel caso di rimborso delle rate su un conto corrente della stessa banca.

125. Difatti, la circostanza che la previsione di una commissione maggiore nel caso di incasso rata da conti accessi presso altre banche rispetto alla commissione prevista nel caso di rimborso delle rate su un conto della banca, trovi una giustificazione economica, non esclude l’oggettiva idoneità della previsione, in presenza degli altri indici, a condizionare le scelte del consumatore facendogli assumere una decisione che non avrebbe altrimenti assunto.

126. A ciò si aggiunga che, secondo le evidenze acquisite confermate dalla stessa Banca, il pagamento del premio delle polizze incendio e scoppio, acquistate in abbinamento a mutui/surroghe, deve necessariamente avvenire mediante addebito su conto corrente intrattenuto presso ED senza che, allo stato, il premio possa essere versato con altri strumenti di pagamento (contanti, assegno ecc.).

Conseguentemente, tutti coloro che acquistano una polizza incendio e scoppio della banca risultano per tabulas obbligati ad aprire un conto corrente con la banca.

127. Anche rispetto al conto corrente, inoltre, la documentazione acquisita dimostra la sussistenza di pressioni sul canale retail finalizzate all’apertura di un conto corrente con la Banca in occasione della stipula di un mutuo. In una delle relazioni inviate da alcuni consulenti all’Ufficio compliance dove viene riferito dell’esistenza di comportamenti scorretti da parte di alcuni responsabili di aree locali, tra l’altro, si legge: “(..) chiede che si apra un conto corrente nuovo ove erogare il finanziamento per evitare che l’erogazione intacchi il fido di conto” (…) i clienti (…) devono aprire un conto nuovo con duplicamento delle spese e dei tassi da pagare pieni sia sul finanziamento sia sul conto affidato. (…) i clienti percepiscono la richiesta come un ricatto bello e buono”

128. La sussistenza della pratica commerciale è confermata, del resto, dalla presenza di indici di abbinamento tra il mutuo e/o la surroga e i conti correnti particolarmente elevati.

129. Come emerge dalle risultanze istruttorie, infatti, nel 2017 e nel 2018 rispettivamente il [70-75%] e il [70-75%] dei mutui è stato erogato con la contestuale apertura di un conto corrente bancario di ED.

130. Le suddette evidenze, considerate nel loro complesso, costituiscono seri indizi dell’adozione da parte di ED di un comportamento teso a condizionare i consumatori alla apertura del conto corrente in abbinamento a mutui e/o surroghe mediante lo sfruttamento da parte della Banca della posizione di potere in cui versa nei loro confronti, in modo da limitarne notevolmente la capacità di prendere una decisione libera in merito all’acquisto del mutuo e /o alla stessa apertura del conto corrente.

131. In conclusione, sulla base delle considerazioni esposte si rileva che ED ha posto in essere una pratica commerciale aggressiva in violazione degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo nella misura in cui, in occasione della stipula del mutuo e/o della surroga, risulta aver esercitato un indebito condizionamento nei confronti del consumatore inducendolo ad aprire un conto corrente presso la stessa Banca ”.

Pertanto, l’accertamento della pratica commerciale aggressiva è stato basato su quattro elementi indiziari:

- una commissione di 2 euro maggiore (5 euro anziché 3 euro) nel caso di incasso rata da conti accesi presso altre banche anziché presso la stessa banca;

- obbligo per chi acquista una polizza incendio e scoppio di aprire un conto corrente presso la banca stessa;

- pressioni sul canale retail finalizzate all’apertura di un conto corrente con la banca in occasione della stipula di un mutuo;

- indici di abbinamento tra il mutuo e/o la surroga e i conti correnti particolarmente elevati.

4.2. La sentenza di primo grado ha accolto il ricorso proposto da ED in ordine alla pratica commerciale sub b) sulla base delle seguenti statuizioni:

“ 13.1. – L’Autorità ha affermato di aver rinvenuto plurime evidenze che dimostrerebbero come ED abbia indotto i consumatori, intenzionati a concludere contratti di mutui e/o surroghe, ad aprire un conto corrente presso la medesima Banca, ponendo tale apertura quale condizione per la concessione del finanziamento.

13.2. – La prima di tali evidenze è costituita dall’imposizione di una commissione aggiuntiva, pari a 5 euro, per l’incasso della rata del mutuo, nel caso in cui il consumatore effettui il pagamento dello stesso tramite un conto aperto presso una banca terza, a fronte di una commissione di 3 euro nel caso di addebito su un conto corrente aperto presso ED.

13.3. – Ad avviso del Collegio, tale circostanza, per quanto possa apparire suggestiva, non può rilevare, ad una più approfondita analisi, nel senso indicato dall’Autorità.

ED ha specificato che la commissione di 5 euro è parametrata ai maggiori costi amministrativi e di gestione che essa deve sostenere nel caso di incasso della rata da un conto corrente terzo.

La stessa Autorità, nel provvedimento finale, ha confermato che la predetta commissione “trovi una giustificazione economica”, ma ritiene che la stessa sia, comunque, idonea a condizionare le scelte del consumatore.

L’assunto non può essere condiviso, perché una volta appurato che la previsione dei costi aggiuntivi ha una sua giustificazione razionale – peraltro confermata dall’Autorità – la stessa non può assumere anche il significato indiziario di una condotta estorsiva della volontà dei consumatori ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo.

13.4. – L’Autorità ha richiamato, poi, il fatto che dalle evidenze acquisite sia emerso che il pagamento del premio delle polizze IS, acquistate in abbinamento ai mutui/surroghe, dovesse necessariamente avvenire mediante addebito su conto corrente intrattenuto presso ED, senza possibilità di utilizzare altri strumenti di pagamento come contanti o assegno.

Anche questo elemento non può essere rilevante in questa sede, perché la contestazione in esame attiene all’abbinamento mutui/conto corrente e non all’abbinamento polizza/conto corrente.

13.5. – I dati numerici di abbinamento mutui/conti correnti (73% nel 2017 e 75% nel 2018) non appaiono, di per sé soli, significativi, in quanto è verosimile che – come osservato dalla ricorrente – un consumatore che intenda accendere un mutuo è propenso ad accentrare presso il medesimo istituto anche i servizi ad esso collegati (come il conto corrente su cui è regolato il mutuo), e maggior ragione, in caso di surroga, il consumatore che trasferisce il proprio mutuo ad un’altra banca, è propenso a cessare ogni tipo di rapporto con la banca precedente.

13.6. – Infine, il documento citato dall’Autorità al § 127 del provvedimento non appare pertinente con la contestazione in esame, in quanto in esso è evidenziata una circostanza di fatto differente, ossia quella di chi è già correntista ED e che, al momento dell’erogazione del finanziamento, viene spinto ad aprire un nuovo conto per evitare che il versamento del denaro “intacchi il fido di conto ”.

14. – In conclusione, ritiene il Collegio che la contestazione della pratica relativa all’apertura dei conti correnti sia fondata su circostanze di fatto prive di univoca valenza indiziaria.

Non sussistono, pertanto, elementi sufficienti per affermare che ED abbia effettivamente posto in essere una pratica commerciale aggressiva in danno dei consumatori.

Da ciò consegue l’annullamento del provvedimento sanzionatorio, nella parte in cui viene contestata a ED la commissione della seconda pratica commerciale ”.

4.3. In primo luogo, occorre convenire con l’Autorità che la condotta è stata realizzata in un contesto in cui il potenziale cliente risulta particolarmente vulnerabile, atteso che il consumatore, nelle trattative volte alla conclusione di un contratto di mutuo, o di surroga nello stesso, è parte di un rapporto sbilanciato, in cui non ha né la certezza della concessione del mutuo né la sicurezza della tempestività, e ciò in quanto le relative scelte sono rimesse a decisioni unilaterali della banca.

4.4. Tuttavia, le doglianze proposte in sede di appello dall’AGCM non sono idonee a rendere conto della erroneità delle statuizioni pronunciate dal giudice di primo grado.

Infatti, gli elementi indiziari posti dall’Autorità a supporto della propria decisione, pur considerati nel loro insieme e non atomisticamente, non consentono di ritenere raggiunta la soglia probatoria richiesta per l’accertamento dell’illecito consumeristico.

In proposito, è sufficiente rilevare che:

- la commissione di 5 euro, in caso di addebito su un conto corrente intrattenuto presso una banca terza, anziché di 3 euro, in caso di conto corrente intrattenuto presso la stessa banca erogatrice del mutuo, non può ritenersi sic et simpliciter irragionevole o frutto di una politica aggressiva da parte del professionista in ragione dei presumibili maggiori costi amministrativi e di gestione che essa deve sostenere nel caso di incasso della rata da un conto corrente terzo, per cui, come riconosciuto dalla stessa Autorità, ha una sua giustificazione economica;

- la circostanza che il pagamento del premio delle polizze incendio e scoppio, acquistate in abbinamento ai mutui/surroghe, dovesse necessariamente avvenire mediante addebito su conto corrente intrattenuto presso ED, oltre a confermare l’unicità delle condotte sanzionate, atteso che sono coinvolti entrambi i prodotti accessori legati alle pratiche individuate sub a) e sub b), non attiene alla pratica sub b) perché non sussiste il nesso tra la stipulazione del mutuo o la surroga del mutuo e l’addebito della relativa rate su un conto aperto presso la banca erogatrice;

- la documentazione attestante la sussistenza di pressioni sul canale retail riguarda ipotesi diversa da quella in contestazione, in quanto afferente all’apertura di un nuovo conto corrente da chi è già cliente dell’istituto di credito;

- la percentuale degli indici di abbinamento (73% -75%) non appare spropositata e comunque non è tale da essere considerata di per sé sola sintomatica di una pratica commerciale aggressiva, in quanto è del tutto plausibile che, stipulando un mutuo con una determinata banca, il cliente decida di aprire un conto corrente con la stessa banca su cui far transitare le rate.

4.5. In definitiva, l’appello proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato deve essere respinto perché infondato.

5. Parimenti infondato è l’appello incidentale proposto da ED.

5.1. La pratica sub a) consiste “nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga, a sottoscrivere polizze assicurativa di vario genere (tra cui, ad esempio, incendio e scoppio, polizze a garanzia del credito e polizze sulla vita) offerte e/o commercializzate dalla Banca ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento”.

L’Autorità, con la delibera del 18 febbraio 2019 in contestazione, ha accertato che la stessa costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 24 e 25 del codice del consumo e ne ha vietato la diffusione o continuazione.

5.2. L’art. 24 del d.lgs. n. 206 del 2005 (codice del consumo) stabilisce che:

“ E' considerata aggressiva una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica o indebito condizionamento, limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso ”.

Il successivo art. 25 dispone che:

“ Nel determinare se una pratica commerciale comporta, ai fini del presente capo, molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, sono presi in considerazione i seguenti elementi:

a) i tempi, il luogo, la natura o la persistenza;

b) il ricorso alla minaccia fisica o verbale;

c) lo sfruttamento da parte del professionista di qualsivoglia evento tragico o circostanza specifica di gravità tale da alterare la capacità di valutazione del consumatore, al fine di influenzarne la decisione relativa al prodotto;

d) qualsiasi ostacolo non contrattuale, oneroso o sproporzionato, imposto dal professionista qualora un consumatore intenda esercitare diritti contrattuali, compresi il diritto di risolvere un contratto o quello di cambiare prodotto o rivolgersi ad un altro professionista;

e) qualsiasi minaccia di promuovere un'azione legale ove tale azione sia manifestamente temeraria o infondata ”.

5.3. Il provvedimento è stato adottato per le seguenti ragioni:

- le pressioni esercitate sul canale retail, atteso che sono state acquisite agli atti alcune relazioni inviate da consulenti all’Ufficio compliance nelle quali è riferito dell’esistenza di comportamenti scorretti da parte di alcuni responsabili di aree locali;

- la sussistenza di simili direttive impartite alla forza vendita testimonia l’adozione, da parte della Banca, di politiche di erogazione dei mutui a condizioni economiche differenziate in funzione dell’abbinamento o meno del mutuo alle polizze CPI distribuiti dall’Istituto, circostanza che troverebbe conferma in alcuni reclami acquisiti agli atti;

- presso una Filiale di Catania è stata utilizzata documentazione, consegnata al cliente, che induceva quest’ultimo a ritenere che la polizza fosse obbligatoriamente accoppiata al mutuo;

- le politiche interne di spinta al collocamento dei mutui con le polizze CPI;

- il consulente è spinto a convincere il consumatore all’acquisto del prodotto invitandolo a pensare “ai potenziali eventi negativi” e nei documenti, pur sottolineando la corrispondenza della risposta non corretta che i clienti hanno piena facoltà di non sottoscrivere l’offerta presentata, si legge chiaramente che “la polizza CPI è … fortemente consigliata ai clienti”;

- è presente un sistema incentivante per la forza vendita nel collocamento delle polizze CPI;

- la percentuale di abbinamento, a livello nazionale, tra i contratti di mutuo e le polizze incendio e scoppio di compagnie del gruppo, nel periodo compreso tra gennaio 2017 e dicembre 2018, supera l’80%-85%;

- il dato è significativamente elevato anche con specifico riferimento alle surroghe che, nell’oltre il 73% dei casi, sono state concesse con la stipulazione di una nuova polizza incendio e scoppio di cui ED è distributore;

- a livello regionale, nel 2018, l’indice di abbinamento delle polizze incendio e scoppio e dei mutui ha raggiunto percentuali del 91% (nelle regioni del centro) e del 95% (nelle regioni del sud);

- il tasso di abbinamento delle polizze vita a copertura del rischio credito (CPI) in alcuni periodi ed in alcune zone d’Italia risulta compreso tra il 70% ed il 100%.

5.4. L’Autorità antitrust, nel provvedimento in contestazione, ha ricostruito il quadro normativo nel cui ambito si innesta la pratica commerciale.

L’articolo 120-octiesdecies del Testo Unico Bancario rubricato “Pratiche di commercializzazione abbinante”, consente le vendite abbinate tra un contratto di credito e altri prodotti finanziari, purché il contratto di credito sia disponibile per il consumatore anche separatamente. Tale principio è integrato dall’articolo 28 del d.l. 24 gennaio 2012, secondo cui le banche e gli intermediari finanziari possono “condizionare l’erogazione del mutuo immobiliare o del credito al consumo alla stipula di un contratto di assicurazione” ovvero possono “abbinare un contratto di assicurazione

all’erogazione del mutuo o del credito”, purché accettino, “senza variare le condizioni offerte per l'erogazione del mutuo immobiliare o del credito al consumo”, la polizza che il cliente presenterà o reperirà sul mercato; in tali casi la polizza presentata dal cliente “deve avere contenuti minimi corrispondenti a quelli richiesti”. Nello stesso senso, l’articolo 120 quinquies “Vendita abbinata” del Codice delle assicurazioni private (D. Lgs. n. 209/2005), al comma 3 prevede che “se un prodotto assicurativo è accessorio rispetto a un bene o servizio diverso da una assicurazione, come parte di un pacchetto o dello stesso accordo, il distributore di prodotti assicurativi offre al contraente la possibilità di acquistare il bene o servizio separatamente”.

Di talché, in estrema sintesi, il quadro normativo complessivo – che non vieta alle banche di procedere ad una vendita abbinata del mutuo immobiliare e di una polizza assicurativa – richiede, tuttavia, che il consumatore sia messo nella condizione di poter scegliere e reperire autonomamente sul mercato una polizza più conveniente di quella offerta dallo stesso erogatore del credito, anche laddove essa sia ritenuta obbligatoria.

5.5. Con il primo motivo dell’appello incidentale, ED ha sostenuto che le e-mail allegate alle Relazioni inviate all’Ufficio Compliance, che, a dire dell’AGCM, testimonierebbero “pressioni” della rete vendite sulla clientela per il collocamento di prodotti assicurativi in abbinamento al mutuo e che troverebbero un ulteriore riscontro in alcuni dei reclami in atti, sarebbero segnalazioni anonime giunte direttamente all’attenzione dell’Ufficio Funzione Compliance, tramite il meccanismo di whistleblowing, sicché dovrebbe dubitarsi della loro stessa utilizzabilità, dal momento che, consentendo all’AGCM di avere accesso a documentazione predisposta allo scopo di segnalare potenziali illeciti, si violerebbe il divieto di autoincriminazione, laddove la giurisprudenza avrebbe riconosciuto l’esistenza di un “diritto al silenzio” dell’incolpato nell’ambito dei procedimenti che si concludono con l’irrogazione di sanzioni amministrative punitive.

La prospettazione è infondata.

La normativa sul whistleblowing, contenuta nel d.lgs. n. 24 del 2023, che attua la direttiva (UE) 2019/1937, ha la sua ratio nell’esigenza di incentivare la segnalazione di illeciti, proteggendo i segnalanti da ritorsioni e garantendo loro la riservatezza, al fine di promuovere la trasparenza e la legalità all’interno delle organizzazioni, sia pubbliche che private.

Il diritto al silenzio nel whistleblowing, quindi, si riferisce alla protezione della riservatezza del segnalante ed al conseguente diritto di rimanere anonimo per evitare possibili discriminazioni.

Tale normativa, pur incentivando la segnalazione di illeciti, non incide sul diritto al divieto di autoincriminazione (o autoaccusa), atteso che la segnalazione è protetta, ma il whistleblower non è obbligato a fornire elementi che lo coinvolgano direttamente in attività illecite, pur essendo tenuto a segnalare condotte illecite di cui è a conoscenza.

Il diritto al divieto di autoincriminazione, in definitiva, attiene al segnalante, non già all’azienda nell’ambito della quale la segnalazione è avvenuta, sicché le relazioni inviate da consulenti all’Ufficio Compliance, nelle quali è riferito dell’esistenza di comportamenti scorretti da parte di alcuni responsabili di aree locali in merito all’abbinamento forzoso tra mutui e polizze CPI, acquisite legittimamente dall’Autorità in sede ispettiva, altrettanto legittimamente possono essere utilizzate quali elementi indiziari nell’accertamento della pratica commerciale aggressiva dell’istituto di credito.

Il Collegio ritiene che, al di là del numero limitato di segnalazioni, sia evidente il loro valore indiziario di una pratica commerciale idonea, attraverso un indebito condizionamento, a limitare considerevolmente la libertà di scelta del consumatore medio, inducendolo ad una decisione di natura commerciale che altrimenti non avrebbe preso.

In proposito, si consideri, a titolo paradigmatico, che in una mail è dato leggere “… Ci obbligate a vendere quello che i clienti spesso non vogliono con la minaccia che o non gli diamo il finanziamento o lo facciamo a tassi più alti”.

5.6. Allo stesso modo, sia le segnalazioni pervenute da singoli consumatori sia la denuncia di Altroconsumo costituiscono consistenti elementi indiziari della condotta aggressiva della Banca.

Tra l’altro, dalle informazioni fornite dall’associazione di consumatori è emerso che in una filiale di Milano la surroga è stata subordinata alla stipula di una nuova polizza per scoppio ed incendio, non essendo stata accettata la polizza già sottoscritta dal mutuatario a favore della precedente banca creditrice.

La circostanza che i reclami siano in numero esiguo rispetto alla moltitudine di contratti stipulati non assume alcun rilievo essendo chiaramente percepibile la ritrosia che può indurre i consumatori a non formalizzare un reclamo nei confronti della banca mutuante in posizione di evidentissima ed obiettiva posizione di maggior forza contrattuale.

5.7. Infine, anche volendo tralasciare il Pies precompilato rinvenuto presso una filiale di Catania della Banca, l’elevatissimo indice di abbinamento riscontrato tra i contratti di mutuo e le polizze incendio e scoppio, non efficacemente contestato dall’appellante incidentale, sia per quanto concerne la stipula dei contratti di mutuo sia per quanto concerne le surroghe assume un chiaro valore indiziario, pur tenendo conto che la preferenza del consumatore per il prodotto collocato da ED fosse dovuta alla tendenziale volontà di non assumersi l’onere di ricercare autonomamente sul mercato una polizza alternativa ed alla possibilità di rateizzarne il costo, potendolo inserire all’interno del finanziamento.

Infatti, se è lecita la possibilità di procedere a tale “abbinamento”, e se è obbligatoria la sottoscrizione di una polizza incendio e scoppio a fronte della sottoscrizione del mutuo, la percentuale di “abbinamento” riscontrata, la cui misura, si ripete, non è stata efficacemente contestata, è tale da essere considerata nella soglia di criticità individuata da Ivass e Banca d’Italia.

Inoltre, se è vero che, con riferimento alle surroghe, i tassi di abbinamento sono inferiori a quelli stabiliti nella comunicazione IVASS-Banca d’Italia, è altrettanto vero che, in tal caso, la ragione evidenziata da ED, vale a dire che la preferenza del consumatore per il prodotto collocato dalla Banca sia dovuta alla volontà di non assumersi l’onere di ricercare autonomamente

sul mercato una polizza alternativa, non sussiste, atteso che il consumatore ha già contratto una polizza con la banca surrogata.

Peraltro, l’argomentazione secondo cui il procedimento di mantenimento della vecchia polizza presenterebbe complessità tali da far preferire al consumatore la stipula di una nuova polizza costituisce un assunto indimostrato e comunque non tale da giustificare l’elevatissima percentuale di “abbinamento” anche in caso di surroga.

Né possono assumere alcun rilievo ai fini in discorso le risultanze della verifica ispettiva svolta da Banca d’Italia nei confronti di ED, in ragione del diverso ambito di attribuzione e di competenze tra la Banca d’Italia e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

5.8. In definitiva, la complessiva valutazione degli elementi indiziari induce a ritenere senz’altro plausibile l’accertamento della pratica commerciale aggressiva, con conseguenza infondatezza dei relativi motivi di doglianza.

A ciò si aggiunga, l’evidente interesse economico dell’istituto di credito a percepire contributi fissi e provvigioni per la distribuzione delle polizze assicurative, in ragione della sussistenza di joint-venture di ED con diverse compagnie assicurative con cui, nel corso degli anni, ha concluso accordi di distribuzione. In forza dei detti accordi, ED percepisce provvigioni comprese tra il 20% ed il 35% per l’attività di intermediazione delle polizze CPI e del 40% per le polizze incendio e scoppio (cfr. par. 41 del provvedimento).

5.9. Le censure sul rigetto degli impegni presentati sono parimenti infondate.

5.9.1. In particolare, ED ha sostenuto che:

- il TAR non avrebbe contestato l’idoneità delle misure a sanare i profili di potenziale illegittimità, ma si sarebbe soffermato esclusivamente sull’ammissibilità degli impegni;

- l’Autorità ha escluso l’ammissibilità degli impegni in considerazione dell’asserita natura “grave e manifesta” della pratica, che, ove confermata, precluderebbe la valutazione degli impegni; tuttavia, la natura della pratica sarebbe definita solo ad esito del procedimento, non essendo evidentemente rilevante la qualificazione giuridica attribuita nell’avvio, che ha carattere necessariamente provvisorio;

- gli elementi che – secondo la sentenza – renderebbero la pratica connotata da un elevato grado di “offensività” (e come tale, insuscettibile di essere ammessa agli impegni) sarebbero in realtà elementi tipici dell’attività di collocamento di prodotti bancari/assicurativi e non sarebbero in sé preclusivi degli impegni;

- gli impegni sarebbero stati non solo ammissibili, ma anche pienamente idonei a superare i profili di contestazione dell’avvio.

5.9.2. L’Autorità, in relazione all’istanza di assunzione degli impegni presentata ai sensi dell’art. 27, comma 7, del d.lgs. n. 206 del 2005, ha deliberato il rigetto degli stessi, in quanto relativi a condotte che, ove accertate, potrebbero integrare fattispecie di pratiche commerciali “manifestamente scorrette e gravi”, per le quali l’art. 27, comma 7, del codice del consumo non può trovare applicazione.

L’AGCM, in proposito, ha soggiunto che l’art. 27, comma 7, del Codice del Consumo non può trovare applicazione, in ragione delle peculiarità del prodotto commercializzato, i mutui immobiliari, finalizzato all’acquisto di un bene di elevato valore, che determina dunque a carico del consumatore un impegno economico ingente e di lunga durata ed in ragione del potenziale elevato grado di offensività delle condotte stesse, suscettibili di ledere un gran numero di consumatori, quelli che, intenzionati a sottoscrivere un mutuo o una surroga con la Banca, sono nei fatti condizionati a sottoscrivere polizze incendio e scoppio e/o polizze a protezione del credito (dette anche a protezione del pagamento, cd. PPI), offerte dalla stessa Banca.

Peraltro, l’Autorità ha soggiunto che gli impegni non risultano idonei a rimuovere i profili di possibile scorrettezza contestati nella comunicazione di avvio del procedimento, in quanto per entrambe le pratiche commerciali vengono proposte misure a carattere informativo o formativo del personale che non incidono in modo significativo sulle procedure di vendita che consentono gli abbinamenti oggetto di contestazione.

5.9.3. La valutazione sulla manifesta scorrettezza e gravità della pratica commerciale, che preclude la possibilità di accoglimento degli impegni, è da condurre ex ante, altrimenti l’eccezione di cui alla prima parte dell’art. 27, comma 7, del codice del consumo non avrebbe alcun senso.

Nel caso di specie, è evidente che sussiste l’interesse dell’Autorità all’accertamento dell’infrazione, con conseguente impossibilità di accettazione degli impegni, trattandosi di pratica commerciale potenzialmente "manifestamente scorretta e grave", in ragione della marcata differenza delle posizioni contrattuali che vedono, da un lato, la banca in una posizione di chiara supremazia, potendo decidere di non accordare il mutuo o di accordarlo in determinati tempi o a certe condizioni, e la clientela in una posizione di chiara soggezione, essendo esposta all’esercizio di facoltà potestative della controparte.

La fattispecie, insomma, può definirsi un caso paradigmatico di pratica commerciale che, ove accertata, è manifestamente scorretta e grave.

5.10. Per quanto concerne la quantificazione della sanzione relativa alla pratica sub a), nel premettere che il giudice amministrativo esercita sul punto una giurisdizione con cognizione estesa al merito ai sensi dell’art. 134, lett. c), c.p.a., risulta ragionevole e non inficiata dai dedotti vizi di legittimità l’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura di € 4.750.000.

In primo luogo, occorre considerare che la sanzione pecuniaria, per essere efficace, deve necessariamente avere carattere di deterrenza e, essendo previsto uno stesso range (da € 5.000,00 ad € 5.000.000,00 nel testo dell’art. 27, comma 9, del codice del consumo medio tempore vigente, ora il range è da € 5.000,00 ad € 10.000.000,00) per tutte le imprese, è consequenziale che, nei confronti delle persone giuridiche di rilevantissime dimensioni economiche quale è l’appellante, tale efficacia può prodursi solo se la sanzione è applicata nella misura massima o, comunque, in misura cospicua (cfr. in tema Cons, Stato, VI, 7 gennaio 2025, n. 80).

D’altra parte, il testo attualmente vigore dell’art. 27, comma 9, del d.lgs. n. 206 del 2005 dispone che, nell’applicazione della sanzione, l’Autorità deve tenere conto, oltre che della gravità e della durata della violazione (parametri già precedentemente previsti), anche delle condizioni economiche e patrimoniali del professionista.

In altri termini, mentre le condizioni economiche e patrimoniali del professionista nel testo previgente rientravano nel concetto di gravità della violazione, il legislatore ora ne ha ancora più chiaramente fatto oggetto di esplicita menzione.

In ordine alla gravità della violazione, quindi, l’Autorità ha correttamente tenuto conto della dimensione economica del professionista, evidenziandone, al par. 134 del provvedimento, l’ampiezza del fatturato e la circostanza che lo stesso appartiene al gruppo ED, di notevole importanza.

Peraltro, l’Autorità ha ancora ragionevolmente tenuto conto del fatto che la gravità della violazione è ravvisabile anche nella debolezza dei consumatori, derivanti da un loro stato di bisogno che li ha indotto a chiedere un finanziamento, di cospicue dimensioni, da restituire in molti anni.

La recidiva, infine, costituisce un dato di fatto oggettivo.

Ne consegue, pertanto, l’infondatezza delle censure esaminate e l’irrilevanza delle altre censure dedotte in tema di quantificazione della sanzione.

5.11. Il Collegio ritiene opportuno anche precisare che la fattispecie in discussione è diversa e non sovrapponibile a quella decisa dalla stessa Sezione con la sentenza n. 5901 dell’8 luglio 2025, che ha applicato la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 14 novembre 2024, cui la questione era stata rimessa in via pregiudiziale.

La sentenza della Corte di Giustizia ha così statuito:

- la nozione di consumatore medio deve essere definita con riferimento a un consumatore normalmente informato nonché ragionevolmente attento ed avveduto. Una siffatta definizione non esclude tuttavia che la capacità decisionale di un individuo possa essere falsata da limitazioni, quali distorsioni cognitive;

- la pratica commerciale consistente nel proporre simultaneamente al consumatore un’offerta di finanziamento personale e un’offerta di un prodotto assicurativo non collegato a tale prestito non costituisce una pratica commerciale in ogni caso aggressiva, né una pratica commerciale considerata in ogni caso sleale.

Di talché, la sentenza di questa Sezione n. 5901 dell’8 luglio 2025 ha sostenuto che:

“ Al riguardo, risulta dirimente il dato per cui la vendita simultanea di finanziamenti e polizze, quand’anche effettuata con modalità atte a dare al consumatore medio “l’impressione che egli debba obbligatoriamente sottoscrivere un’assicurazione al fine di ottenere un finanziamento personale” (distorsione da incorniciamento), alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte di Giustizia, non può essere qualificata come pratica aggressiva, non implicando di per sé il ricorso a molestie, coercizione o indebito condizionamento.

Invero, in base all’art. 24 del codice del consumo, che recepisce le prescrizioni di cui all’articolo 8 della direttiva 2005/29: “È considerata aggressiva una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso”.

Al riguardo, la Corte si è espressa in modo chiaro nel senso che la pratica commerciale consistente nel proporre simultaneamente al consumatore un’offerta di finanziamento personale e un’offerta di un prodotto assicurativo non collegato a tale prestito non costituisce né una pratica commerciale in ogni caso aggressiva, né una pratica commerciale considerata in ogni caso sleale, ai sensi di tale direttiva.

Nello specifico, la Corte ha precisato che:

- l’allegato I della direttiva 2005/29 costituisce un elenco completo ed esaustivo delle pratiche commerciali considerate in ogni caso sleali, una pratica commerciale come quella dell’”incorniciamento” controversa nel procedimento principale può essere qualificata come pratica commerciale in ogni caso aggressiva, o, più in generale, come pratica commerciale considerata in ogni caso sleale, ai sensi di tale direttiva, soltanto a condizione che essa corrisponda a una delle situazioni elencate in tale allegato;

- una lettura di detto allegato consente di constatare l’assenza di una tale corrispondenza, la quale, del resto, non è stata addotta nel procedimento principale;

- pertanto, è necessario ritenere che una pratica commerciale come quella dell’”incorniciamento” di cui trattasi nel procedimento principale, consistente nel proporre simultaneamente al consumatore un’offerta di finanziamento personale e un’offerta di un prodotto assicurativo non collegato a tale finanziamento, non costituisca una pratica che può essere qualificata come pratica commerciale in ogni caso aggressiva, o come pratica commerciale considerata in ogni caso sleale, ai sensi di detta direttiva;

- dall’articolo 8 della direttiva 2005/29 risulta che è considerata aggressiva una pratica commerciale che, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, limiti o sia idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induca o sia idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso;

- in assenza di una definizione delle nozioni di «molestie» e di «coercizione», ai sensi di tale articolo 8, occorre, per definire queste ultime, far riferimento al senso abituale che tali termini hanno nel linguaggio corrente, il quale esclude che una pratica commerciale possa considerarsi una forma di molestia o di coercizione per il solo motivo che essa presenti le caratteristiche di una pratica commerciale di incorniciamento.

Anche in base alla giurisprudenza della Sezione, ciò che contraddistingue una pratica aggressiva è una condotta invasiva che, attraverso pressioni, limita la libertà di scelta del consumatore. Al riguardo, si è precisato che “attraverso la pratica aggressiva, l’operatore si propone di condizionare la volontà del consumatore, facendogli concludere un contratto della cui convenienza non è convinto…affinché si possa parlare di pratica aggressiva è necessaria una sorta di manipolazione concreta della volontà dell’utente, non incidendo meramente e semplicemente sul suo diritto a conoscere le informazioni necessarie ad effettuare una libera e consapevole scelta, ma che si concretizzi in una condotta che sia capace di condizionare il comportamento (e quindi la libertà di scelta) dell’utente” (Cons. Stato, n. 7794/2021).

L’abbinamento tra i due prodotti contestato dall’Autorità come pratica aggressiva non manifesta, di per sé, le caratteristiche innanzi delineate, dal momento che non sussiste la prova di un indebito condizionamento, né dell’idoneità a limitare – in modo considerevole – la libertà di scelta del consumatore.

Invero, la pratica commerciale aggressiva, per poter essere giuridicamente configurata necessita di un quid pluris e, segnatamente, di un comportamento attivo dell’impresa che condizioni indebitamente il consumatore e che “si concretizzi in una condotta che sia addirittura capace di coartare il comportamento (e quindi la libertà di scelta) dell’utente” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2631/2021) ”.

Nel caso di specie, a differenza della vicenda contenziosa decisa con la richiamata sentenza della Sezione n. 5901 del 2025, l’Autorità, come ampiamente rilevato, ha fornito la prova di un indebito condizionamento volto a limitare la libertà di scelta del consumatore, sicché sussiste il “quid pluris” per poter configurare giuridicamente come aggressiva la pratica commerciale posta in essere da ED.

Infatti, sulla base di un approccio globale, che ha considerato i molteplici profili della condotta della Banca nella loro interrelazione ed unitarietà, e non atomistico, l’Autorità ha valutato una serie di elementi indiziari che hanno dato ben conto dell’aggressività del comportamento.

D’altra parte, la pratica commerciale scorretta, tra cui quella aggressiva, costituisce un illecito di pericolo perché sanziona non già il danno effettivo subito dal singolo consumatore, ma la potenziale idoneità della condotta del professionista a falsare il comportamento economico del consumatore medio.

5.12. In conclusione, l’appello incidentale proposto da ED, al pari dell’appello principale proposto dall’AGCM, deve essere respinto in quanto infondato.

6. Le spese del giudizio, considerato l’esito complessivo della controversia, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge sia l’appello principale proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e de Mercato (R.G. n. 2606 del 2024) sia l’appello incidentale proposto da ED.

Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO