Pubblicato il 21/05/2025

N. 04352/2025REG.PROV.COLL.

N. 06135/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6135 del 2023, proposto dal Ministero della cultura - Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio delle province di Salerno e Avellino, in persona del ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

la società Bellerofonte Immobiliare Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Biagio Giliberti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

del Comune di Pollica, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per la Campania, sezione staccata di Salerno, Sez. II, 13 gennaio 2023, n. 75, resa tra le parti, di accoglimento dei ricorsi proposti dalla società Bellerofonte Immobiliare s.r.l. per l'annullamento:

I. quanto al ricorso n. 427 del 2022, del provvedimento del 12 gennaio 2022, prot. n. 319, con il quale il Comune di Pollica ha disposto la revoca dell'autorizzazione paesaggistica n. 24/2021, rilasciata in data 27 ottobre 2021;

II. quanto al ricorso n. 429 del 2022, del provvedimento del 12 gennaio 2022, n. 338, con il quale il Comune di Pollica ha disposto la revoca del permesso di costruire n. 18/2021, rilasciato in data 11 novembre 2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Bellerofonte Immobiliare s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero della cultura ha appellato la sentenza del T.A.R. Campania, sede di Salerno, con la quale sono stati accolti due ricorsi, riuniti in sede di decisione, proposti dalla società Bellerofonte Immobiliare s.r.l. per l'annullamento dei provvedimenti, adottati dal Comune di Pollica, per la revoca di un'autorizzazione paesaggistica e di un permesso di costruire.

2. I fatti rilevanti ai fini del decidere possono essere sintetizzati come segue.

Il 29 giugno 2021, la società Bellerofonte Immobiliare s.r.l. ha richiesto al Comune di Pollica il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica e del permesso di costruire per una ristrutturazione edilizia.

Il 4 agosto 2021, il Comune ha domandato alla competente Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio di rendere il parere propedeutico all'autorizzazione paesaggistica, ex art. 146, co. 5, d.lgs. 42/2004, sottoposta al regime semplificato di cui al d.p.r. 31/2017. Con nota del 16 agosto 2021, la Soprintendenza ha comunicato alla società i motivi ostativi alla favorevole conclusione della procedura attivata, seguiti dalle osservazioni dell'istante del 31 agosto 2021, e, con nota del 10 settembre 2021, ha formulato parere negativo.

Tuttavia, il Comune di Pollica ha giudicato tardivo – e, quindi, inefficace, ex art. 2, co. 8- bis , l. 241/1990 – il parere della Soprintendenza; pertanto, data per assunta la formazione di un parere favorevole per silenzio assenso, ex art. 17- bis l. 241/1990 (richiamato dall'art. 11, co. 9, d.p.r. 31/2017), ha rilasciato i titoli abilitativi richiesti dalla società, in data 27 ottobre 2021 quanto all'autorizzazione paesaggistica e l'11 novembre 2021 quanto al permesso di costruire.

Con nota del 19 novembre 2021, la Soprintendenza ha sollecitato il Comune a ritirare in autotutela i provvedimenti, adducendo la tempestività del proprio parere favorevole. In ragione di tale sollecitazione il Comune, previa comunicazione di avvio del procedimento del 26 novembre 2021, con nota prot. 319 del 12 gennaio 2022, ha revocato l'autorizzazione paesaggistica e, con nota prot. n. 338 del 12 gennaio 2022, ha revocato il permesso di costruire.

3. Con due ricorsi, notificati e depositati l'11 marzo 2022 (iscritti ai nn. 427 e 429 del 2022), Bellerofonte Immobiliare s.r.l. ha impugnato gli atti di revoca, lamentando, in sintesi, l'assenza dei presupposti dell'autotutela ex art. 21- quinquies l. 241/1990, nonché la tardività del parere della Sovrintendenza.

4. Con la sentenza n. 75 del 13 gennaio 2023 (non notificata), il T.A.R. Campania, dopo aver riunito i ricorsi, li ha accolti e ha annullato i provvedimenti impugnati, riscontrando un deficit motivazionale sui presupposti della revoca in autotutela, dal momento che gli atti non recano alcuna giustificazione dell'interesse pubblico perseguito con il ritiro dei provvedimenti originari, né della prevalenza di tale interesse su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dagli atti ritirati.

5. Con ricorso ritualmente notificato il 13 luglio 2023 e depositato il 15 luglio 2023, il Ministero della cultura ha impugnato la sentenza, articolando un unico motivo di appello, rubricato « ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DELL'ART. 21 QUINQUIES E NONIES IN RELAZIONE ALLA CORRETTA INTERPRETAZIONE E QUALIFICAZIONE DELL'ATTO COME ANNULLAMENTO E NON GIA' REVOCA ». L'ente ha lamentato che il giudice di primo grado avesse erroneamente qualificato gli atti impugnati come revoca, quando, invece, si tratterebbe di annullamenti d'ufficio di provvedimenti illegittimi in quanto emanati sul falso presupposto della tardività del parere della Sovrintendenza. L'annullamento d'ufficio costituirebbe, ad avviso del Ministero appellante, un'ipotesi di autotutela doverosa, in ragione della vincolatività del parere tempestivamente reso dall'organo preposto alla tutela paesaggistica, sicché il Comune non avrebbe dovuto rendere alcuna motivazione relativa all'interesse pubblico perseguito in autotutela e al sacrificio dell'interesse privato contrapposto. Il Ministero ha anche argomentato in ordine alla tempestività del parere reso dalla Sovrintendenza.

6. Costituendosi nel giudizio di appello, Bellerofonte Immobiliare s.r.l. ha sostenuto che la qualificazione degli atti in termini di revoca fosse corretta, poiché dalla motivazione provvedimentale non emergerebbe alcuna adesione, da parte del Comune, alla tesi della tempestività del parere della Sovrintendenza. Ha rilevato che, comunque, la riconduzione degli atti all'annullamento d'ufficio non solleverebbe l'amministrazione dal dovere motivazionale. Infine, ha dedotto la tardività del parere della Sovrintendenza.

7. Con ordinanza di questa Sezione n. 3411 del 28 agosto 2023 è stata respinta la domanda del Ministero appellante di sospensione cautelare dell'esecutività della sentenza, per difetto di fumus boni iuris e di periculum in mora .

8. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 29 aprile 2025. In vista dell'udienza, la società Bellerofonte Immobiliare s.r.l. ha documentato il sopravvenuto rilascio, in data 2 aprile 2025, di una nuova autorizzazione paesaggistica dell'intervento edilizio, eccependo l'improcedibilità dell'appello.

9. L'appello è infondato, perciò si prescinde dall'analisi della questione preliminare sollevata dalla società appellata.

10. Il giudice di primo grado ha correttamente qualificato i provvedimenti impugnati alla stregua di revoche dell'autorizzazione paesaggistica e del permesso di costruire, sicché cade il costrutto logico che sostiene la tesi, prospettata dall'appellante, dell'assenza di un dovere motivazionale degli atti di autotutela.

11. Tale conclusione si trae – oltre che dal nomen iuris dei provvedimenti, che, sebbene non dirimente, ha senz'altro valenza indiziaria della volontà comunale – dalla circostanza che mai il Comune di Pollica ha rilevato il vizio di legittimità dei titoli, in tesi costituito dalla mancata considerazione del tempestivo e, quindi, vincolante parere reso dalla Sovrintendenza nell'ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica.

La nota prot. 319 del 2022, di ritiro dell'autorizzazione paesaggistica, si limita a rilevare che la Sovrintendenza aveva contestato le modalità di calcolo dei termini di cui all'art. 11 d.p.r. 31/2017, che di conseguenza il Comune aveva avviato il procedimento di revoca e che la società Bellerofonte Immobiliare s.r.l. non aveva depositato osservazioni.

Ancor più asettica è la motivazione della nota prot. 338 del 2022, di ritiro del permesso di costruire, nella quale si dà semplicemente atto dell'intervenuta revoca dell'autorizzazione paesaggistica, quale atto presupposto al titolo edilizio.

Anche la comunicazione di avvio dei procedimenti di revoca è carente di qualsivoglia deduzione dell'illegittimità dei provvedimenti. Al contrario, in tale comunicazione viene «[r] ilevato, sulla scorta della intimazione Soprintendizia, di dover procedere all'avvio del procedimento per la revoca dell'autorizzazione paesaggistica in sede di autotutela, nonostante, a parere dello scrivente, la Soprintendenza si è espressa oltre il termine massimo consentitogli ai sensi di quanto previsto dal l'art 11 comma 7 del CPR 31/2017 »: il Comune procedente si è, dunque, esplicitamente dichiarato contrario alla tesi di tempestività del parere e, di conseguenza, ha ribadito la legittimità della sua azione, salvo poi ritenersi tenuto a ritirare gli atti, poiché così sollecitato dalla Sovrintendenza.

12. Pertanto, dall'analisi degli atti impugnati, si ricava che il ritiro dei provvedimenti originari non si fonda sulla dedotta illegittimità di questi, la quale costituisce la condicio sine qua non della qualificazione di un atto in termini di annullamento d'ufficio ex art. 21- nonies l. 241/1990, bensì su una valutazione di pura opportunità di adeguarsi alla richiesta dell'organo preposto alla tutela paesaggistica. Del resto, non risulta che il Ministero, come già rilevato in sede cautelare, abbia proposto ricorso incidentale di impugnazione del provvedimento comunale nella parte in cui ha affermato la tardività del parere.

Gli atti, dunque, sono stati correttamente inquadrati dal giudice di primo grado nell'ambito della revoca, di cui all'art. 21- quinquies l. 241/1990. Orbene, dal momento che il Ministero appellante trae la propria convinzione dell'assenza di un dovere di motivazione provvedimentale dall'opposta qualificazione degli atti come ipotesi di annullamento d'ufficio, è giocoforza confermare la sentenza anche laddove ha statuito l'illegittimità dei provvedimenti di revoca per un « evidente un deficit motivazionale, atteso che l'onere argomentativo è assolvibile, non con il mero richiamo alla posizione della Soprintendenza, bensì articolando, in modo puntuale, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche sottese alla nuova determinazione, in comparazione con gli interessi in gioco ».

In definitiva, venendo in rilievo un atto di revoca che si fonda su un parere tardivo della Soprintendenza, avendo quest'ultimo valenza non più vincolante ma obbligatoria, il Comune avrebbe dovuto indicare le ragioni poste alla base della determinazione in autotutela.

13. Le spese del secondo grado di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna il Ministero della cultura al pagamento, in favore di Bellerofonte Immobiliare s.r.l., delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 4.000 per compensi, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO