Pubblicato il 30/06/2025

N. 05650/2025REG.PROV.COLL.

N. 07491/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7491 del 2023, proposto da
GE, Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e AD, Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Az. Agr. Albergati Giovan Angelo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Az. Agr. AR Vincenzo, Az. Agr. AT Antonio LO e CO s.s., Az. Agr. Le Banzole s.r.l., Az. Agr. Mirabell di Marzocchi Giuseppe, Az. Agr. Plodari Michela, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Catia Salvalaggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Agricola IE CO e C. s.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Botasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lombardia, Provincia di Parma, Soc Az Agr Zootecnica S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il LA, Sezione Quinta Ter, n. 13389 del 22 agosto 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione delle aziende agricole indicate in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto e gli avvocati Fabrizio Tomaselli e Paolo Botasso;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Otto aziende agricole, con ricorso collettivo e cumulativo, hanno impugnato dinanzi al TA per il LA le comunicazioni denominate regime quote latte – intimazioni di pagamento per le consegne 2007-2008, dalle quali risulta il prelievo supplementare per le consegne di latte effettuate nel periodo in riferimento.

Il TA per il LA, Sezione Quinta Ter, con la sentenza n. 13389 del 22 agosto 2023, disattesa l’eccezione di inammissibilità formulata dall’Amministrazione resistente, ha accolto il ricorso sul rilievo assorbente della contrarietà dei provvedimenti impugnati alla normativa unionale.

Di talché, l’GE e l’AD hanno interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Inammissibilità del ricorso proposto in primo grado, per l’avvenuta proposizione del ricorso collettivo.

Il ricorso proposto, collettivo e cumulativo, sarebbe inammissibile in quanto non vi sarebbe omogeneità delle posizioni poiché, come ammesso dallo stesso TA, sussisterebbero posizioni debitorie e creditorie distinte e riferite alle parti, per cui le posizioni giuridiche non sarebbero omogenee, con impossibilità di essere giudicate in un’unica sentenza.

Sarebbe stato proposto un unico ricorso da parte di più soggetti avverso più atti distinti ed individuali, che sarebbero dovuti essere impugnati singolarmente, anche perché possono presentare problemi diversi di ricevibilità o ammissibilità o nullità della procura ad litem.

Le revoche impugnate, peraltro, sarebbero diversamente motivate (per non avere presentato istanza di rateizzazione, per non avere sottoscritto il contratto, per non avere pagato una o più rate etc.) e sarebbero relative a periodi diversi.

Il ricorso così impostato sarebbe inoltre inammissibile perché avrebbe l’effetto di eludere i contributi unificati che si sarebbero dovuti versare nel caso di ricorsi distinti, laddove ne è stato versato uno solo.

Sussisterebbe anche un potenziale conflitto di interesse tra i ricorrenti.

Infondatezza della dichiarata illegittimità del “regime quote latte”.

La revoca delle quote sarebbe legittima, non avendo nei termini di legge le aziende destinatarie di intimazione sottoscritto i contratti o pagato le rate scadute; né sarebbe necessaria alcuna ulteriore valutazione trattandosi di condizione ex lege.

Nessuna delle aziende ricorrenti afferma di aver pagato i prelievi o le rate scadute, continuando a contestare il regime delle quote latte nel suo insieme.

Inammissibilità delle censure introdotte in primo grado e in parte accolte dal TA LA : le controparti non hanno l’atto di accertamento del prelievo supplementare, ma l’intimazione di pagamento riguardante la fase esecutiva della riscossione del prelievo dovuto

La giurisprudenza ampiamente prevalente avrebbe evidenziato che il contrasto di un atto amministrativo con il diritto europeo costituisce sempre e solo motivo di annullabilità e non di nullità.

La violazione del diritto europeo implicherebbe un vizio di illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discenderebbe un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo dinanzi al giudice amministrativo nel termine decadenziale, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’Amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela.

Ciò a maggior ragione quando, come nel caso di specie in materia di quote latte, il contrasto con il diritto europeo non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere.

Le sentenze della Corte di Giustizia rilevanti avrebbero accertato l’incompatibilità della normativa interna concernente non il prelievo supplementare a monte, ma i criteri di riassegnazione dei quantitativi inutilizzati ovvero i criteri relativi ai rimborsi delle eccedenze dei prelievi supplementari.

Infondatezza dell’eccezione di prescrizione di primo grado.

Il motivo di ricorso relativo all’intervenuta prescrizione dei crediti, l’unico che, essendo un vizio proprio, potrebbe incidere sulla legittimità dell’intimazione, sarebbe infondato, an ragione dell’introduzione di iniziative giudiziarie avverso gli atti impositivi, ai sensi degli articoli 2943-2945 c.c.

Le controparti hanno controdedotto, concludendo per il rigetto del gravame.

Le aziende rappresentata dall’avv. Tomaselli ha anche riproposto i motivi di censura dedotti nel ricorso introduttivo ed ha formulato istanza di rimessione di questioni all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ed alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

All’udienza pubblica del 15 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è fondato alla luce della costante giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., ex multis, da ultimo, Cons. Stato, VI, 7 marzo 2025, n. 1906; Cons. Stato, VI, 5 febbraio 2025, n. 908; Cons. Stato, VI, 22 novembre 2024, n. 9352; Cons. Stato, VI, 14 maggio 2024).

In particolare, in un ricorso collettivo e cumulativo, le censure:

i) implicano ex art. 40 c.p.a. un onere di differenziazione e specificazione in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

ii) sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell'importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, Sez. III, 2019, n. 1889);

iii) sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267);

iv) sono inammissibili se si sia lamentata genericamente l'illegittimità ora delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora della violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall'articolo 8-quinquies della legge 33 del 2009, ora degli errori nella determinazione dell'an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

3. Gli orientamenti esposti costituiscono, peraltro, declinazione specifica di quelle che sono, in generale, nel diritto processuale amministrativo, le condizioni di ammissibilità tanto del ricorso collettivo quanto di quello cumulativo: un ricorso collettivo è, infatti, eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, 8 marzo 2023, n. 2470); un ricorso cumulativo è, per altro verso, ammissibile solo ove i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. Stato, Sez. III, 20 ottobre 2021, n. 7045).

Il Collegio rileva, inoltre, che questo Consiglio ha affermato il principio per il quale il ricorso introduttivo – se proposto collettivamente – deve contenere per i singoli rapporti giuridici, e con la necessaria chiarezza e precisione, tutte le indicazioni indispensabili affinché l’Amministrazione intimata possa adeguatamente difendersi innanzi al giudice, e affinché lo stesso giudice possa verificare come le sue eventuali statuizioni di accoglimento vadano ad incidere sulle posizioni individuali (Cons. Stato, VI, n. 6336 del 2022 e n. 6336 del 2022, richiamata da Cons. Stato, VI, n. 1906 del 7 marzo 2025).

I singoli rapporti giuridici tra l'GE e gli allevatori rilevano in sé e nei rapporti inter partes quali rapporti di credito-debito del tutto autonomi da quelli intercorrenti tra l'GE. stessa e gli altri allevatori.

Pur quando i provvedimenti (cartelle, intimazioni di pagamento o solleciti) siano emanati simultaneamente nei confronti di più allevatori e abbiano un contenuto identico per le singole posizioni, ogni rapporto intercorrente tra il singolo allevatore e l'GE ha una propria autonomia.

In definitiva, ogni rapporto giuridico intercorrente tra l'GE e il singolo allevatore per la sua autonomia resta di per sé insensibile alle vicende che riguardano gli altri rapporti giuridici intrattenuti dall'Amministrazione ed è suscettibile di avere evoluzioni in senso modificativo od estintivo, non rilevando le vicende modificative od estintive riguardanti altri allevatori (cfr., ex multis, da ultimo, Cons. Stato 7 marzo 2025 n. 1906).

La circostanza che l'amministrazione abbia emanato atti di contenuto identico, peraltro, non fa venire meno tale autonomia, specialmente laddove le singole posizioni giuridiche sorgono da titoli diversi e non collegati tra loro (Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024, n. 9352).

4. Declinando i principi esposti al caso di specie, il ricorso, collettivo e cumulativo, deve ritenersi inammissibile in quanto sono stati posti in essere atti singoli ed individuali, aventi ciascuno un proprio presupposto, per cui sono stati fatti confluire in un unico giudizio plurimi rapporti giuridici, alla base dei quali vi erano state differenti e autonome attività istruttorie da parte dell’Amministrazione.

In sostanza si tratta di rapporti giuridici eterogenei che non possono costituire oggetto di un unico giudizio.

5. Per tutto quanto esposto, il ricorso in appello è fondato e va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso proposto in primo grado.

6. In esito alla declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, non può assumere rilievo la richiesta, formulata da una delle parti appellate, di rimessione di una questione di merito alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

7. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in considerazione della natura esclusivamente processuale delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 7491 del 2023) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Compensa le spese di lite del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

LO Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	LO Montedoro

IL SEGRETARIO