Pubblicato il 13/01/2025

N. 00201/2025REG.PROV.COLL.

N. 03561/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3561 del 2024, proposto dalla società-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fabrizio Pellegrino, Francesco Pignatiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall' Avvocato Fiammetta Lorenzetti, domiciliataria ex lege in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 1019/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo – UTG Roma e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Antonio Massimo Marra e sentiti i difensori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna società appellante,-OMISSIS-, ha impugnato, nel primo grado di giudizio, la nota n. -OMISSIS-del 7.11.2017, a mezzo della quale la Prefettura di Roma ha annullato l’avviso pubblico n. -OMISSIS-, portante: “indagine di mercato per la ricerca di immobile da destinare a Centro di prima accoglienza per cittadini stranieri richiedenti asilo, nell’ambito della Città metropolitana di Roma Capitale”; chiedendone l’annullamento, oltre alla condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni subìti ed alla corresponsione dell’indennizzo, previsto dall’art. 21 quinquies , della l. n. 241/1990.

1.1. Con ricorso al T.A.R. per il Lazio – Sede di Roma, l’appellante ha esposto di aver preso parte a detta indagine, ottenendo conferma dell’idoneità della struttura immobiliare offerta, sita in Roma presso il “Complesso -OMISSIS- La Prefettura ha tuttavia annullato, in autotutela, l’avviso, rilevando che: “in occasione di recenti incontri istituzionali di vertice alla presenza anche delle autorità locali, è emerso un orientamento volto a non far gravare sulla Città di Roma Capitale ulteriori centri di grandi dimensioni, a causa dell’attuale situazione del territorio comunale ove già insistono numerosi centri di accoglienza nonché molteplici occupazione abusive”.

2. Contro la suddetta determinazione è quindi insorta -OMISSIS-, lamentando, sotto plurimo profilo critico: a) la violazione degli artt. 41 della Carta di Nizza, e degli artt. 41 e 97 della Cost.; b) la violazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 21- quinquies e 21- nonies della l. n. 241/1990, sul rilievo della asserita assenza di tutti i presupposti normativi previsti per il legittimo esercizio del potere di revoca da parte dell’Amministrazione. A ulteriore sostegno delle proprie affermazioni, la ricorrente ha sostenuto che la Prefettura di Roma avrebbe sottaciuto le riserve avanzate dall’Amministrazione comunale rispetto alla realizzazione del progetto, ingenerando un ragionevole affidamento circa la favorevole conclusione della procedura ed inducendo la società a rinunciare ad occasioni di guadagno alternative, costituite dai contatti intrapresi con altri interessati all’utilizzo del complesso in questione.

2.1. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio, per resistere al gravame, il Ministero dell'Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo Roma.

2.2. Avverso tale sentenza ha proposto appello la società -OMISSIS- con tre motivi di censura, con il conseguente accoglimento del ricorso proposto in prime cure e l’annullamento dell’esclusione disposta nei suoi riguardi. In relazione all’istanza risarcitoria, l’appellante deduce la violazione dei principi di buon andamento, legittimo affidamento, correttezza, buona fede e certezza dei rapporti giuridici, lamentando la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., con conseguente responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione.

2.3. Si sono costituite per resistere all’appello Roma Capitale e, con memoria depositata il 4.7.2024, il Ministero dell’Interno.

2.4. Nella pubblica udienza del 5 dicembre 2024, l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. L’appello della società -OMISSIS-, tutto ciò premesso, non merita accoglimento.

Osserva, anzitutto, il Collegio che la delibera gravata configura- malgrado il diverso nomen iuris in essa indicato - una revoca ex art. 21 quinquies della L. n. 241/1990, dovendosi ritenere che, con tale atto di ritiro – a differenza dell’annullamento – la Prefettura ha inteso eliminare un atto ( recte : avviso pubblico portante “l’indagine di mercato”), riconosciuto ex post non più opportuno, né conveniente.

3.1. Tale conclusione trova anche conferma negli espliciti riferimenti cui fa richiamo l’atto tutorio e precisamente: i.) alle “sopravvenute diverse esigenze"; ii.) alla "nuova valutazione dell'originario pubblico interesse"; iii.) alla “rinnovata valutazione dell'interesse pubblico”.

3.2. Con un primo motivo l’appellante deduce l’insussistenza dei presupposti legittimanti l’atto di revoca del provvedimento prefettizio, reiterando la domanda risarcitoria proposta nel primo grado.

3.3. Contesta, anzitutto, -OMISSIS-, l’erroneità della sentenza, sotto il profilo del difetto di motivazione, là dove si afferma che la revoca non avrebbe riguardato un atto attributivo di vantaggi economici: il giudice di prime cure ha infatti erroneamente sostenuto che, nel caso che occupa, viene in questione “una manifestazione preliminare di interesse finalizzata all’eventuale locazione, …subordinata alla necessaria autorizzazione ministeriale ai sensi dell’art. 3 della l. 135/2012, circa la disponibilità delle risorse finanziarie, in base al canone congruito dall’Agenzia del Demanio”. Il difetto di motivazione viene, perciò, ravvisato dalla società appellante nella parte in cui la sentenza ha escluso qualsivoglia “fonte di vantaggio economico”, emergente dal contratto; con ciò, illegittimamente: disconoscendo l’affidamento ingenerato in capo all’interessata dall’aver conseguito tale vantaggio economico, da un lato, e, riconoscendo la presenza dei presupposti che potessero giustificare l’atto tutorio adottato con la gravata delibera, dall’altro.

3.4. Né, il Tribunale avrebbe poi considerato, nella sua completezza, il tenore dell’Avviso, là dove sarebbe stato imposto, ai partecipanti all’indagine, di vincolare le proprie offerte per la durata di dodici mesi. Di qui, conclude -OMISSIS-affermando che, anche la chance di conseguimento di un vantaggio economico, il cui affidamento fosse stato ingenerato dall’Amministrazione, avrebbe dovuto rappresentare - a suo dire - un indubbio elemento patrimoniale attivo del privato, come tale “risarcibile”.

4. Il motivo deve essere respinto.

4.1. Osserva, anzitutto, il Collegio che l’impugnato atto non comporta, come ben rilevato dal primo giudice, forme di “autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”, dovendosi piuttosto ritenere che esso configura una “manifestazione preliminare di interesse”, finalizzata alla possibile locazione d’immobili per i motivi espressamente indicati nella nota prefettizia n. 389944/2017.

4.1.1. Nella vista dichiarazione si legge, in realtà, che..."le proposte che perverranno non vincoleranno in alcun modo la Prefettura, la quale si riserva, a suo insindacabile giudizio, la facoltà di non selezionare alcuna offerta o di selezionare una o più offerte ritenute idonee alle finalità della presente indagine 4.1.2. Ed ancora: “È fatto salvo il diritto per la Prefettura di recedere dalla procedura in qualunque momento e senza obbligo di motivazione. Nessun diritto sorge in capo all'offerente per effetto della presentazione della domanda di partecipazione”; … “in base all'esito dell'indagine, la Prefettura, a suo insindacabile giudizio, deciderà se attivare o meno procedure competitive fra le offerte risultate idonee; verificare le condizioni per la conclusione del contratto in caso di unica offerta pervenuta o ritenuta idonea, ovvero non procedere oltre nella ricerca dell'immobile”.

4.3. Ne segue che, la diversa valutazione delle sopravvenute esigenze d’interesse pubblico, tenute presenti dall’Amministrazione al momento della emanazione della delibera -e di cui si dà puntualmente conto nell’atto tutorio - rende certamente adeguato il portato motivazionale del contestato atto di revoca.

4.4. Di qui, complessivamente, l’infondatezza del motivo in esame.

5. Con il secondo motivo, l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata, per avere il primo giudice, escluso nella condotta dell’amministrazione l’invocata responsabilità di tipo precontrattuale, in quanto farebbe difetto: (i) l’elemento, oggettivo consistente nella chiarezza, certezza ed unicità del vantaggio del privato, in quanto “escluso dalla natura preliminare ed esplorativa dell’avviso pubblico”, (ii) l’elemento soggettivo, rappresentato dalla plausibile convinzione del privato di avere titolo all’utilità ottenuta, in quanto sarebbe rimasto “del tutto indimostrato, non avendo la ricorrente ottenuto alcun concreto risultato favorevole e non avendo ella esplicitato le ragioni per le quali si sarebbe potuta radicare una ragionevole convinzione di ottenerlo, sub specie di chance”, (iii) l’elemento cronologico, ovvero il passaggio del tempo che rafforza la convinzione della spettanza del bene della vita ottenuto, in quanto “messo fuori gioco dalla ristretta tempistica di conclusione della procedura”.

5.2. Secondo l’appellante, quindi, il primo giudice ha scrutinato in maniera alquanto formalistica il motivo di ricorso riproposto, perché l’Amministrazione, nell’omettere d’informare la società, avrebbe indotto -OMISSIS-a ritenere non solo “stabile la procedura”, ma anche congruo l’importo dalla stessa offerto. La condotta della Prefettura appellata, sarebbe stata, a dire della ricorrente, non del tutto irreprensibile ed allegatamente contraria ai principi di buona fede, che nella fase del procedimento di formazione dell’intesa di mercato, non poteva non imporre – similmente a quanto avviene nella fase delle trattative volte al raggiungimento dell’accordo negoziale, la lealtà di comportamento tra le parti.

5.3. La tesi dell’appellante non può essere condivisa.

5.4. Ora, se anche si voglia escludere una celere definizione della procedura d’indagine di mercato che, a dire dell’appellante, ha comportato un ingiustificato ritardo nella trasmissione delle informazioni sulle effettive ragioni della mancata rapida conclusione, non vi è dubbio che le tali informazioni sono, in realtà, frutto dell’istruttoria ed, i relativi dati, risultano essere stati raccolti in uno spazio temporale non irragionevole, se si pone mente alla complessità dell’intervento, che ha coinvolto più enti istituzionali (Prefettura, Agenzia del Demanio Roma Capitale), all’esito del quale è stato emanato il provvedimento in questa sede impugnato.

5.5. Né giova all’appellante sostenere che il contestato ritardo fosse del tutto ingiustificato posto che è stato proprio il contributo dell’Amministrazione comunale, quale ente istituzionale coinvolto, nella procedura che ha ufficializzato le proprie perplessità a determinare una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario, poi formalizzato, a seguito delle valutazioni di competenza della Prefettura, nel successivo mese di novembre.

5.6. Nella condotta dell’amministrazione non può, in realtà, riscontrarsi né un comportamento colposo, rilevante ai sensi dell’art. 2043 c.c. , né un comportamento negligente o scorretto, rilevante ai sensi dell’art. 1337 c.c., in ragione della natura essenzialmente esplorativa dell’indagine di mercato, inidonea ad ingenerare, un affidamento legittimo e consolidato.

5.7. Quest’ultimo, come correttamente evidenziato dal primo giudice facendo richiamo alla consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V. 23 agosto 2016, n. 3674), si basa su tre elementi: un elemento oggettivo, consistente nella chiarezza, certezza ed univocità del vantaggio del privato; un elemento soggettivo, rappresentato dalla plausibile convinzione del privato di aver titolo all’utilità ottenuta; un elemento cronologico, ovvero il passaggio del tempo che rafforza la convinzione della spettanza del bene della vita ottenuto.

5.8. Nel caso che occupa, deve escludersi il primo elemento tenuto conto dalla natura esplorativa dall’avviso pubblico; analogamente non ricorre il secondo elemento, non avendo la ricorrente ottenuto alcun concreto risultato favorevole, né esplicitato le ragioni per le quali si sarebbe potuta radicare una ragionevole convinzione di ottenerlo, sub specie di chance; quanto al terzo elemento, esso risulta del pari insussistente dalla ristretta tempistica di conclusione della procedura.

5.9. Anche il secondo motivo deve essere perciò disatteso.

Infine, con il terzo e ultimo motivo, l’odierna appellante contesta la sentenza impugnata per avere respinto anche i motivi con cui aveva posto la domanda volta ad ottenere l’indennizzo ex art. 21-quinquies L. n. 241/1990, così motivando:

5.10. Il Tribunale, dopo aver ricordato che la mancata previsione dell’indennizzo nella nota impugnata non è di per sé sufficiente ad incidere sulla legittimità del provvedimento di revoca, ha osservato che nel caso in esame non è dato riscontrare alcun errore nel giudizio posto che l’ambito oggettivo di applicazione della invocata disposizione riguarda tutt’altra fattispecie, relativa, più precisamente, alla revoca del provvedimento amministrativo ad efficacia durevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento stesso, ovvero ancora di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.

5.11. Detto ordine di idee è condiviso dal Collegio, dovendosi evidenziare che, la omessa previsione nell’avviso, della forma di ristoro invocata dalla società appellane, non è di per sé sufficiente ad incidere sulla legittimità del provvedimento di revoca, ma semplicemente consente al privato di azionare la pretesa patrimoniale innanzi alla giustizia amministrativa, ove ne ricorrano i presupposti (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, sez. V , 30/04/2021, n. 3451); presupposti che, nel caso che occupa, risultano insussistenti posto che, come correttamente chiarito dal primo giudice, non possono ritenersi insorti, in capo alla società appellante quelle forme di utilità (ovvero di un bene della vita), che potessero ritenersi già acquisite al suo patrimonio, e che solo avrebbero potuto giustificarne l'indennizzo.

6. Le esposte considerazioni militano per la complessiva reiezione dell’appello.

7. Sussistono i presupposti, in considerazione delle peculiarità della fattispecie, per disporre, tra le parti costituite, l’integrale compensazione di spese e competenze del grado di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Michele Corradino

IL SEGRETARIO