Pubblicato il 17/02/2026

N. 01261/2026REG.PROV.COLL.

N. 05629/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5629 del 2023, proposto da IO ES, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Capri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Acampora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 7341/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Capri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. SE ZE e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Luisa Acampora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso proposto dalla parte appellante avverso l’ordinanza di demolizione n. 105 del 21 luglio del 2017, emessa dal Comune di Capri, relativa ad un ampliamento volumetrico di mq. 13, apportato ad un immobile ad uso abitativo in sua proprietà, sito in Capri, alla via Tiberio n. 38/A.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

1. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALL’OMESSA APPLICAZIONE ALLA FATTISPECIE DELL’ART. 21 SEPTIES DELLA LEGGE N. 241/90.

2. ERROR IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL "NE BIS IN IDEM.

3. ERRORE IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 38 DELLA LEGGE N. 47/85. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI NON CONTESTAZIONE EX ART. 64 C.P.A.”

4. ERROR IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/90. ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Capri, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. I fatti di cui all’odierna controversia possono essere così ricostruiti.

La parte appellante è proprietaria, in Capri, alla via Tiberio n. 38/A di un immobile a uso abitativo acquistato nel 2009 che, il 29 febbraio del 2015, è stato oggetto di un’ordinanza di demolizione, la n. 29, ingiunta dal Comune relativamente ad una serie di opere abusive, tra le quali: “Ampliamento volumetrico con ricavo di una camera da letto di circa 13,00 mq (risultanze metriche mt 4.30 + mt 3.00 + mt 4.30 + 3.00 + h mt 2.60)”.

Le dette opere erano già state sottoposte ad un precedente provvedimento di sequestro preventivo avvenuto in data 4 dicembre del 2014, convalidato dal Giudice per le Indagini Preliminari il successivo giorno 18, ed infine confermato dal Tribunale penale di Napoli, pronunciatosi sul ricorso per riesame proposto dall’interessato.

La parte appellante proponeva ricorso sia avverso l’ordinanza di demolizione del 2015 che contro il provvedimento di ingiunzione della sanzione pecuniaria irrogatagli per inottemperanza al suddetto ordine ripristinatorio.

Entrambi i ricorsi venivano decisi dal Tar Campania. Il primo veniva rigettato, almeno nella domanda cautelare, con ordinanza n. 1048/2016 per poi essere dichiarato improcedibile nel merito su istanza dello stesso ricorrente con sentenza n. 2186/2020. Il secondo veniva rigettato anche nel merito con provvedimento n. 1215/2022.

Il 9 dicembre del 2016, la parte appellante presentava un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica per le seguenti opere: “A) ampliamento volumetrico per ricavo di una camera da letto con bagno nella zona tergale del fabbricato; B) realizzazione di un ricovero per bambole ed impianti sempre nella zona retrostante l’edificio; C) pavimentazione di alcune porzioni di corte con rimozione di porzioni precedentemente utilizzate come fioriere; D) riduzione in lunghezza di un balcone; E) mutamento d’uso di una cisterna in deposito che non ha comportato variazione degli esterni”.

Tale istanza, a seguito di parere favorevole della Soprintendenza, veniva accolta dall’Amministrazione con provvedimento n. 8710/2017 dell’11 aprile del 2017, ad esclusione del solo “punto “A”, inerente un ampliamento volumetrico in quanto ritenuto non rientrante tra i casi assentibili ai sensi dell’art. 167 del d. lvo n. 42/2004.

Sulla base del suddetto diniego parziale, il Comune emetteva una nuova ordinanza di demolizione, la n. 105 del 21 luglio del 2017 relativa al solo ampliamento volumetrico di mq. 13, corrispondente al punto A indicato nell’istanza di compatibilità paesaggistica.

Il ricorrente impugnava quest’ultimo provvedimento dinanzi al Tar Campania che, come detto ha rigettato il ricorso.

4. Il primo motivo d’appello chiede dichiararsi, ai sensi dell’art.21 septies della l. n.241 del 1990, la nullità dell’ordine di demolizione impugnato, per impossibilità giuridica dell’oggetto.

La parte appellante rappresenta che, poiché al momento della emissione del provvedimento impugnato era perdurante l’efficacia dell’originario sequestro penale pendente sul bene, non era possibile disporne la riduzione in pristino, essendo impossibilitata a provvedere in tal senso in ragione del vincolo cautelare esistente sul bene.

A corredo della doglianza, è indicata la giurisprudenza amministrativa in materia, che, dopo aver rilevato che nel caso di specie la possibilità di demolire non dipende dalla volontà del destinatario dell’ordine, ritiene che ciò vizierebbe in modo insanabile un’ordinanza che volesse provvedere in tal senso.

A voler diversamente opinare, aggiunge, si dovrebbe ritenere che, in modo inammissibile ed al di fuori dei casi previsti dalla legge, con detto provvedimento l’amministrazione abbia inteso obbligare la parte, onde consentirgli di adempiere al ripristino, a presentare un’istanza di dissequestro alla competente autorità giudiziaria, ossia ad esercitare forzosamente il proprio diritto di difesa, che viceversa, costituisce una situazione soggettiva facoltativa quanto all’ ”an ”, in quanto rimessa alla sua piena discrezionalità, alla luce dei principi generali dell’ordinamento giuridico.

In definitiva, stante la natura sanzionatoria della misura irrogatagli, e la sua evidente non colpevolezza, a voler diversamente opinare si configurerebbe una situazione di assoluta ed irrimediabile iniquità in suo danno.

4.1. Il motivo è infondato.

4.1.1. In questo senso il Collegio ritiene di aderire alla oramai consolidata giurisprudenza di questo plesso, alla luce della quale il sequestro di un immobile abusivo ad opera dell’autorità giudiziaria penale non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione che lo attinge, bensì soltanto una sua inefficacia temporanea in reazione all’eventuale differimento del termine fissato per la rimessa in pristino, decorrente dalla data del dissequestro, essendo onere dell’interessato richiedere tale dissequestro tempestivamente allo scopo di ottenere l’autorizzazione a provvedere direttamente alla demolizione e al ripristino dei luoghi. Ne consegue che l’amministrazione comunale procedente debba tener conto della circostanza che il fabbricato sia stato reso oggetto di un sequestro penale soltanto ai fini delle valutazioni di competenza circa l’eseguibilità materiale del provvedimento repressivo, atteso che soltanto il rigetto dell’istanza di dissequestro avanzata dal ricorrente integrerebbe un factum principis idoneo ad inibire l’ordine di demolizione e l’avvio del procedimento di acquisizione al patrimonio comunale. cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. I, 3 ottobre 2024, n. 1258; Cons. Stato, sez. II, 2 agosto 2024, n. 6950; Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2024, n. 8720; Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2024, n. 3365; Cons. Stato, sez. VII, 9 febbraio 2024, n. 1310).

Semmai - ferma restando, come si è detto, la piena validità dell’ordinanza di demolizione e fatta salva l’eseguibilità spontanea della demolizione da parte del soggetto ingiunto entro il termine di legge - l’ingiunzione a demolire di un immobile oggetto di sequestro penale sarà provvisoriamente carente di esecutività “in ragione di un vincolo esterno rappresentato dal sequestro penale e fintanto che duri l’efficacia del sequestro” (cfr., ex plurimis, Cons. Giust. Amm. Reg. Sic.,17 novembre 2023, n. 817; Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., Ad. Sez. Riun., 25 maggio 2023, n. 280; Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 15 aprile 2021, n. 309; Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., Ad. Sez. Riun., 23 ottobre 2020, n. 277). GGGG

4.1.2. E’ pur vero che l’orientamento giurisprudenziale, richiamato dall’appellante a sostegno della sua tesi, ha reputato insanabilmente nulla ai sensi dell’art. 21 septies della legge n. 241 del 1990, in relazione agli artt. 1346 e 1418 c.c. (nella sostanza, per impossibilità dell’oggetto) un’ordinanza di demolizione emessa in pendenza di un sequestro penale dell’immobile abusivo (trattandosi di un bene non nella disponibilità del destinatario dell’ordine): e questo perché non potrebbe condividersi « l’assunto della configurabilità di un dovere di collaborazione del responsabile dell’abuso, ai fini dell’ottenimento del dissequestro e della conseguente attuazione dell’ingiunzione », non potendo « esigersi …che il cittadino impieghi tempo e risorse economiche per ottenere l’affrancazione di un bene di sua proprietà da un provvedimento di sequestro, ai soli fini della sua distruzione » (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 16 aprile 2020, n. 2431; Cons. Stato, sez. VI, 17 maggio 2017, n. 2337, che richiama C.G.A.R.S., sez. riun. parere n. 1175/2014 del 9 luglio 2013, sull’affare n. 62/2013; C.G.A., sez. riun., n. 301/2018 del 12 giugno 2018, aff. n. 200/2016), ma è altresì vero che, operando su piani giuridico-processuali del tutto diversi, quale evento giuridico indipendente dall’ordine di demolizione, il sequestro penale dell’immobile non può influenzare la legittimità di quest’ultimo (in tal senso Consiglio di Stato, VI, 4 dicembre 2023, n. 10495), anche considerando che la detta misura cautelare penale non sottrae definitivamente il bene alla disponibilità del destinatario del comando, effetto che, si verifica solo ed eventualmente, al momento della confisca del bene (Consiglio di Stato, II, 9 maggio 2024 n. 4193).

Questo significa che, anche qualora ricada su un immobile sequestrato in sede penale, l’ingiunzione a demolire è un provvedimento perfetto e giuridicamente valido, in quanto avente un oggetto individuato e possibile, gravando comunque sul destinatario dell’ordine l’onere di chiedere al giudice penale il temporaneo dissequestro dell’immobile, mediante la procedura ex art. 85 delle disposizioni attuative al codice di procedura penale al fine di ottemperare all’ordine amministrativo (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. I, 3 ottobre 2024, n. 1258; Cons. Stato, sez. II, 2 agosto 2024, n. 6950; Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2024, n. 8720; Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2024, n. 3365; Cons. Stato, sez. VII, 9 febbraio 2024, n. 1310).

4.1.3. Alla luce delle sopra indicate coordinate ermeneutiche deve concludersi che, come ritenuto dalla sentenza appellata, nella specie l’esistenza di un sequestro penale sull’immobile abusivo non incideva sulla legittimità e validità dell’impugnata ordinanza di demolizione, ma comportava esclusivamente il differimento del termine per provvedere al momento in cui il bene risulterà dissequestrato. (Cons.St- Sez. VII- n. 8747/2025. Si veda anche ex multis, oltre alle sentenze citate nella sentenza, anche Cons.St- Sez. VII- n. 7590/2025).

5. Il secondo motivo d’appello contesta al primo giudice di non aver rilevato la violazione del principio del ne bis in idem nelle decisioni adottate nei suoi confronti dal Comune appellato.

La parte appellante, dopo aver ricostruito l’oggetto delle due ordinanze di demolizione evidenzia, in questo senso, che l’ampliamento di mq 13,00, che poi rappresenta l’oggetto dell’odierna controversia, era già stato rilevato e sanzionato col precedente provvedimento demolitorio.

Tanto meno, diversamente da come ritenuto dall’appellata, l’ordine di demolizione conseguiva inevitabilmente dal rigetto dell’istanza di compatibilità paesaggistica, effetto che al più potrebbe discendere dal rigetto di un’istanza di condono edilizio, che è fattispecie tutt’affatto diversa da quella in esame.

5.1. Il motivo è irrilevante, prima di essere infondato.

Infatti, laddove si ritenesse di accoglierlo, si giungerebbe all’inevitabile conclusione che la parte non ha interesse a dedurre la relativa eccezione. E tanto per un duplice ordine di motivi.

5.1.1. Innanzitutto perché l’ingiunzione di demolizione n.29 del 2015 – ossia quella, parametro, sulla cui base si contesta la violazione del ne bis in idem - è divenuta oramai definitiva perché il ricorso proposto avverso la stessa è stato dichiarato improcedibile, su istanza della stessa parte appellante, con la sentenza n.2186 del 4 giugno del 2020. Il che significa che, poiché il comando è oramai definitivo, la parte non otterrebbe, in fatto, alcuna concreta utilità dall’accoglimento dell’eccezione in questione.

5.1.2. L’inammissibilità della suddetta eccezione deriva altresì dalla constatazione che la suddetta seconda demolizione si fonda, come riconosciuto dalla stessa parte appellante, su di un parere negativo di compatibilità paesaggistica emesso dall’autorità preposta alla tutela del vincolo, che tuttavia non risulta essere stato tempestivamente impugnato, e che dunque è divenuto definitivo. Pertanto la contestazione dell’atto conseguente – operata nei modi e con il contenuto dato al motivo in analisi - diviene inevitabilmente monca e parziale perché è precluso, in ogni caso, alla parte, di far valere vizi afferenti l’atto presupposto. E poiché è da quest’ultimo che, nella sua stessa prospettazione, la parte pretende di far emergere l’ idem factum, è evidente che si tratta di contestazione non più deducibile.

5.2. La doglianza è comunque infondata, dal momento che con la demolizione qui impugnata, quella di cui all’ordinanza n.105 del 2017, l’ente locale ha concluso un diverso procedimento, avviato in seguito ad un fatto sopravvenuto, e con oggetto parzialmente diverso da quello definito con l’ordinanza n.29/2015. Procedimento che, come spiegato dalla stessa parte appellante, ha avuto origine con l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, la quale, pur riferendosi allo stesso bene, aveva oggetto parzialmente differente perché fondava le sue ragioni su di una prospettiva parzialmente diversa rispetto a quella su cui l’amministrazione aveva (già ) provveduto nel 2015.

5.3. Anche a voler trascurare dunque che, a tutto concedere, con la richiesta di compatibilità paesaggistica la parte appellante ha consentito al Comune di riesercitare il potere, in certo senso rimettendolo in termini, si può dunque escludere che, nell’occorso, sia stato violato il ne bis in idem.

6. Il terzo motivo d’appello contesta alla sentenza impugnata, e, per essa, agli atti gravati, di avere escluso che vi fosse la prova che le opere censurate erano state oggetto della domanda di condono edilizio presentata dalla parte il 14 aprile del 1986 ex art. 38 L. n. 47/85.

La parte appellante ritiene a tal proposito che fosse onere dell’amministrazione appellata contestare tempestivamente la non corrispondenza tra le opere oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione e quelle di cui alla predetta domanda di condono edilizio.

Nella sua prospettazione, ai sensi degli artt.115 c.p.c. e 64 comma 2 c.p.a. ed in applicazione del principio di non contestazione, infatti il Tribunale avrebbe dovuto ritenere acquisita e provata agli atti la suddetta circostanza.

6.1. Il motivo è infondato innanzitutto perché, per l’unanime giurisprudenza amministrativa, l’onere della prova, rispetto a consistenza e datazione delle opere oggetto della richiesta di sanatoria incombe su colui che intende beneficiare del condono edilizio, e non sull’amministrazione destinataria della richiesta (Cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 8/10/2025, n. 7873).

6.2. Nel caso di specie, di poi, la parte ha presentato il solo modulo compilato della domanda di condono edilizio, senza allegare le tavole progettuali, le planimetrie o comunque qualche elemento dal quale inferire che in detta domanda rientrava anche l’intervento in questione.

6.3. Da ultimo non può non rilevarsi che l’ordinanza di demolizione n. 29 del 2015 aveva già disposto il ripristino dell’intervento, e neppure in quella sede, né in quella successiva, dinanzi al G.A., risulta essere stata acquisita la prova che oggi si invoca e che oltre tutto contrasta, logicamente e cronologicamente, con l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica che è stata presentata solo il 9 dicembre del 2016 e che, incontestatamente, aveva ad oggetto anche il suddetto ampliamento e che non avrebbe avuto alcuna utilità, evidentemente, se l’opera fosse stata oggetto di una precedente istanza di condono.

7. Il quarto motivo d’appello lamenta la carenza di motivazione del provvedimento impugnato, al contempo rappresentando che lo stesso ha inciso su di un assetto della proprietà che, essendosi consolidato nel tempo, aveva ingenerato un legittimo affidamento nell’appellante sulla oramai intervenuta stabilizzazione dello stato di fatto.

7.1. Il motivo è infondato.

7.1.1. Innanzitutto, in ragione della natura del vincolo insistente sull’area, e dell’entità dei lavori contestati – che avevano creato un aumento di volumetria – la Soprintendenza aveva già espresso un parere contrario all’assentibilità, che è senz’altro congruo con le ragioni di tutela ivi contemplate, e che oltre tutto, come osservato non risulta neppure essere stato impugnato dalla parte appellante.

7.1.2. Il provvedimento, che a detto parere si è richiamato, rappresentava dunque un atto pressocché dovuto, in ragione delle suddette circostanze e dunque non necessitava, contrariamente a quanto dedotto, di una motivazione analitica e particolareggiata.

7.1.3. In ogni caso, e più in generale con riferimento al motivo in analisi si osserva che “il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino” Adunanza Plenaria n.9 del 2017 .

8. Conclusivamente questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata, che si liquidano in complessivi euro 4000,00 (euroquattromila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio celebratasi da remoto del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO RO, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

SE ZE, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE ZE	IO RO

IL SEGRETARIO