Pubblicato il 24/11/2025

N. 09173/2025REG.PROV.COLL.

N. 01650/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1650 del 2023, proposto da
AD SO, rappresentata e difesa dall'avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fiesole, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizia Venezia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 939/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiesole;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Cons. OB CH LM

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora AD SO è proprietaria di un complesso immobiliare sito nel Comune di Fiesole, in via Ottone Rosai n. 2, costituito da un edificio a destinazione residenziale composto da n. 4 unità immobiliari, un manufatto agricolo e terreni agricoli, ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico ex d.m. n. 274/1951.

La stessa, al fine di realizzare sul predetto edificio un intervento di ristrutturazione edilizia volto al recupero architettonico, in data 15 dicembre 2014 ha presentato la s.c.i.a. n. 117/2014, in data 17 dicembre 2015 ha depositato la s.c.i.a. in variante n. 124/2015 e, infine, ha ottenuto l’autorizzazione paesaggistica prot. n. 9927 del 21 settembre 2015.

Detto intervento prevedeva una nuova distribuzione degli spazi interni dell’edificio, il recupero di una porzione del sottotetto in una delle due unità immobiliari al primo piano, il rifacimento degli impianti elettrico, idrosanitario, termico e di smaltimento delle acque di scarico, il rifacimento dei pavimenti, la modifica dei prospetti e la realizzazione di sistemazioni delle aree esterne.

Poiché i lavori previsti non sono stati ultimati nel termine di tre anni dalla data di presentazione della s.c.i.a. n. 117/2014, il 14 dicembre 2017 la ricorrente ha presentato la nuova s.c.i.a. n. 105/2017, concernente la parte di opere non ultimata, ai sensi dell’art. 145, comma 5, terzo periodo della L.R. n. 65/2014, senza presentare la comunicazione di fine lavori e il relativo stato finale.

La ricorrente non ha richiesto una nuova autorizzazione paesaggistica, ritenendo ancora efficace l’autorizzazione di durata quinquennale rilasciata il 21 settembre 2015.

Il Comune di Fiesole, con ordinanza n. 53 del 23 marzo 2018, dopo avere acquisito e confutato le memorie presentate in sede procedimentale dall’interessata, ha disposto l’archiviazione della s.c.i.a. n. 105/2017 e ha ordinato alla sig.ra SO di sospendere immediatamente i lavori ivi denunciati e di ripristinare le opere già eseguite, da ritenersi abusive, nel termine di 90 giorni.

Secondo il Comune, infatti, le opere già realizzate, sulle quali andare ad eseguire gli ulteriori interventi indicati nella s.c.i.a. n. 105/2017, sarebbero difformi rispetto alle originarie s.c.i.a. nn. 117/2014 e 124/2015 e, in quanto tali, illegittime, precludendo così - in forza dell’art. 145, comma 6 della L.R. n. 65/2014 - l’efficacia della nuova s.c.i.a.

Quest’ultima, ad avviso del Comune, mirerebbe in sostanza a legittimare uno stato dei luoghi non conforme ai precedenti titoli edilizi e paesaggistici, in violazione dell’art. 133, comma 7 della L.R.T. n. 65/2014, che presuppone la legittimità dei beni su cui si intende intervenire.

L’Amministrazione, in particolare, ha ritenuto che le varianti apportate in corso d’opera rispetto alle due s.c.i.a. originarie, mai dichiarate, non sarebbero ammissibili, contrariamente a quanto sostenuto dalla sig.ra SO e dai suoi tecnici, poiché la disciplina applicabile al caso di specie, contenuta all’art. 143, comma 1 della L.R. n. 65/2014, non consentirebbe, in assenza di titolo autorizzativo, la modifica della sagoma dell’edificio e gli incrementi di volumetria non previsti dai progetti originari.

Secondo il Comune, inoltre, l’esecuzione di tali modifiche avrebbe richiesto una nuova e specifica autorizzazione paesaggistica, trattandosi di interventi che modificano l’aspetto esteriore dell’immobile e la morfologia dell’area tutelata, non esonerati da tale adempimento preventivo dal d.P.R. n. 31/2017.

Con ordinanza n. 54 del 26 marzo 2018, il Comune ha rettificato le percentuali di variazione delle misure progettuali del cordolo perimetrale indicate nella predetta ordinanza n. 53/2018, per il resto integralmente confermando quanto già statuito.

Con successiva ordinanza n. 34/19 il Comune ha poi ingiunto alla ricorrente la demolizione delle opere realizzate in difformità rispetto alle s.c.i.a. nn. 117/2014 e 124/2015.

Avverso tali provvedimenti la ricorrente è insorta innanzi al TAR Toscana con ricorso e successivi aggiunti, deducendo l’illegittimità degli atti gravati per plurime violazioni di legge, nonché per eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Fiesole ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 939/22 il Tar Toscana ha rigettato il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale la signora SO ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando; violazione degli art. 134, 135, 143, 198 L.R. 10.11.2014, n. 65; art. 149 d.lgs. n. 42 del 22.01.2004, all. A d.P.R. n. 31 del 13.02.2017. Erroneità e contraddittorietà della motivazione della sentenza; 2) violazione degli artt. 198, 199, 206 L.R. 10.11.2014, n. 65; 3) violazione degli artt. 149, 167 d.lgs. 22.01.2004, n. 42, dell’art. 17 d.P.R. n. 31 del 13.02.2017 e degli allegati “A” e “B” di tale decreto; dell’art. 198 L.R. 10.11.2014, n. 65; 4) violazione degli artt. 134, 196 L.R. 10.11.2014, n. 65; 5) violazione degli artt. 149, 167 d.lgs.

22.01.2004 n. 42; dell’art. 17 d.P.R. 13.02.2017, n. 31 e degli Allegati “A” e “B”; 6) violazione degli artt. 135 e 196 L.R. n. 65/14.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Fiesole ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento del 5.11.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame l’appellante deduce che le SCIA originarie dovessero essere qualificate come permessi di costruire, con conseguente ammissibilità della disciplina delle varianti, ai sensi dell’art. 143 comma 2 L.R. n. 65/14.

L’assunto è infondato.

4. Sotto un primo profilo, è la stessa appellante ad avere qualificato gli interventi edilizi in esame in termini di SCIA, all’uopo utilizzando la relativa modulistica.

A ciò aggiungasi poi che la stessa relazione tecnica asseverata di accompagnamento qualifica gli interventi in esame come soggetti a SCIA.

Infine, in tutta la fase progettuale dell’intervento quest’ultimo non è giammai stato configurato in termini di titolo alternativo al permesso di costruire.

Per tali ragioni, non vi è motivo di discostarsi dalla qualificazione giuridica dell’intervento in termini di SCIA, provenendo tale qualificazione direttamente dall’istante. Se ne deve convenire che l’appellante abbia presentato, con i suddetti titoli nn. 117/2014 e 124/2015, delle vere e proprie SCIA in senso stretto, i.e. interventi di edilizia conservativa. La qual cosa è ulteriormente testimoniata dal fatto che nella relazione si fa riferimento all’intervento di recupero di un sottotetto, senza discorrere di interventi di ampliamento volumetrico della sagoma.

5. Definiti i titoli in esame in termini di SCIA, rileva il Collegio che, ai sensi dell’art. 143 comma 1 L.R. n. 65/14 (nella versione applicabile ratione temporis ), per gli interventi ammessi a SCIA sono escluse le varianti che comportino modifiche alla sagoma, e incrementi di volumetria.

Viceversa, il 2° comma del medesimo art. 143 disciplina le varianti in corso d’opera al permesso di costruire.

Pertanto, è evidente la volontà del legislatore di disciplinare in maniera diversa le varianti, in ragione del titolo edilizio (SCIA o permesso di costruire) dal quale esse originano.

6. Così definite le coordinate normative di riferimento, e venendo ora alla fattispecie in esame, si legge nell’atto impugnato che: “ … dalla rappresentazione fornita nella tavola 05, integrata in data 14/02/2018, risulta apprezzabile una variazione della quota del solaio di copertura, misurata fra il piano di calpestio sottostante e l’intradosso del piano sottotetto pari a cm 24 in una porzione del sottotetto e a cm 8 in un’altra porzione del sottotetto; pertanto tali variazioni determinano un rialzamento complessivo della copertura, rispettivamente, di cm 54 e cm 38 eccedenti la quota di cm. 30 stabilita dalla normativa urbanistica per la formazione del cordolo perimetrale. Tali variazioni eccedono ampiamente il limite del “2 per cento delle misure progettuali” di cui all’art. 198 della L.R. 65/2014 ”.

7. Il superamento del suddetto limite costruttivo del 2% è contestato dall’appellante, secondo cui ai fini della verifica di detto superamento occorrerebbe aver riguardo all’altezza dell’intero edificio, e non a quella dell’unità abitativa posta al primo piano.

L’assunto non coglie nel segno, posto che, ai sensi dell’art. 198 L.R. n. 65/14: “ Ai fini dell'applicazione della disciplina di cui al presente capo, non costituiscono violazione edilizia le variazioni di altezza, di distacchi, di volumetria complessiva, di superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari eseguite in corso d'opera, che non eccedano il 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo … ”.

Dunque, il legislatore regionale è chiaro nello stabilire che, ai fini della verifica del rispetto del suddetto limite di tolleranza del 2% occorre aver riguardo ad ogni parametro “ delle singole unità immobiliari ”, e non dell’intero manufatto in cui dette unità immobiliari insistano.

8. Alla stessa stregua, va disatteso l’assunto dell’appellante, secondo cui il solo elemento dell’altezza sarebbe irrilevante ai fini dell’aumento di volumetria, andando a confluire nel volume complessivo, posto che altezza e volumetria sono due parametri isolatamente considerati dalla cennata previsione di cui all’art. 198 L.R. n. 65/14.

9. Venendo ora alle opere realizzate nell’area esterna all’edificio, va senz’altro disatteso l’assunto di parte appellante, teso a considerare i singoli interventi (es. la realizzazione di muretti di contenimento, la pavimentazione dello spazio destinato alla sosta e alla manovra dei veicoli, ecc.) come isolati e parcellizzati. Al contrario, trattasi di interventi di tipo sostanzialmente unitario, avuto riguardo sia al medesimo contesto spazio-temporale nel quale essi sono stati effettuati, e sia al loro collegamento funzionale.

Per tali ragioni, tali opere non potevano essere assimilate alle attività ad edilizia libera, necessitando invece di un titolo edilizio, nella specie insussistente.

10. Infine, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, tutte le opere – sia quelle poste in essere sul manufatto principale, e sia quelle realizzate nell’area esterna – insistendo all’interno di un’area vincolata, richiedevano il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sia pur semplificata (All. A al d.P.R. n. 31/17, punti A.2, A.10, A.12, A.13), sia perché superano il predetto limite di tolleranza del 2% (unità al primo piano), e sia perché hanno determinato modifica dell’aspetto esteriore degli immobili (es. sostituzione di ringhiere, eliminazione di comignoli), ovvero modifiche della morfologia del terreno (scaletta di collegamento tra i vali livelli del giardino; formazione di uno spazio scoperto per la sosta degli autoveicoli, ecc.).

11. Alla luce di tali considerazioni, il primo motivo di appello, globalmente inteso, è infondato, e va dunque rigettato.

12. Con il secondo e terzo motivo di gravame l’appellante lamenta l’erroneità dell’atto impugnato, nella parte in cui l’Amministrazione ha sanzionato ex art. 199 L.R. n. 65/14 (ristrutturazione abusiva) le opere realizzate in difformità dalla SCIA n. 105/17. Ad avviso dell’appellante: “ i) le maggiori/minori altezze del sottotetto e della camera posti nell’unità immobiliare al primo piano dell’edificio erano contenute nei limiti del 2% … e, quindi … non erano sanzionabili; ii) la modifica del parapetto della terrazza, la realizzazione delle scale e del forno in corrispondenza del muro esterno all’immobile non erano soggette ad alcun titolo abilitativo; iii) a tutto concedere, le opere sub ii) erano realizzabili previa c.i.l.a., e, dunque, non sanzionabili ex art. 199 l. reg. cit. ” (atto di appello, pp. 22-23).

Il motivo è infondato, e va disatteso, alla luce di quanto sopra illustrato in ordine sia ai criteri di calcolo delle maggiori altezze e volumi, ai fini della verifica del superamento del limite di tolleranza del 2%, e sia alla natura unitaria degli interventi sulle aree esterne. Il tutto senza sottacere che, avuto riguardo alla tipologia degli interventi, che hanno determinato modifica dell’aspetto esteriore degli immobili, ovvero della morfologia del terreno, tali interventi erano soggetti al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (sia pure in forma semplificata), nella specie insussistente. Al qual riguardo, non rileva l’ulteriore assunto dell’Amministrazione, secondo cui l’autorizzazione paesaggistica avrebbe potuto essere concessa con prescrizioni, essendo di tutta evidenza che, a cagione della natura degli interventi realizzati, di modifica di sagoma e prospetto, non si vede quale tipologia di prescrizioni (peraltro non individuate neanche dall’appellante) l’Amministrazione avrebbe potuto in concreto emanare.

In questa sede va pertanto ribadito che, avuto riguardo al superamento dei predetti limiti, e all’assenza di autorizzazione paesaggistica semplificata, l’adottata sanzione demolitoria (art. 199 L.R. n. 65/14) deve senz’altro ritenersi legittima.

Ne consegue il rigetto delle dedotte censure.

13. Con il quarto motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità dell’impugnata ordinanza, nella parte in cui essa “ … sanzionava le opere realizzate nel resede dell’edificio, vale a dire l’area pertinenziale di sosta per veicoli e i due muretti di sostegno del terreno, ai sensi dell’art. 196 l. reg. n. 65/2014 ” (atto di appello, p. 32).

Il motivo è infondato, e va dunque disatteso, dovendo in questa sede essere ribadito l’erroneità dell’assunto di parte appellante, che pretende di scindere in termini atomistici interventi che presentano invece carattere unitario (opere destinate a dar vita ad un’area a parcheggio per 4-5 veicoli, delimitata da muri in pietra di quasi 60 metri), avuto riguardo sia al contesto spazio-temporale di edificazione, e sia alle loro caratteristiche strutturali e funzionali.

Inoltre, va ribadito anche in questa sede che la realizzazione del parcheggio, avendo determinato la permanente trasformazione di un suolo inedificato, va qualificata in termini di nuova costruzione, ai sensi dell’art. 134 L.R. n. 65/14; ciò impone il previo rilascio del titolo edilizio, nella specie insussistente.

Alla stessa stregua, la realizzazione di un muro lungo circa 60 metri implica rilevante trasformazione del territorio, e impone pertanto il previo rilascio del titolo edilizio, nella specie insussistente. Del tutto irrilevante è poi la circostanza che tale muro possa assolvere anche ad altre funzioni (es. impedire lo smottamento del terreno), essendo sufficiente, ai fini in esame, la circostanza che, per le sue dimensioni, essi si qualifichi come nuova opera, che necessita pertanto di essere assistita da un titolo, nella specie insussistente.

14. Con il quinto motivo di appello l’appellante censura l’impugnata ordinanza n. 34/19 “ … nella parte in cui sanzionava l’area di sosta per veicoli e i due muretti di sostegno del terreno ai sensi dell’art. 167 d.lgs. n. 42/2004 rilevando che: i) per realizzare l’area di sosta non era necessario il titolo paesaggistico, ai sensi del punto A.12 dell’allegato A del d.P.R. n. 31/2017, ii) i muretti erano soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata, ma non ne poteva essere ordinata la demolizione poiché il Comune e la Soprintendenza, in violazione dell’art. 17 d.P.R. n. 31/2017, non avevano valutato la possibilità di dettare prescrizioni che consentivano la compatibilità paesaggistica dell’opera ” (atto di appello, p. 35).

Con il sesto motivo di appello si censura invece l’impugnata ordinanza “ nella parte in cui sanzionava i muri di contenimento e l’area di sosta ai sensi dell’art. 196 l. reg. n. 65/2014 ” (atto di appello, p. 37).

I due motivi, da trattarsi congiuntamente per ragioni di connessione, sono infondati, e vanno dunque disattesi, alla luce delle considerazioni sopra esposte in ordine alle caratteristiche delle opere, alla necessità per l’appellante di munirsi di autorizzazione paesaggistica semplificata, e all’insussistenza della possibilità di adottare prescrizioni, il cui contenuto non è stato peraltro in alcun modo individuato dalla stessa appellante.

15. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

16. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al rimborso delle spese di lite sostenute dall’Amministrazione appellata, che si liquidano in € 4.000 per onorario, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

IO BE, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

OB CH LM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB CH LM	IO BE

IL SEGRETARIO