Pubblicato il 10/04/2025

N. 03068/2025REG.PROV.COLL.

N. 02760/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2760 del 2022, proposto da
IN e MA Società Agricola Semplice, BR IN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Fausto Falorni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio UC RI Studio RE & Associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Impruneta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Renzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 01198/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e Comune di Impruneta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 2 aprile 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti, in collegamento da remoto, gli avv. Falorni e Renzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su alcune opere abusivamente realizzate nei primi anni ‘80 (una serra e due fabbricati rispettivamente di 24 e 12 mq) funzionali all’attività di coltivazione, produzione e commercio di piante grasse degli appellanti odierni.

1. L’istanza di condono ai sensi della legge 47 del 1985 veniva rigettata a causa del parere contrario della soprintendenza statale. Più in particolare:

1.1. Con parere in data 14 marzo 2013 la soprintendenza statale ai ben paesaggistici esprimeva “PARERE NEGATIVO VINCOLANTE … in quanto trattasi di manufatti di notevole entità dimensionale e di notevole impatto percettivo, palesemente incongrui rispetto alla pregevolezza dei luoghi che appaiano incompatibili con la fondamentale esigenza di preservare i caratteri peculiari del contesto paesaggistico assoggettato a tutela” ;

1.2. Il successivo 10 aprile 2013, il Comune di Impruneta trasmetteva agli interessati tale parere anche ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990;

1.3. In data 14 ottobre 2013, gli odierni appellanti formulavano richiesta di riesame allegando corposa documentazione fotografica e analitica relazione tecnica;

1.4. Nel frattempo veniva comunque promosso ricorso dinanzi al TAR Toscana, principalmente avverso il parere della soprintendenza del 14 marzo 2013;

1.5. In data 31 dicembre 2013, la soprintendenza statale confermava il proprio parere negativo senza alcuna altra valutazione e motivazione rispetto a quanto già espresso con parere negativo del 14 marzo 2013.

3. Il TAR Toscana rigettava il ricorso per le seguenti ragioni:

3.1. Il preavviso di rigetto è stato ritualmente e puntualmente adottato dall’amministrazione comunale;

3.2. Il parere positivo della commissione comunale per il paesaggio è obbligatorio ma non anche vincolante nei confronti della soprintendenza statale;

3.3. Il parere negativo della soprintendenza è stato comunque adeguatamente motivato, tenuto anche conto della “ampia discrezionalità tecnica di cui la Soprintendenza gode”;

3.4. Non sussiste, in capo alla soprintendenza, alcun obbligo di dettare prescrizioni onde superare il proprio negativo parere;

3.5. La assenza di concreta visibilità delle suddette opere abusiva non costituisce fattore di per sé sanante ai fini della valutazione paesaggistica;

3.6. L’impugnativa avverso il preavviso ex art. 10-bis del Comune di Impruneta è comunque inammissibile in quanto rivolta avverso un atto endoprocedimentale privo, in quanto tale, di immediata lesività.

4. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per erroneità nella parte in cui il giudice di primo grado non avrebbe considerato:

4.1. Violazione art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 nella parte in cui la soprintendenza ha adottato, in data 14 marzo 2013, “parere negativo vincolante” senza dare il necessario preavviso alla parte appellante;

4.2. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 nella parte in cui la soprintendenza non ha esternato le ragioni per cui ha deciso di discostarsi dal parere favorevole a suo tempo rilasciato dal Comune di Impruneta circa la concessione della suddetta sanatoria anche in termini paesaggistici;

4.3. Difetto di motivazione nella parte in cui la soprintendenza ha rilasciato un parere stereotipato e generico, valevole indifferentemente per plurime fattispecie dello stesso genere, operando un mero richiamo alla esigenza di tutelare la zona vincolata con decreto ministeriale del 15 ottobre 1955;

4.4. Violazione della legge n. 47 del 1985 nella parte in cui la soprintendenza non ha indicato le prescrizioni e le condizioni il cui rispetto avrebbe potuto consentire il rilascio di un parere favorevole;

4.5. Violazione del DM 15 ottobre 1955, recante apposizione del vincolo ministeriale nell’area ove sono state realizzate le opere abusive, in quanto le visuali del bene paesaggistico non sarebbero state in effetti compromesse;

4.6. Illegittimità derivata del provvedimento comunale in data 10 aprile 2013 con cui si recepisce, nella sostanza, il parere negativo della soprintendenza.

5. Si costituivano in giudizio le appellate amministrazioni comunali e statali per chiedere il rigetto del gravame. L’amministrazione comunale, in particolare, evidenziava ancora una volta l’inammissibilità dell’impugnazione avverso il proprio atto del 10 aprile 2013 che, in quanto diretto a dare preavviso di rigetto dell’istanza di condono, sarebbe stato atto meramente endoprocedimentale privo di immediata lesività.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento del 2 aprile 2025, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso l’appello è fondato e deve essere accolto per le assorbenti censure di cui ai paragrafi 4.3. e 4.5. della parte in fatto. Più in particolare:

7.1. Il parere della soprintendenza si rivela piuttosto inadeguato in termini di istruttoria e generico in termini di motivazione dal momento che si fa riferimento a non meglio precisate notevoli consistenze dei manufatti nonché ad un notevole impatto paesaggistico delle opere sul piano della “percezione visiva”. Dunque un generico richiamo alla tutela del vincolo ministeriale del 1955. Simili conclusioni sono ben ricavabili da una attenta lettura della stereotipata motivazione del parere negativo del 14 marzo 2013 secondo cui, in particolare: “trattasi di manufatti di notevole entità dimensionale e di notevole impatto percettivo, palesemente incongrui rispetto alla pregevolezza dei luoghi che appaiano incompatibili con la fondamentale esigenza di preservare i caratteri peculiari del contesto paesaggistico assoggettato a tutela” ;

7.2. Manca tuttavia ogni riferimento alla consistenza effettiva degli immobili, alle loro caratteristiche costruttive (materiali, forme, etc.) e alla dimensione specifica dei manufatti e del relativo contesto ambientale. Inoltre non viene evidenziata una seria e reale compromissione di determinati angoli visuali e luoghi panoramici concretamente accessibili al pubblico (aspetto, questo dei punti accessibili, espressamente menzionato nel vincolo ministeriale);

7.3. Difetta in altre parole una specifica analisi del contesto interessato (il riferimento è sempre quello generico ai luoghi tutelati dal vincolo del 1955) nonché una analisi specifica del rapporto tra manufatti e medesimo contesto ambientale;

7.4. Di qui un chiaro difetto di istruttoria e di motivazione;

7.5. La relazione integrativa paesaggistica di parte appellante in data 8 ottobre 2013, prodotta in funzione di riesame in autotutela e comunque spendibile in questa sede quale seria e circostanziata allegazione di parte, evidenziava poi che le opere sono poste a fondo valle e che l’alta vegetazione impedisce da molti punti la visione di tali opere abusive. Tali specifiche affermazioni di parte venivano suffragate da ampia documentazione fotografica che non veniva tuttavia presa in alcun modo in considerazione, unitamente alle conclusioni del perito di parte, dalla medesima soprintendenza statale: di qui un ulteriore profilo di difetto di istruttoria, considerato peraltro che il D.M. 15.10.1955 tutela espressamente il “valore estetico e tradizionale” dell’area con particolare riferimento ai “punti di vista accessibili al pubblico dai quali si può godere lo spettacolo dei colli della cerchia meridionale di Firenze”. Ebbene, in base alla suddetta relazione di parte appellante tali “punti di vista accessibili al pubblico” non sarebbero compromessi dai manufatti abusivi realizzati, circostanza questa non solo smentita ma anzi confermata dalla amministrazione statale che, con la relazione 7 maggio 2021 depositata nel primo grado di giudizio, espressamente riconosceva come “il volume abusivamente realizzato sia non molto visibile dalla strada pubblica, anche a motivo della presenza di una folta vegetazione arbustiva” (pag. 10 della suddetta relazione). Ed infatti, come pure emerge dalla predetta relazione tecnica di parte in data 8 ottobre 2013 le opere oggetto della domanda di condono non pregiudicano in alcun modo “lo spettacolo dei colli” per tre differenti e concorrenti ragioni:

- non sono visibili da alcun punto di vista accessibile al pubblico;

- sono collocate in fondo ad una piccola valle;

- sono del tutto nascoste da una fitta massa di alberi e macchia.

Su tali aspetti – giova ripetere – la soprintendenza non ha mosso alcuna contestazione ma si è addirittura espressa riconoscendone la sostanziale fondatezza.

8. Da quanto complessivamente detto consegue l’accoglimento dei due specifici motivi di appello riguardanti il difetto di motivazione e la violazione del DM 15 ottobre 1955.

9. In conclusione il ricorso in appello, assorbita ogni altra censura, è fondato e deve essere accolto. Di conseguenza vanno annullati sia il parere della soprintendenza in data 14 marzo 2013, che per il suo tenore è connotato da perentorietà e definitività (dunque non è in alcun modo catalogabile alla stregua di preavviso di rigetto), sia la nota comunale del 10 aprile 2013 che, al di là del formale riferimento all’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, comunque “condivide” le conclusioni di un parere della soprintendenza che, per le ragioni appena esposte, è da considerare come espresso in via definitiva. Quello comunale si rivela pertanto un atto solo formalmente recante preavviso di rigetto ma sostanzialmente idoneo ad arrestare il procedimento di condono di cui in questa sede si controverte.

10. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza della sola amministrazione statale e vanno liquidate in relazione al doppio grado di giudizio. Le stesse spese di lite, sempre in relazione al doppio grado di giudizio, vanno invece compensate nei riguardi dell’appellata amministrazione comunale in ragione del ruolo da questa rivestito in ambito procedimentale e processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, accoglie altresì il ricorso di primo grado ed annulla il parere ministeriale in data 14 marzo 2013 nonché il provvedimento comunale in data 10 aprile 2013.

Condanna la appellata amministrazione statale alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio, da quantificare nella complessiva somma di euro 5.000 (cinquemila/00), oltre IVA e CPA. Spese compensate, sempre in relazione al doppio grado di giudizio, nei confronti dell’appellata amministrazione comunale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Davide Ponte

IL SEGRETARIO